白平則，高 玥

(山西師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004)

十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(2019年10月31日) 提出，要“著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”。村民自治是我國(guó)農(nóng)村基層直接民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，民主決策是村民自治的關(guān)鍵和核心要素之一。村級(jí)民主決策發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了以村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度、“四議兩公開”制度等為主要內(nèi)容的制度體系，其中村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度規(guī)定了村級(jí)民主決策的主體、組織形式、內(nèi)容、議事規(guī)則等，“四議兩公開”制度規(guī)定了村級(jí)民主決策的具體程序，強(qiáng)調(diào)村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制。本文通過(guò)對(duì)呂梁市中陽(yáng)縣、柳林縣13個(gè)行政村村級(jí)民主決策的主體、組織形式、內(nèi)容、議事規(guī)則、具體程序等實(shí)際情況的考察，分析村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度、“四議兩公開”制度等村級(jí)民主決策制度的運(yùn)行實(shí)效，并結(jié)合全國(guó)各地民主決策的成功經(jīng)驗(yàn)，就優(yōu)化村民民主決策制度提出自己的建議，以供決策參考。

一、村級(jí)民主決策制度運(yùn)行實(shí)效的調(diào)查分析

本次調(diào)查共訪談43人，發(fā)放問(wèn)卷96份，其中有效問(wèn)卷92份。接受調(diào)查的人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員、村監(jiān)委成員、村民代表、普通村民，其中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員以及村民代表以訪談為主，對(duì)普通村民以問(wèn)卷調(diào)查為主訪談為輔。同時(shí)深入縣民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”收集第一手文獻(xiàn)資料。以下分析，“行政村”均簡(jiǎn)稱為“村”，“自然村”則稱為“(村)小組”，13個(gè)村按照13個(gè)英文字母A-M的順序依次編號(hào)。

(一)村莊常住人口大多為中老年人，文化程度普遍偏低，民主決策能力不足，影響了制度運(yùn)行實(shí)效

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各村均存在不同程度的人口流出，常住村民受教育程度普遍偏低且對(duì)自己的政治權(quán)利與義務(wù)、法律法規(guī)缺乏了解，部分村莊60歲以上的老年人成為了民主決策的主要群體。

數(shù)據(jù)顯示，在13個(gè)村中，有4村(A、B、C、F)人口流出嚴(yán)重，其中C村流出人口占村莊總?cè)丝诘囊话胍陨?，A、B、F 3村流出人口占村莊總?cè)丝诘?0%左右，如表1所示。

表1 部分村莊的人口流出情況

注：表1數(shù)據(jù)來(lái)源于本次問(wèn)卷調(diào)查，本文其他表格數(shù)據(jù)也均基于本次問(wèn)卷調(diào)查的真實(shí)數(shù)據(jù)，以后不再贅述。

常住村民主要為初中、小學(xué)及以下文化程度，受過(guò)高等教育的人很少，如表2所示。

表2 常住人口文化程度

38.04%的村民沒(méi)有聽說(shuō)過(guò)《村民委員會(huì)組織法》(下文均簡(jiǎn)稱為《村組法》)，39.13%的村民聽說(shuō)過(guò)但不了解具體內(nèi)容，只有22.83%的村民了解或非常了解《村組法》，如表3所示。

表3 村民對(duì)《村組法》的認(rèn)知情況

常住村民45歲以上的人將近80%，其中將近一半是60歲以上的老人。一些村(A、B、C、F) “(村里)只剩下老人、殘疾人”。此外，黨員、村“兩委”成員、村民代表等直接參與村級(jí)民主決策的人中，年齡在60歲以上的也占有一定比例：37.50%的村“兩委”成員、村民代表年齡在60歲以上，55.17%的黨員年齡在60歲以上，如表4所示。在訪談中，A村村支書說(shuō)道：“應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，(A村)要求利益相關(guān)者參加村民代表會(huì)議，但村民好像不太關(guān)心會(huì)議內(nèi)容，好多事情說(shuō)了也不太懂，得會(huì)后村干部再對(duì)涉及到的戶逐戶溝通”，在其他村莊也有類似的問(wèn)題存在，一些村民在訪談中表示“(村里)也沒(méi)啥事”“(村民代表)說(shuō)了我也記不住”“不懂這些”。

表4 年齡結(jié)構(gòu)

(二)村民代表會(huì)議制度運(yùn)行良好，村民會(huì)議制度功能弱化

表5 13村村民代表會(huì)議召開情況

村民代表會(huì)議制度運(yùn)行良好。村民代表會(huì)議召開次數(shù)遠(yuǎn)超“每季度召開一次”的法定要求。13村村民代表會(huì)議召開次數(shù)均遠(yuǎn)超法定要求次數(shù)，3村(B、C、J)每年召開村民代表會(huì)議達(dá)20次以上、平均每月召開2次以上，其余各村每年召開村民代表會(huì)議12次以上、平均每月召開1次；各村普遍形成了村民代表會(huì)議“有事就開”的召開機(jī)制，如表5所示。

村民代表會(huì)議記錄、簽字及通過(guò)制度較為完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，13村召開村民代表會(huì)議都有會(huì)議記錄，大部分村莊會(huì)議記錄比較詳細(xì)，內(nèi)容包括：參會(huì)人員、會(huì)議議題、討論過(guò)程中的重要發(fā)言、表決結(jié)果等。會(huì)議結(jié)束后，所有參會(huì)人員都要簽字，如果覺(jué)得會(huì)議記錄不真實(shí)或者不同意會(huì)議決策，可以拒絕簽字，如果拒絕簽字的參會(huì)人員達(dá)到一半以上(一些村莊是30%以上)，則會(huì)議決議不能通過(guò)，不能實(shí)施。這種會(huì)議制度使得絕大多數(shù)人不同意的決策不能實(shí)施，民主集中制得到充分體現(xiàn)。

法律規(guī)定的村莊公共事項(xiàng)基本都能按照規(guī)定經(jīng)村民代表會(huì)議討論決定。在實(shí)際決策過(guò)程中，決策的內(nèi)容主要包括：貧困戶的評(píng)定是所有村莊的重要決策內(nèi)容；移民村多以拆遷賠償為主要決策內(nèi)容；部分村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊發(fā)展規(guī)劃為主要決策內(nèi)容；還有一些村以修路、水源等為主要的決策內(nèi)容。因此，從村級(jí)民主決策的實(shí)際內(nèi)容看，制度運(yùn)行良好。

村民會(huì)議的決策功能嚴(yán)重弱化。大部分村莊只有每三年的村“兩委”換屆選舉時(shí)才召開村民會(huì)議，除此之外基本不召集村民會(huì)議。只有1個(gè)村(J)除換屆選舉外召開過(guò)村民會(huì)議。許多村莊因村內(nèi)資源匱乏，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，陪伴子女外出上學(xué)等導(dǎo)致大量農(nóng)村人口常年不在村里居住，達(dá)不到村民會(huì)議召開的法定人數(shù)要求，村民會(huì)議很難召集。

由此可見(jiàn)，村民代表會(huì)議制度切合農(nóng)村實(shí)際，運(yùn)行良好，能夠得到全面落實(shí)。

村民會(huì)議制度不切合流出人口較多的經(jīng)濟(jì)落后農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際情況，在這些農(nóng)村社區(qū)村民會(huì)議制度很難行得通。

(三)貫徹落實(shí)“四議兩公開”制度存在差距與不足

2009年農(nóng)村社區(qū)全面推行“四議兩公開”，“四議”即由村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開”是指決議公開、實(shí)施結(jié)果公開[1]，在整個(gè)決策過(guò)程中，主要通過(guò)前三項(xiàng)程序?qū)崿F(xiàn)村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制。

從13村的村級(jí)民主決策程序(如表6所示)可以看出，“四議兩公開”制度的落實(shí)情況存在差異，個(gè)別村莊能做到“四議兩公開”，部分村莊“四議”程序一定程度上簡(jiǎn)化，決議及其實(shí)施結(jié)果公開水平有待提高。此外，部分村莊由于村黨支部會(huì)提議和黨員大會(huì)審議程序被省略，村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，有待進(jìn)一步完善和落實(shí)。

個(gè)別村“四議兩公開”制度得以落實(shí)，有其特定的原因。13村中，按照“四議兩公開”制度進(jìn)行決策與決策公開的有2村(E、M)，E村可以實(shí)施 “四議兩公開”工作法的主要原因是村莊公共事務(wù)較多：E村是一個(gè)移民村，且移民工作還未完成，在移民過(guò)程中，各種利益的分配問(wèn)題與每一個(gè)村民的利益密切相關(guān)，只有嚴(yán)格按照“四議兩公開”程序才能降低沖突發(fā)生的可能性，降低決策成本與決策風(fēng)險(xiǎn)。而M村實(shí)施 “四議兩公開”的主要原因是血脈相連、村企共建，為村莊的內(nèi)部良性互動(dòng)提供了條件：M村是一個(gè)單姓村，幾乎所有村民都有或近或遠(yuǎn)的親屬關(guān)系，村民之間具有來(lái)自于傳統(tǒng)的緊密聯(lián)系；M村企業(yè)家發(fā)家致富后，“反哺”村莊，出資建設(shè)新村居，發(fā)展助農(nóng)產(chǎn)業(yè)，吸納村民就業(yè)，M村全村1370人，有1100人左右在村中居住、就業(yè)。村莊產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步將村民緊緊聯(lián)系在一起，形成一個(gè)利益共同體，為村民民主決策提供了有利條件，“四議兩公開”得以實(shí)現(xiàn)。

表6 13村民主決策程序

“四議”程序簡(jiǎn)化的11村中，除3村(B、E、M)有黨支部提議民主決策內(nèi)容程序外，其余8村村莊事務(wù)決策通常是先召開村“兩委”聯(lián)席會(huì)議，然后由村“兩委”成員、黨員、村民代表一起開會(huì)討論決策?！八淖h”程序簡(jiǎn)化的主要原因是：村莊事務(wù)較為簡(jiǎn)單?！八淖h”程序簡(jiǎn)化的11村均存在不同程度的人口流出，常住村民多以老人為主，且村內(nèi)大多無(wú)產(chǎn)業(yè)，也沒(méi)有多少集體資產(chǎn)，雖然部分村莊有工礦企業(yè)，但是和村莊聯(lián)系較少。在這種背景下，這些村的村莊事務(wù)大多是國(guó)家惠農(nóng)政策或者縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的推進(jìn)，簡(jiǎn)單易處理，不存在太多爭(zhēng)議，通常情況下，村“兩委”、黨員、村民代表商議便可決策。

在決議及其實(shí)施結(jié)果公開方面，村民代表會(huì)議召開后，一半村民未收到村民代表關(guān)于會(huì)議決議的報(bào)告，如表7所示。微信群成為決議公開的主要方式，村公告欄和村廣播在決議公開方面幾乎不發(fā)揮作用。

表7 村民代表會(huì)議后村民代表的報(bào)告情況

綜上，按照“較差”“良”“優(yōu)”三等級(jí)評(píng)價(jià)呂梁市兩縣13村村級(jí)民主決策制度各要素的實(shí)際情況(如表8所示)認(rèn)為，村級(jí)民主決策制度整體上運(yùn)行情況較為樂(lè)觀。同時(shí)，這些情況也反映出村級(jí)民主決策在制度和實(shí)踐方面均存在一些待完善的地方。

表8 村級(jí)民主決策制度運(yùn)行情況評(píng)價(jià)

二、影響村級(jí)民主決策制度運(yùn)行實(shí)效的法律分析

(一)《村組法》關(guān)于村民會(huì)議的規(guī)定過(guò)于龐統(tǒng)、模糊，不利于發(fā)揮村民會(huì)議的積極功能

“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)由本村十八周歲以上的村民過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶代表參加”，但達(dá)不到召集村民會(huì)議的法定人數(shù)，無(wú)法開會(huì)怎么辦，并沒(méi)有規(guī)定；“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”，但“人數(shù)較多”與“居住分散”沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，村民會(huì)議如何進(jìn)行授權(quán)也未作規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村莊沒(méi)有村民會(huì)議授權(quán)村民代表會(huì)議決策的正式程序，村干部表示“上面(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)讓這么開會(huì)”，可見(jiàn)本應(yīng)由村民會(huì)議進(jìn)行授權(quán)的村民代表會(huì)議變成了行政授權(quán)。

(二)《村組法》沒(méi)有規(guī)定違反村民(代表)會(huì)議相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任

《村組法》僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”如何做，但未明確違反村民(代表)會(huì)議相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任，使得其在實(shí)踐中缺乏應(yīng)有的約束力。 《村組法》規(guī)定: “村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集”，“有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)召集村民會(huì)議”，但若村委會(huì)不響應(yīng)村民或者村民代表的提議召集村民會(huì)議應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任或村民如何尋求法律救濟(jì)，并沒(méi)有規(guī)定。

(三)村級(jí)民主決策權(quán)保障機(jī)制缺乏，被侵犯時(shí)缺乏有效的救濟(jì)方式

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在決策執(zhí)行階段，大部分村村級(jí)民主決策執(zhí)行無(wú)障礙，個(gè)別村民主決策執(zhí)行受阻，在決策執(zhí)行受阻后，由于缺乏正式的救濟(jì)方式，部分村民選擇逐級(jí)上訪解決問(wèn)題?？梢?jiàn)，村級(jí)民主決策需盡快建立保障和救濟(jì)機(jī)制。

三、村級(jí)民主決策制度的優(yōu)化路徑

(一)完善村民(代表)會(huì)議會(huì)前協(xié)商制度

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(2019年1月3日)提出，要“健全村級(jí)議事協(xié)商制度”。中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2019年6月23日)提出，要“完善村民(代表)會(huì)議制度，推進(jìn)民主協(xié)商、民主決策實(shí)踐”。當(dāng)村莊事務(wù)的決策與執(zhí)行涉及到村莊外部的主體時(shí)，如果得不到這些主體的配合與支持，則即使民主決策合理科學(xué)，也不能順利執(zhí)行，因此，應(yīng)當(dāng)在村民民主決策過(guò)程中引入民主協(xié)商。具體而言，在有工礦企業(yè)的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)積極參與到村莊的民主決策中。在召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議之前邀請(qǐng)企業(yè)代表參加，或者以召開村企座談會(huì)等方式在村民(代表)會(huì)議召開前積極聽取企業(yè)的意見(jiàn)與建議，增進(jìn)村莊與企業(yè)的交流與相互理解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要積極引導(dǎo)村黨支部和企業(yè)黨支部加強(qiáng)聯(lián)系，通過(guò)黨支部將村莊和企業(yè)有機(jī)結(jié)合，在民主協(xié)商過(guò)程中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)民主決策更加科學(xué)化、合理化。

召開村民(代表)會(huì)議前要以協(xié)商會(huì)、懇談會(huì)等方式就待決策事項(xiàng)進(jìn)行廣泛協(xié)商，在此方面有許多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，如：浙江象山村民說(shuō)事制度[2]，浙江溫嶺的民主懇談會(huì)制度。以浙江溫嶺的民主懇談會(huì)為例，在召開村民(代表)會(huì)議前由村委會(huì)組織召開民主懇談會(huì)選定一個(gè)議題進(jìn)行討論，首先對(duì)參會(huì)人員隨機(jī)分組，接著先進(jìn)行一個(gè)小時(shí)小組討論再進(jìn)行一個(gè)小時(shí)全體討論，最后形成觀點(diǎn)從而對(duì)村莊重大事務(wù)的處理產(chǎn)生影響。此種做法的創(chuàng)新性體現(xiàn)在：首先給予非本村戶籍居民發(fā)言權(quán)，通過(guò)隨機(jī)抽樣的方法確定參會(huì)人員，會(huì)前分發(fā)相關(guān)資料；其次，由中立的、訓(xùn)練有素的協(xié)調(diào)員主持會(huì)議，專家學(xué)者列席會(huì)議及時(shí)解決發(fā)生的問(wèn)題；再次，村干部不得參與小組討論但可參與全體討論；最后，匿名記錄討論內(nèi)容，當(dāng)場(chǎng)宣布討論結(jié)果等。這樣，既可以廣泛吸納各界人士的意見(jiàn)與建議，又可以增進(jìn)村民之間的相互了解，提高達(dá)成決策一致的可能性[3]。

(二)健全村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》(2019年1月3日)提出，“健全村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制”。

健全村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制，具體而言可以：1.每月村黨支部召開黨員大會(huì)時(shí)，會(huì)議內(nèi)容中增加關(guān)于村莊事務(wù)決策的相關(guān)討論。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有村莊每月都有固定的黨員日召開黨員大會(huì)，通過(guò)固定的黨員大會(huì)商討、審議民主決策議題具有可行性。2.逐步增加村民代表中黨員的比例，最終達(dá)到50%以上，以提高黨員在村民民主決策中的權(quán)重，使黨的意志和村民的意志都能在村民民主決策中得到充分的體現(xiàn)。同時(shí)嚴(yán)格篩選黨員和村民代表并加強(qiáng)教育，使黨員和村民代表成為黨和群眾的合格代言人。3.未經(jīng)黨員大會(huì)審議或者黨員大會(huì)審議未通過(guò)事項(xiàng)不得列入村民(代表)會(huì)議的議事決策程序之中。與此同時(shí)，村黨組織的決定必須按照民主集中制原則經(jīng)過(guò)黨內(nèi)集體討論。

(三)建立健全村民民主決策法律保障體系

建立健全村民民主決策保障體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村民民主決策的保障作用。將司法救濟(jì)引入到村民民主決策中，當(dāng)村黨組織、村民委員會(huì)侵犯村民民主決策權(quán)時(shí)，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)監(jiān)委、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織調(diào)查，如情況屬實(shí)，分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。如村民委員會(huì)侵犯村民民主決策權(quán)，可以由決策權(quán)受到侵犯的村民直接向人民法院提起行政訴訟。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織必須尊重村民民主決策權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨組織要經(jīng)常組織開展關(guān)于尊重村民民主決策權(quán)利的教育，使之內(nèi)化于每一個(gè)黨員干部的心中，體現(xiàn)在每個(gè)黨員干部的行動(dòng)上，最終起到示范作用。多數(shù)村民反對(duì)的事項(xiàng)不能成為村民(代表)會(huì)議的正式?jīng)Q策，使得村民民主決策與基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)統(tǒng)一。