李強

關(guān)鍵詞：民國時期;路政統(tǒng)一;鐵路;負責(zé)運輸制度;轉(zhuǎn)運公司

摘 要：我國鐵路營運之初，因路政管理權(quán)分散和負責(zé)運輸制度缺失，導(dǎo)致鐵路貨運弊端叢生。北洋政府交通部雖為施行鐵路負責(zé)運輸作出努力，但收效甚微。南京政府鐵道部積極推行負責(zé)運輸制度，成效顯著，并與鐵路聯(lián)運實現(xiàn)初步結(jié)合，路政統(tǒng)一取得較大進展。

中圖分類號：F129文獻標志碼：A文章編號：1001-2435（2020）02-0098-09

Modern Responsible Railway Transportation System and Its Performance under the Vision of? Road Administration Unification

LI Qiang （Historical Culture and Tourism College，F(xiàn)uyang Normal University，Anhui Fuyang，236037，China）

Key words：the Republican period;Road administration unification;Railway;Responsible transportation system;Transit company

Abstract：At the beginning of Chinas railway operation，because of decentralized road administration and lack of responsible transportation system，the disadvantages of railway freight prevail. Although the Ministry of Communications of the BeiYang Government had made efforts to implement railway responsible transportation system，it appeared to have little effect. With notable success，the Ministry of Railways of the Nanjing Government actively promoted responsible transportation system and achieved a preliminary combination with railway intermodal transport，which brought great progress in road administration unification.

鐵路最重要的責(zé)任是為社會提供完善的運輸業(yè)務(wù)，包括提供足夠車輛裝載貨物，以及能迅速且安全地將貨物運抵目的地。同時，鐵路貨運是一個負責(zé)運輸?shù)倪^程，這是指由于鐵路的過失而發(fā)生貨物滅失、損壞，由鐵路負賠償責(zé)任的制度。鐵路運輸貨物，凡由當(dāng)事人疏忽或不盡職守而發(fā)生遺失或損壞，依照公法或習(xí)慣，均應(yīng)負賠償責(zé)任，此即英美所謂公法上之責(zé)任（Common Law Duty）。[1]275負責(zé)運輸是指鐵路對于貨商所托運的貨物，自收到貨物開始至將貨物運抵目的地交付收貨人止，在這段時間內(nèi)，鐵路要擔(dān)負保管、安全運輸以及損害賠償?shù)呢?zé)任。歐美各國的鐵路貨物運輸均實行負責(zé)運輸。他們通過制定運送法律（Law of Communication）規(guī)定鐵路必須實行負責(zé)運輸，包括肥料、煤炭等比較污賤的貨物，從而樹立起鐵路和民眾對鐵路負責(zé)運輸?shù)囊庾R。[2]24

近代以來，列強向中國資本輸出修筑鐵路，但負責(zé)運輸?shù)墓芾砟Ｊ經(jīng)]有被同步轉(zhuǎn)移。我國鐵路營運初期，并沒有形成一個能夠統(tǒng)籌整個鐵路行業(yè)，適應(yīng)鐵路發(fā)展的行業(yè)性垂直管理體制，[3]2路政管理分散，各線路各自為政。加上貨運設(shè)備簡陋，運輸制度不完善，貨商自負貨運安全責(zé)任。這種制度在中國鐵路早期貨運中普遍實行，滋生諸多弊端。無論北洋政府交通部還是南京政府鐵道部，均將路政統(tǒng)一作為努力目標，而作為國際通用運輸規(guī)則的負責(zé)運輸制度能否在各鐵路局施行，以推進鐵路運輸業(yè)務(wù)發(fā)展，是實現(xiàn)路政統(tǒng)一的重要標志。目前，學(xué)界對于民國時期鐵路負責(zé)運輸?shù)难芯恳延兴婕埃?但尚無專文系統(tǒng)研究。本文擬結(jié)合路政統(tǒng)一的歷程，通過考察鐵路負責(zé)運輸制度實施經(jīng)過，分析當(dāng)時鐵路貨運存在的諸多弊端，在此基礎(chǔ)上，評述不同時期鐵路部門推行負責(zé)運輸制度的努力及其績效。

一、早期路政管理權(quán)分散與負責(zé)運輸制度的缺失

近代中國鐵路由于受借款合同的束縛，大多是在帝國主義列強不同程度的控制影響下經(jīng)營的。[4]346這使當(dāng)時中國鐵路運營制度十分混亂，“英資創(chuàng)辦之滬杭甬、京滬及北寧三路與津浦南段一部，一切制度，悉以英制為依歸，而法款之平漢、隴海、正太皆以法制為標準;膠濟與津浦北段悉以德制為循規(guī)”。[5]31 中國鐵路從開始就采取分線設(shè)局的管理體制，不論路線之長短，運輸之繁簡，各路均設(shè)管理局，直屬于交通部。各路局往往各行其是，造成路政管理權(quán)分散，運輸效率低下。這種局面的形成，使近代中國鐵路在運營和管理上處于各自為政的狀態(tài)，既不利于各地區(qū)間的物資運送和經(jīng)濟交流，也在一定程度上阻礙了鐵路運輸業(yè)務(wù)的發(fā)展。于是，實現(xiàn)鐵路運營管理制度的統(tǒng)一，便成為晚清、民國時期政府努力的方向之一。[6]

貨物負責(zé)運輸是鐵路運輸?shù)母驹瓌t。[7]4我國鐵路運營之初，就有官員提出實行負責(zé)運輸?shù)慕ㄗh。光緒三十三年（1907）6月，御史葉芾棠援引歐美鐵路負責(zé)運輸制度，奏請改良我國鐵路運輸辦法，請求籌備負責(zé)運輸。[8]1此建議沒有被采納。既然歐美各國鐵路運輸都實行負責(zé)運輸制度，為何西方列強“支持”修筑并派員管理的中國鐵路沒有采用國際規(guī)則，實行負責(zé)運輸呢？我國鐵路實行貨運不負責(zé)制度，除了鐵路規(guī)章不完備、鐵路運輸無長遠規(guī)劃以及管理人才缺乏等自身原因外，也與外國管理人員貪圖省事，因陋就簡有一定關(guān)系。當(dāng)時任職北洋政府交通部、曾經(jīng)留美博士許傳音就此指出：“當(dāng)鐵路開運時，所用之人員可分為二部份，一部份為中國官僚，一部份為外國人員。鐵路管理全權(quán)，均在此外國人員部份手中，然此部份人員，如其謂為鐵路專家，不如謂為債權(quán)者之代表人及外洋鐵路材料廠家之介紹人，不但對于鐵路管理，不能真切執(zhí)行，即應(yīng)辦應(yīng)管之事務(wù)，亦多放棄。以外人來管理鐵路，自不能真正為國民為社會謀幸福，為鐵路謀利益。外人以能省事自以省事為主旨，所以鐵路應(yīng)辦之負責(zé)運輸，亦置之不辦，一切因陋就簡，只求有一條鐵路通車行車而已”。[2]25

因負責(zé)運輸制度缺失，我國鐵路營運沒有真正按照商業(yè)化運作，去積極招徠貨商，擴大貨源，而是自居于壟斷地位，往往通過行政化手段開展業(yè)務(wù)，鐵路員工官僚習(xí)氣嚴重，服務(wù)意識淡薄，在貨商與鐵路之間沒有建立起一種良好的運輸業(yè)務(wù)關(guān)系，存在著明顯的隔閡。轉(zhuǎn)運公司，“居于鐵路與客商之間，承攬客商之貨物，而委托鐵路運輸之商號”。[9]168其業(yè)務(wù)能夠快速發(fā)展有以下五點原因：（1）鐵路組織機構(gòu)不完備，鐵路員工有官僚習(xí)氣，不愿招徠客商，致使客商難以直接報運。轉(zhuǎn)運公司則派人到處接洽兜攬生意，討好于客商與鐵路之間，很受歡迎;（2）鐵路貨運手續(xù)繁多，普通客商不熟悉辦理過程，容易出錯，導(dǎo)致運輸稽延。轉(zhuǎn)運公司專辦此事，辦理熟練快捷，客商委托轉(zhuǎn)運公司代理，可以避免不肖路員的勒索與刁難;（3）民國稅制紊亂，鐵路所經(jīng)之地，厘卡林立，鐵路不為客商代辦貨捐，且征收人員，往往額外勒索，普通客商苦于應(yīng)付，情愿委托轉(zhuǎn)運公司代為辦理;（4）鐵路沿線戰(zhàn)爭頻仍，盜匪猖獗，客商運貨倘有遺失損壞，鐵路卻概不賠償。轉(zhuǎn)運公司則派人押運，如有遺失損壞，則參照同行公議規(guī)章賠償，能夠獲得客商信任;（5）鐵路規(guī)章繁復(fù)，各項表格文字多為洋文，非一般客商所能準確填寫。轉(zhuǎn)運公司結(jié)識路員，熟悉相關(guān)程序，辦理較為便利。[10]47-48

1908年，滬寧鐵路運營后，洪少圃率先成立大通轉(zhuǎn)運銀洋公司，此為中國轉(zhuǎn)運業(yè)之濫觴。21912年，津浦鐵路全線通車后，沿線主要城市轉(zhuǎn)運公司如雨后春筍般地出現(xiàn)。當(dāng)時貨多車少，轉(zhuǎn)運公司業(yè)務(wù)供不應(yīng)求，營業(yè)獲利豐厚。到20世紀30年代，上海轉(zhuǎn)運公司就有70余家，[11]轉(zhuǎn)運公司承運貨物量逐年上升，居于壟斷地位。據(jù)統(tǒng)計，1919-1928年，轉(zhuǎn)運公司在滬寧鐵路貨運中保持絕對優(yōu)勢，平均比重達到91%，只有9%的貨物運輸是貨商直接向鐵路報運的。[10]67-68

上海的轉(zhuǎn)運公司壟斷鐵路貨運是當(dāng)時全國鐵路貨運的一個縮影。轉(zhuǎn)運公司依附于鐵路，服務(wù)于鐵路和貨商，卻由于鐵路負責(zé)運輸制度缺失，運輸服務(wù)存在明顯缺陷，拱手將許多業(yè)務(wù)利潤讓于轉(zhuǎn)運公司。轉(zhuǎn)運公司得以把持鐵路貨運，獲得暴利，滋生諸多弊端。首先，巧立名目，勒索運費。由于鐵路貨運不負責(zé)任，對于運輸貨場、岔道、倉庫、篷布等設(shè)施極不重視，多由轉(zhuǎn)運公司經(jīng)營，他們對客商收取存貨費、看護費、裝卸費等。如果客商急于運貨，且車輛又少，轉(zhuǎn)運公司就大幅提高運費，客商所付運費比鐵路運費多出四成或十成以上。1其次，串通舞弊，攫取厚利。當(dāng)時，鐵路零擔(dān)貨物運價與整車運價差別很大。轉(zhuǎn)運公司收集零擔(dān)貨物，按零擔(dān)價格向客商收費，轉(zhuǎn)向鐵路按整車報運付費，坐享零擔(dān)與整車運輸差價?！霸谪浬虅t以零擔(dān)運費付諸轉(zhuǎn)運公司，并多付如此巨額之經(jīng)手費，而轉(zhuǎn)運公司僅以整車運費付給鐵路，是轉(zhuǎn)運公司一轉(zhuǎn)移間已獲巨利，惟貨物因化零為整，不免延擱，貨商無形中又受損失?！?轉(zhuǎn)運公司勾結(jié)路員，以多報少，以高報低，從中獲利。再次，路員腐敗，中飽私囊。轉(zhuǎn)運公司的經(jīng)營行為大都依賴人事關(guān)系和交際應(yīng)酬，包括為了拉攏更多貨物而與貨商之間的交際，以及為了更方便快捷運輸而與鐵路職員之間的交際。普通鐵路職員，薪水不高，難以維持生活，他們經(jīng)常向轉(zhuǎn)運公司索取錢財，以至養(yǎng)成習(xí)慣?！奥勀痴居忻寇囏浳镏\出，站長私人須取費五元之說，是以在一站中，上自站長，下自工役，都依賴于此?！盵12]92

因鐵路貨運出現(xiàn)的諸多弊端，轉(zhuǎn)運公司的存廢問題成為當(dāng)時討論的熱點。主張廢除者認為轉(zhuǎn)運公司“對于路局則實一種寄生蟲耳，溯自轉(zhuǎn)運公司制度創(chuàng)設(shè)以來，歷二十年習(xí)慣既久，積弊發(fā)生，其公司中人之干涉路局，阻礙行政，實超出根本能之外，而對于客商運送貨物壟斷操縱，非特路局受其害，即商民亦受其害也”。[12]86反對廢除者則認為“轉(zhuǎn)運公司之存在，既有二十年，則在社會上有相當(dāng)之地位，廢除之談何容易?，F(xiàn)下情形，路局之貨運收入，既操之轉(zhuǎn)運公司之手，而轉(zhuǎn)運公司又可壟斷客商，其于供求二者方面皆有一部分之勢力，則除之實難也”。[12]92

轉(zhuǎn)運公司是路政管理權(quán)分散和負責(zé)運輸制度缺失而滋長的中介機構(gòu)，隨著轉(zhuǎn)運公司的快速發(fā)展，它又成為路政統(tǒng)一和負責(zé)運輸制度推行的重要阻力，鐵路部門也在尋求改革甚至取締轉(zhuǎn)運公司的辦法。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，鐵路部門普遍采用要求轉(zhuǎn)運公司在鐵路局備案登記，并交納保證金的辦法，以此淘汰那些無資金、徒有虛名以及投機取巧的公司。有的路局則根據(jù)自身經(jīng)營狀況限制轉(zhuǎn)運公司發(fā)展，“民國二三年間，北寧、平漢、平綏各路，即取消運費回傭辦法。十八年京滬滬杭甬兩路，不惜取消記賬運費辦法，均所以減除轉(zhuǎn)運公司之利源，實寓取締之意”。[9]174也有路局增設(shè)新的招商機構(gòu)，以取代轉(zhuǎn)運公司，“北寧京滬兩路，先后添設(shè)商務(wù)科，一面調(diào)查沿路之商業(yè)，以謀發(fā)展及推廣營業(yè)，一面招徠客商，預(yù)取轉(zhuǎn)運公司而代之”。[10]46但鐵路部門只是有限度地調(diào)整政策，以限制轉(zhuǎn)運公司，其效果并不理想。

由于負責(zé)運輸制度缺失和轉(zhuǎn)運公司舞弊，在鐵路和貨商之間形成一種惡性循環(huán)的現(xiàn)象：鐵路“對于商貨無論運送之快慢，裝車之損壞與否，均漫不經(jīng)心，毫不負責(zé)，因之商人視鐵路運輸為極不安全、極不可靠之委托，影響所及，使貨運日漸減少，商業(yè)日漸凋敝。鐵路因之收入不旺，無法償清債務(wù)，長此以往，鐵路前途何堪設(shè)想”。[13]71所以，整頓運輸業(yè)務(wù)，加強路政統(tǒng)一，提高鐵路收入，推行鐵路負責(zé)運輸制度勢在必行。

二、北洋政府交通部推行負責(zé)運輸制度的努力

北洋政府時期，交通部雖將主要鐵路收歸國有，但各路局在管理體制、運營方式上仍然各自為政?！皠?chuàng)辦之初，因人而動，未嘗有通籌之規(guī)劃。路成以后，各自為謀，未嘗有統(tǒng)合之計議。鼎革以來，始于全國路線稍稍籌備，已成之路亦思有聯(lián)合而統(tǒng)一之”。[14]17基于此，交通部在路政管理、運輸秩序等方面進行整頓，推行負責(zé)運輸制度，以謀求路政管理上的統(tǒng)一，但收效甚微。

民國初年，英國洋商會通過外交部直隸交涉使王克敏就京奉路局貨運不負責(zé)任請咨交通部，認為：“京奉路局載運貨物向來不擔(dān)責(zé)任，由各貨主派人押送，免致被盜或此外事故發(fā)生損害。此等慣例不合鐵道營業(yè)之通則，不待敘明，各國亦無此辦法，內(nèi)外商人因之受虧不少。天津商業(yè)現(xiàn)雖發(fā)達，然非今日力除此弊，將來情形不堪設(shè)想”。1交通部就此致函外交部：“查各路運輸貨物，從前因設(shè)備未全，規(guī)章未備，未能代貨主擔(dān)負保管之責(zé)任，此不獨京奉一路為然?？蜕碳炔粺o困難，路務(wù)亦多受影響。本部成立以后，率先注意于此，分別籌備進行補救從前之弱點，利便運輸即以發(fā)達商務(wù)”。2這應(yīng)是交通部著手整頓路政，實行負責(zé)運輸?shù)钠瘘c。1913年2月，交通部路政司致函京漢、京奉、京張、津浦四路，要求四路籌議實行裝運貨物負擔(dān)責(zé)任辦法。4月，京奉路復(fù)電路政司，認為“辦理此事手續(xù)最繁，如建貨棧等類，均屬必要，斷非倉促所能興辦，若行李通票，雖負責(zé)成然只一部分，較之普通運輸辦法為簡約，尚可約期舉辦”[15]2020。7月，在路政司的催促下，京漢等四路車務(wù)人員在前門火車站開會，研究決定將行李、包裹等實行負責(zé)運輸。這與路政司要求辦理貨運負責(zé)之間的距離相差太遠。

1915年1月，交通部飭令京漢、京張、津浦、京奉四路籌擬鐵路負責(zé)保管貨物辦法。4月，津浦路復(fù)函表示，鐵路負責(zé)保管貨物須在各大車站多建貨棧，添置篷車、篷布、貨磅等，“惟現(xiàn)在款項支絀，一時尚難兼顧從速興辦”。京張、張綏路擬訂負責(zé)保管貨物辦法九條。6月，交通部電催京漢、京奉兩路局擬訂負責(zé)保管貨物辦法，“旋京漢、京奉路以此項擔(dān)負保管手續(xù)至繁，現(xiàn)甫議有眉目，少遲即將大概辦法陳明”。[15]20257月，京奉路就此復(fù)函，報告負責(zé)保管分年籌備辦法清單以及籌備款項大致為350萬元。1916年12月，在交通部召開的交通會議上，王潤貞等提交運輸貨物宜負損失賠償之責(zé)建議案，會議認為不可草率審議通過，建議召開各路車務(wù)人員共同討論決定。

1918年6月，交通部召開第一次全國鐵路運輸會議，3會議上，由交通部向會議提交《籌備各路運貨實行負責(zé)案》，吉長路局提出《鐵路承運貨物宜負責(zé)任案》，積極推動實行鐵路貨運負責(zé)制，但當(dāng)時會議上的反對聲音很高。參加此次會議的許傳音就此指出：“此項重要議案，雖經(jīng)部長交議，表面上雖敷衍，然實際上會場內(nèi)空氣均一直認為不可行，尤以外籍車務(wù)處長反對最烈，我國處長、局長隨聲附和之。雖經(jīng)葉部長親自囑人疏通，親自授意，囑在會場多說話贊助之……然經(jīng)數(shù)次會議之結(jié)果，長時間之爭論，對于該案之可以成立與否，尚費許多喉舌，始勉強將該議案通過成立，以敷衍部交會議之面子。該時阻力及反對之偉大，可想而知”。[2]26經(jīng)過兩次會議審查，最終形成6點決議：（1）分三年籌備;（2）籌建倉庫;（3）各路籌辦相互保險辦法;（4）法規(guī)會制定各項章程;（5）調(diào)查并翻譯各國關(guān)于負責(zé)運輸法規(guī)及案例以供參考;（6）請交通部咨財政部對于貨物裝車后卸車前厘金稅卡不得稽查。[16]69

第一次運輸會議結(jié)束后，交通部電令各路局將1918年8月1日作為各路著手籌辦負責(zé)運輸?shù)拈_始時間。同時要求各路局不得以款項難籌而推遲延期。1920年9月，路政司司長鄭洪年就貨運負責(zé)分期籌辦情形呈文交通總長，將貨運負責(zé)分三期進行，第一、二期時間為6個月，第三期時間為1年（具體情況見表1）。成立以劉景山為主任，魏武英、余垿為副主任的籌備處，公布籌備處工作章程。1920年11月24日，交通部頒布《國有鐵路貨車運輸負責(zé)通則》，定于1921年1月1日全面實行。

1921年5月，第三次全國運輸會議召開，會議仍將負責(zé)運輸作為重要議題，目的在于進一步完善負責(zé)運輸相關(guān)規(guī)章制度。會上，交通部、京漢路、滬杭甬路分別提出《擬減輕貨運負責(zé)之加價案》《擬實行鐵路代運貨人墊繳厘金關(guān)稅案》《統(tǒng)一運貨負責(zé)辦事細則案》等，交由大會討論。對于負責(zé)運輸運費加價一成，一直遭受多方質(zhì)疑，認為有失公允，會降低貨商直接報運的積極性，減少貨源。會議研究決定，再試行6個月，各路報告具體情形，由下屆會議決定是否取消。鐵路貨捐的存在是阻止客商直接向鐵路報運的主要原因之一。“查各路自本年（1921年）一月實行運貨負責(zé)以來，客商頗稱便利，惟仍未見此項運輸發(fā)達，究其原因，蓋以驗關(guān)納稅，須貨人親自照料一層，實為主因”。[14]93對此，會議認為應(yīng)該由交通部與厘金局磋商確定一定的納捐標準，但會議并未就此形成決議，而是指定津浦路局車務(wù)處長等人審查此案，兩月內(nèi)報告。對于統(tǒng)一貨運負責(zé)辦事細則，因“當(dāng)時急于厘訂，或有未能詳盡之處”，可以參照滬寧杭甬貨運負責(zé)辦事細則，再行修訂。到1921年底，鐵路貨物負責(zé)運輸已實行近一年，除津浦路外，其他各路收效甚微（具體見表2）。

1925年9月，第六次全國運輸會議召開，交通部就貨物負責(zé)運輸實施以來，成效不顯著，再次提出《提出貨運負責(zé)案》。從會議記錄來看，與會人員對負責(zé)運輸運價、貨棧建設(shè)、貨運保險、宣傳辦法等進行較為深入的討論，形成三點決議：（1）請部中委派富有經(jīng)驗人員，根據(jù)保險之原則，研究各保險公司核收保險費之成數(shù)，及各鐵路對于鐵路負責(zé)運輸應(yīng)加之價，所有保險上附屬之法則（如準備金等），并應(yīng)注意;（2）暫時仍續(xù)用鐵路負責(zé)運輸通則，惟對于負責(zé)之運價應(yīng)妥為修改;（3）此暫行之鐵路負責(zé)運價容俟來年修訂時討論。[14]541這些決議對于推動負責(zé)運輸實施并沒有實質(zhì)性的作用。

民國初期鐵路施行貨物負責(zé)運輸，交通部雖然作出較大努力，但僅有四洮鐵路、吉長鐵路、膠濟鐵路等實行負責(zé)運輸。1當(dāng)時推行鐵路貨物負責(zé)運輸制度可謂舉步維艱，收效甚微，究其原因，主要有如下三點：一是北洋時期時局動蕩，內(nèi)戰(zhàn)頻繁，鐵路運輸時常中斷，施行負責(zé)運輸制度缺乏相對穩(wěn)定的政治環(huán)境;二是鐵路貨捐的存在，使客商直接向鐵路報運貨物的可能性減小，只能依靠轉(zhuǎn)運公司代辦。當(dāng)時的北寧鐵路部門也嘗試與山海關(guān)厘金局商量解決辦法，“惟厘金人員不受協(xié)商，裁撤山海關(guān)厘金事，對方要求每年三十萬兩之代價，為數(shù)過巨，未能辦到”。[14]539換言之，無論中央交通行政主管部門，還是財政部門，均難以將鐵路貨捐從厘金體系中剝離出去，更無力對鐵路貨捐做整體性的改革或者廢除。[17]三是路政管理權(quán)不統(tǒng)一，跨路運輸存在諸多不便，遑論貨物的安全。交通部深知負責(zé)運輸對于鐵路事業(yè)發(fā)展的重要性，推行負責(zé)運輸制度較為努力，但因路政管理權(quán)分散，難收其效。路政司關(guān)于負責(zé)運輸?shù)臎Q議，各路局總以各種理由推脫或敷衍，致使成為一紙空文。

三、南京國民政府鐵道部切實推行負責(zé)運輸制度與路政統(tǒng)一的進展

1928年10月，南京國民政府成立鐵道部。這是中國鐵路史上第一次設(shè)置中央集權(quán)的、適應(yīng)鐵路專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)化需要的、實施集中統(tǒng)一指揮的鐵路行業(yè)專門管理機構(gòu)，[3]3旨在進一步強化和提高北洋政府時期鐵路管理體制，并對當(dāng)時鐵路行業(yè)的行政體制、運營體制及運輸體制實施系統(tǒng)規(guī)劃，努力實現(xiàn)路政管理統(tǒng)一。

1932年3月，顧孟余出任鐵道部部長，針對鐵路因不負責(zé)運輸引發(fā)的諸多弊端，決心推行鐵路負責(zé)運輸?！氨静繛橥瓿设F路應(yīng)負之使命計，為解除商民之痛苦計，為發(fā)展國家社會之經(jīng)濟計，毅然排除一切困難，下最大決心，實行改革不負責(zé)運輸為負責(zé)運輸”。1為全面施行負責(zé)運輸，鐵道部在部內(nèi)成立負責(zé)貨物運輸委員會，由業(yè)務(wù)司司長俞棪主持工作，幫辦譚耀宗具體負責(zé)。在該會的努力下，在短期內(nèi)制訂各種章則10種，即《貨車負責(zé)運輸通則》47條、《貨車負責(zé)運輸辦事細則》151條、《各種書單簿據(jù)格式》47種、《提貨單章程》20條、《提貨單附貨商須知》16條、《提貨單處理細則》19條、《提貨單格式》12條、《篷布繩索使用方法》、《零擔(dān)車處理方法》、《路警押運貨車辦法》等。這些規(guī)章制度于1932年7月13日公布，于9月1日施行。此后又繼續(xù)擬訂《承辦裝卸貨物腳行規(guī)則》《雇傭裝卸夫裝卸貨物服務(wù)規(guī)則》《運費計算方法》《車輛支配辦法》以及《負責(zé)運輸監(jiān)督辦法》等。[18]13

鐵道部此次推行負責(zé)運輸制度，并沒有立即全面啟動，而是先在6月中旬選定津浦、京滬、滬杭甬三路進行試點。負責(zé)貨物運輸委員會要求三路根據(jù)各站貨運多少及貨?；騻}庫情況，進行詳細調(diào)查，決定津浦路暫時在徐州至浦口段各站實行，京滬、滬杭甬路選定南京江邊、下關(guān)、麥根路、上海北站、南站、新龍華、閘口、南星橋等8站實行。8月19-22日，各站遴派貨運負責(zé)人員到鐵道部開會，針對負責(zé)運輸各項規(guī)章制度以及辦理手續(xù)進行培訓(xùn)，受訓(xùn)人員回去再對各站人員進行指導(dǎo)。本次推行鐵路負責(zé)運輸，鐵道部吸取以往教訓(xùn)，認為“一半也許是人民不明瞭負責(zé)運輸?shù)睦?，一半路局方面因為種種困難，沒有切實去辦”。[19]1業(yè)務(wù)司司長俞棪在培訓(xùn)會上指出：“因為不負責(zé)任的關(guān)系，鐵路的設(shè)備上得將就就將就，鐵路人員辦事上得敷衍就敷衍，久而久之，員司養(yǎng)成一種官僚惡習(xí)，鐵路失卻營業(yè)本質(zhì)，貨商托由鐵路運送的貨物，不但是毫無安全保障，并且感受種種不便”，[7]5為了安全起見，貨商委托轉(zhuǎn)運公司報運，“轉(zhuǎn)運公司因利益所在，遂乘機壟斷，任意居奇，甚或勾結(jié)車站不肖員司上下其手，一般貨商大受剝削”。[7]5要求鐵路員司消除以往工作中的積弊，認真辦理負責(zé)運輸。負責(zé)運輸委員會成員還就負責(zé)運輸?shù)南嚓P(guān)規(guī)章制度進行全面的解釋。

為保障負責(zé)運輸順利實施，8月23日，鐵道部派業(yè)務(wù)司副司長陳清文率領(lǐng)業(yè)務(wù)人員和各分段長分赴津浦路浦徐段沿站進行指導(dǎo)與培訓(xùn)?！?月1日率領(lǐng)課員葉在鋌、丁善舉等會同工程司沿路整理貨場及設(shè)備，并切實指導(dǎo)各站員司妥慎負責(zé)辦理”。[20]301932年9月1日，京滬、滬杭甬兩路事先選定的8站與津浦路徐州至浦口段實行整車負責(zé)運輸。9月10日，京滬、滬杭甬兩路再加入杭州站、艮山門站、拱宸橋站，9月15日，吳淞、昆山、常州、丹陽、鎮(zhèn)江、江邊、龍?zhí)?、松江、嘉善、嘉興、硤石、長安等14站加入。9月20日，上述25站不滿整車貨物也實行負責(zé)運輸。10月1日，京滬、滬杭甬兩路全線大小各站一律辦理負責(zé)運輸。[21]1-2津浦鐵路于11月1日全線實行負責(zé)運輸，平漢、南潯、隴海各路相繼實行貨物負責(zé)運輸。（具體情況見表3）

要考核負責(zé)運輸制度施行績效，一方面看貨物運量和運費收入是否增加，另一方面考查負責(zé)運輸損失賠償數(shù)額的大小。津浦路是最初實行負責(zé)運輸三條鐵路之一。從實行負責(zé)運輸最初20天的每天運量來看，由最初的每天300多噸，很快上升到1000多噸，其中最多的一天多達1790噸。這充分反映出負責(zé)運輸蒸蒸日上的態(tài)勢。1到11月1日，津浦鐵路全線實行負責(zé)運輸，到11月中旬，每日收入由6萬元增至8萬元，到11月底，已達10萬元。與1931年同期相比，1931年11月上旬平均為619078.4元，1932年為747588.49元，增加128510.09元;1931年中旬為489201.22元，1932年為713261.15元，增加224059.93元。同時，往年津浦路客運較貨運為盛，1932年貨運則倍于客運。[22]17京滬、滬杭甬兩路貨物運量大，但也是轉(zhuǎn)運業(yè)與鐵路負責(zé)運輸競爭最激烈的線路。1921年底，兩路已實行負責(zé)運輸近1年，負責(zé)運輸?shù)倪\量為660噸，運費為944元（見表2），這與兩路充裕的貨運量相比，真是微乎其微。1933年8月底，是此次負責(zé)運輸實行1周年之際，統(tǒng)計顯示兩路負責(zé)運輸?shù)倪\量超過83萬噸，運費為227萬多元，負責(zé)運輸在運量和運費收入上均居于絕對優(yōu)勢（見表4）。

貨物損失賠償是推行負責(zé)運輸制度之前討論較多的話題。在實施負責(zé)運輸前的培訓(xùn)會上，鐵道部特意安排已經(jīng)開展貨運負責(zé)的膠濟鐵路代表到會就損失賠償情況進行說明，[23]41以消除與會代表的顧慮。到1933年8月底，京滬、滬杭甬兩路作出相關(guān)統(tǒng)計，共計賠償1867.33元（具體見表5），只占表4中負責(zé)運輸運費總收入227萬元的0.08%。運量和運費收入的明顯增加，損失賠償數(shù)額較小，足以反映出此次推行負責(zé)運輸制度所取得的顯著成效。

在鐵路負責(zé)運輸取得良好績效的同時，鐵道部也努力推進運輸規(guī)章制度的建設(shè)，以鞏固路政統(tǒng)一進展成果。1932年7月，南京政府鐵道部公布《貨車運輸負責(zé)運輸通則》等10種規(guī)章制度，于9月1日實行貨運負責(zé)制。1935年5月，鐵道部召開第九次全國運輸會議。會議認為“負責(zé)運輸實行有年，成效卓著，所有托運貨物，出因本身物質(zhì)上鐵路不能負責(zé)外，已一律由鐵路負責(zé)運輸，是鐵路運輸已轉(zhuǎn)以鐵路負責(zé)者為主體，以前頒行以鐵路不負責(zé)為主體之運輸通則，已不適用，實有徹底修訂之必要，決定合并貨車運輸通則與貨車運輸負責(zé)通則為一種通則，且以年來頒行之提貨單章程及代收貨價章程，均為貨車運輸中之重要規(guī)章，亦應(yīng)歸并于通則之內(nèi)，遂成最近頒行之鐵路貨物運輸通則”。第九次運輸會議審議通過了《國有鐵路貨物運輸通則》，于1935年10月1日實行?！胺N種商業(yè)化、科學(xué)化、紀律化的新辦法，實足推進各路業(yè)務(wù)最大的動力，這是代表業(yè)務(wù)革命史上第二階段的開始?！盵24]46

在負責(zé)運輸制度順利實施同時，鐵道部開始謀求進一步的路政統(tǒng)一，即恢復(fù)因戰(zhàn)亂中斷的鐵路聯(lián)運制度。如果說負責(zé)運輸制度有助于實現(xiàn)貨商向鐵路直接報運，提高鐵路運輸效率，發(fā)揮鐵路服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展功能的話，鐵路聯(lián)運則是消除不同鐵路之間的運輸壁壘，達到物流暢通的目的。實現(xiàn)二者的有機結(jié)合，是鐵道部努力推進路政統(tǒng)一乃至路網(wǎng)一體化的目標追求。建立有負責(zé)運輸基礎(chǔ)上的聯(lián)運制度有助于各自為政的中國鐵路運營制度，成立起統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國有鐵路的運輸體制。

1932年10月，鐵道部在負責(zé)運輸實行一個月后，立即推動津浦、京滬、滬杭甬三路舉辦貨物負責(zé)聯(lián)運。1933年11月，鐵道部要求全國各路均實行貨物負責(zé)聯(lián)運。為了鼓勵貨物遠銷，鐵道部制定《貨物運輸遞遠遞減辦法》，規(guī)定凡貨物運輸里程超過500公里的，每100公里減收運費1%，以減輕客商成本，使貨物遠銷無阻。[25]11同時，鐵道部還飭令各路與招商局辦理水陸負責(zé)聯(lián)運，并與各公路也辦理負責(zé)聯(lián)運?！耙蚴歉鞯刂浳?，其平時有求過于供者，或供過于求者，得以調(diào)節(jié)其需要，而各地之貨物乃獲得四通八達暢銷全國之機會。同時因鐵路負責(zé)之關(guān)系，商人更不用再行派人押車，往時一切困難，由此遂告一段落”。[25]10鐵路聯(lián)運因鐵道部推行負責(zé)運輸制度，乘勢恢復(fù)，成效顯著。從當(dāng)時的貨物聯(lián)運收入來看，1932年11月進款為666593.48元，1933年6月為1148094.72元，其間除了2月份舊歷過年，貨運進款減少外，其他月份進款一直保持增長。[25]11這是負責(zé)運輸制度對鐵路聯(lián)運支持的結(jié)果，也是負責(zé)運輸制度與鐵路聯(lián)運初步結(jié)合所發(fā)揮出來的優(yōu)勢。