曹 然 徐 敏

(1.蘇州大學 傳媒學院，江蘇 蘇州 215124；2.東華大學 人文學院，上海 201620 )

在“傳媒規(guī)制”“公共利益”這一組概念中，公共利益名義上是傳媒規(guī)制的目的，同時也為傳媒規(guī)制提供了合法性、正當性的依據(jù)，即傳媒規(guī)制的目標就是為了實現(xiàn)那些關(guān)于國家和人民的、關(guān)于公共事務(wù)的重要的、普遍的和共同的福利、合法要求或權(quán)利，而這些福利、合法要求和權(quán)利全部體現(xiàn)在針對傳媒制定和推行的政策、法規(guī)以及財政或市場控制、從業(yè)者的專業(yè)實踐和對公共服務(wù)的普遍信仰等其他形式的干預(yù)手段、影響因素中。縱觀英國歷史，傳媒規(guī)制中公共利益的內(nèi)涵隨著時代主題、社會主要矛盾的變化而不斷變化，總體上可做一種區(qū)分：封建專制時期的傳媒規(guī)制(主要針對報刊書籍等出版物的管制)中的公共利益是一種占統(tǒng)治地位的特權(quán)階層維護自身統(tǒng)治秩序的利益，近現(xiàn)代傳媒規(guī)制中的公共利益(包括報刊書籍、廣播電視和其他新興的傳媒樣態(tài))主要是公民個人借由傳媒所實現(xiàn)的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利在強勢的公權(quán)力和市場力量面前不受過度干預(yù)和侵犯的利益。

一、英國傳媒規(guī)制中公共利益的存在形式

按照丹尼斯·麥奎爾的界定，傳媒規(guī)制中的公共利益具體包括“出版自由”“媒介所有權(quán)的多元化”“信息、觀點和文化的多樣性”“對公共秩序和國家安全的支持”“廣泛的(近乎普遍的)覆蓋范圍”“公眾可以獲得的高質(zhì)量的信息和文化”“對民主政治體系(公共空間的)充分支持”“對個人和普遍人權(quán)的尊重”“避免對社會和個人造成傷害和侵犯”[1]等；但是這一關(guān)于公共利益的內(nèi)容有其時代局限，不足以完全覆蓋本研究所涉及的歷史維度，且并沒有交代各個公共利益之間的邏輯關(guān)系。本研究所探討的公共利益并不通過抽象的、思辨的方法切入，而是從傳媒規(guī)制實踐的梳理中，從政策、法規(guī)文本的關(guān)照中總結(jié)得出“所有權(quán)—競爭”“司法—個人權(quán)利”和“倫理”三個框架，在這三個框架之下勾勒公共利益在各個歷史階段的基本特征，為后文的分析做一鋪墊。

(一)所有權(quán)—競爭層面

歷史唯物主義的基本判斷之一是“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，而英國的大眾傳媒自其出現(xiàn)以來一直具有重要的經(jīng)濟屬性，其傳媒機構(gòu)、傳媒輸出渠道所有權(quán)的集中或分散被認為將導(dǎo)致它所生產(chǎn)的內(nèi)容、觀點呈現(xiàn)一致性或多樣性，從而影響到公共利益。這解釋了為什么早期專制封建時代的君王能夠通過向出版商的聯(lián)合體授予特權(quán)、成立特許出版公司的方式對其施加控制，尤其是限制那些包含不利于王權(quán)穩(wěn)定、社會穩(wěn)定的內(nèi)容的出版，而獲得特權(quán)的出版商也因為獲得了源源不斷的壟斷利益而與統(tǒng)治者之間形成默契，甚至主動“圍剿”那些未被授予特權(quán)的、對其構(gòu)成競爭威脅的出版商；這也解釋了為什么20世紀的英國在建立了覆蓋全國的、公共運營的英國廣播公司的基礎(chǔ)上，還要建立商業(yè)運營的獨立電視臺、第四頻道等以平衡前者在內(nèi)容上的倫敦化、中心化傾向，防止其有害于公共利益。獨立電視臺、第四頻道在最初的設(shè)計中就明確了地區(qū)化的架構(gòu)。從理論上看，傳媒所有權(quán)的集中一方面限制了作為公民的個人通過傳媒了解公共事務(wù)的可能，另一方面也使得作為消費者的個人無法在一個充分競爭的市場上自由地選擇自己所偏好的傳媒產(chǎn)品。一個例子是20世紀80年代默多克收購《泰晤士報》和《星期日泰晤士報》時面臨《1973年公平貿(mào)易法案》的挑戰(zhàn)。根據(jù)該法案，同一主體同時擁有兩家以上的報紙可能構(gòu)成壟斷，必須接受審查，對其中可能涉及的公共利益做出評估。[2]盡管默多克成功地繞過了審查實現(xiàn)了并購，但并不等于《1973年公平貿(mào)易法案》中關(guān)涉公共利益的考量是“無稽之談”，尤其是默多克后來頻繁開動輿論機器為他支持的政客宣傳造勢，甚至親自撰寫社論，修改新聞標題等，有選擇性地忽略、刪除不利于其觀點的材料，說明傳媒所有權(quán)過度集中會對公共利益造成負面的影響。另一個例子是2018年《三一鏡報》并購北殼傳媒(旗下包括《每日快報》和《每日星報》兩份報紙)[3]時面臨《2002年企業(yè)法》的挑戰(zhàn)。競爭和市場管理局(CMA)和通訊辦公室(Ofcom)按照該法的相關(guān)條款要求，從“并購是否影響市場競爭”“并購是否影響公共利益”角度分別進行調(diào)查并提交報告，最終數(shù)文媒體部大臣采納了CMA提交的報告建議，以“無法考慮到兼并涉及任何公共利益”為理由拒絕開展下一步調(diào)查，最終促成了兩家機構(gòu)的兼并。這種兼并幾乎可以說是新自由主義經(jīng)濟政策主導(dǎo)之下的必然結(jié)果。

但是，就像壟斷經(jīng)營的公有體制不必然保障了公共利益一樣，追逐利潤的、競爭的市場主體也并不一定就指向了公共利益，尤其是資本的逐利本性促使其大量生產(chǎn)可以盈利的、同質(zhì)化的內(nèi)容產(chǎn)品，從而潛在地構(gòu)成了虛假繁榮。當大量電視頻道中播放的都是內(nèi)容、形式相似的節(jié)目，非但無法保證公共利益，更嚴重侵害了受眾媒介接近權(quán)利。為糾正這一偏向，英國的解決方案是采用所謂“偏好塑造型”規(guī)制，促使傳媒機構(gòu)不再純粹以營利為唯一的目標。此外，像英國目前將上市傳媒機構(gòu)的股權(quán)分散化，或者交付給專門的基金會管理等做法，大多是為了淡化所有權(quán)歸屬的影響以服務(wù)于公共利益的需要。

(二)司法—個人權(quán)利層面

如前所述，本研究關(guān)注的公共利益并不是由抽象的、理論思辨式的方法切入的，而是從一次又一次傳媒規(guī)制實踐的梳理中，從對有關(guān)政策、法規(guī)文本的關(guān)照中得出來的，因此公共利益體現(xiàn)在諸多圍繞傳媒的司法活動和其他形式的規(guī)制活動中。作為司法活動、規(guī)制活動的重要依據(jù)的是政策、法規(guī)文本中關(guān)于公民個人權(quán)利的保護。追溯公共利益的概念，可以發(fā)現(xiàn)它有深厚的個人主義淵源，也就是說“公共”是由無數(shù)“個人”形成的，公共利益是個人利益的集合，因此對公共利益的保護必須具體落實到對個人權(quán)利的保護上，離開了對個人權(quán)利的保護，公共利益就失去了它的基礎(chǔ)。戴雪論證了公民個人的議論自由與傳媒自由之間的關(guān)系：“議論的自由在英格蘭中實不過是一種權(quán)利，任何人得以用之以書寫或談?wù)摴绞聞?wù)，但以12個店主人所組成之陪審團不至視作毀謗者為限。……而且直至最近時候，英吉利法律卒未嘗承認新聞報紙有任何特別利益。譬如，同一議論，倘若載于片柬或?qū)懹谛偶埳险弑环梢曌鳉еr或褻瀆，刊于書上或報上仍受均等待遇。準此以觀，比利時憲法所為，即給予報紙的編輯人、印刷人、或發(fā)行人以特別保護一事，實不啻承認此輩人物有特殊權(quán)利。此項法律精神適與英吉利法律所有通常理論恰恰相反。專就這一點立論，即謂出版自由未被承認于英格蘭亦不為過?！盵4]在英國，所謂議論自由(表達自由)本質(zhì)上是一種由個人所享有的權(quán)利(表達權(quán))，傳媒所享有的權(quán)利并非特殊的權(quán)利，而是經(jīng)由個人權(quán)利延伸而來的權(quán)利。在傳媒規(guī)制中，公共利益所要保障的是個人借由傳媒實現(xiàn)的知情權(quán)、表達權(quán)等政治權(quán)利，以及名譽權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)利。比如，媒體對某一則新聞的報道是為了維護公民的知情權(quán)，但它可能會侵害到其他人的隱私權(quán)、名譽權(quán)——由此引發(fā)的重要問題是，關(guān)涉?zhèn)€人權(quán)利的各個公共利益之間并不是完全平行的關(guān)系，而是彼此之間容易發(fā)生沖突的關(guān)系，需要參考一定的價值等級序列進行權(quán)衡，或依照所謂“合比例性”原則進行有效的裁量。

(三)倫理層面

從倫理層面上看，各個時期的公共利益大致上經(jīng)過了“維護統(tǒng)治秩序”“維護公民利益”和“維護消費者利益”這三個階段的演變。在封建專制時期，傳媒規(guī)制的主要目的是為了專制主義服務(wù)，傳媒規(guī)制中的“公共利益”指代的是國王的利益，主要體現(xiàn)在挑戰(zhàn)羅馬教廷、鞏固和強化國家權(quán)力、維護統(tǒng)治秩序穩(wěn)定等方面，比如1534年議會通過的《至尊法案》切斷了英國與羅馬教廷的關(guān)聯(lián)，從而強化了英國世俗王權(quán)在管制宗教印刷品等一切國內(nèi)事務(wù)上的權(quán)力；又如對De Libellis Famosis[5]一案的判決中就明確將“社會安寧與和平”作為將書面誹謗定為刑事犯罪的出發(fā)點和歸宿。經(jīng)過17、18世紀，直到19世紀英國真正地進入議會至上的法治、憲政時期，傳媒規(guī)制的目標轉(zhuǎn)變?yōu)闉樾侣勛杂伞⒐怖娣?wù)，這一時期的公共利益隨之轉(zhuǎn)變?yōu)楣駛€人借由傳媒所實現(xiàn)的政治權(quán)利(主要包括知情權(quán)、表達權(quán)等)在強大的公權(quán)力面前不受粗暴干預(yù)和侵犯的利益，其重要標志是1843年的《坎伯斯誹謗法案》。該法案規(guī)定了事關(guān)公共利益的真實陳述可在煽動與誹謗官司中免于被起訴，從此以法律手段對傳媒進行約束的效力打了折扣，相應(yīng)的公民權(quán)利得到保障。在20世紀中后期經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象的刺激下，新自由主義意識形態(tài)在英國社會上漸漸占據(jù)主導(dǎo)地位，國有企業(yè)的“私有化”“去管制”成為時代的主題，以廣播電視為代表的傳媒內(nèi)容被視作和“烤面包機”差不多的商品，這樣傳媒規(guī)制的目標就轉(zhuǎn)化為鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足消費者的多樣化需要等方面。在這一時期，公共利益更多地是意味著提供多樣化的產(chǎn)品以滿足消費者的需要，并且滿足其做出選擇的權(quán)利。

然而，盡管特定時期的公共利益在倫理層面上自有其側(cè)重、突出的方面，這并不意味著同一時期公共利益不被側(cè)重、突出的方面就不稱之為公共利益，這正是公共利益的復(fù)雜性所在，也是它受到詬病的原因。比如，在強調(diào)傳媒規(guī)制服務(wù)于公民、消費者的時代，維護統(tǒng)治秩序穩(wěn)定(更多時候指的是維護國家安全和社會穩(wěn)定)也是不可或缺的公共利益，比如下文將要提到的1974年的《防止恐怖主義法》、1986年的《公共秩序法》和1989年的《官方秘密法》基于維護公共利益的目標而限制傳媒內(nèi)容中涉及國家安全、軍事機密，威脅公共秩序等方面的內(nèi)容。這一點在封建專制時代的語境下體現(xiàn)為對以國王利益為代表的統(tǒng)治秩序的維護。又如在傳媒規(guī)制主要服務(wù)于消費者的需要的時代，公共利益作為公民政治利益的方面也在一定程度上對傳媒規(guī)制發(fā)揮了作用，在“竊聽門”丑聞發(fā)生之后，英國議會立即委派萊文森勛爵成立專業(yè)委員會對英國報業(yè)問題進行調(diào)查，并且根據(jù)調(diào)查報告的建議成立了以公共利益為目標的獨立規(guī)制機構(gòu)“獨立報業(yè)標準組織”。這一切都說明了公共利益的不同方面在不同的歷史階段都有所表現(xiàn)。

二、公共利益對英國傳媒規(guī)制結(jié)構(gòu)的影響

當我們談?wù)摴怖鏁r，一方面要結(jié)合具體條件去探究它的意涵、外延，考察它在歷史進程中的發(fā)展變化；另一方面又要考慮通過什么樣的方法“確定”公共利益，后者很自然地就指向了“由誰來主張公共利益”、“通過什么方式實現(xiàn)公共利益”的問題。從這個意義上說，傳媒規(guī)制的主體傾向于使用公共利益為自己的干預(yù)披上合法性、正當性的外衣，也就是說進行傳媒規(guī)制主體往往自身就是主張、保障和實現(xiàn)公共利益的主體，其規(guī)制行為的目標就是關(guān)于公共利益的具體主張，其規(guī)制的方式、機制也必須符合公共利益的要求。在英國，每當出現(xiàn)新的傳媒形態(tài)、傳媒機構(gòu)，或者當既有的傳媒規(guī)制機構(gòu)出現(xiàn)問題時，隨之而來的就是與之相匹配的新的規(guī)制機構(gòu)、新的規(guī)制文件，乃至由此形成新的規(guī)制形式，他們之間的關(guān)系被艾略特形象地概括為“追趕遠去的公車”。[6]以下就按印刷、廣電、網(wǎng)絡(luò)三種傳媒形態(tài)，分別去梳理這些傳媒規(guī)制主體、規(guī)制形式、規(guī)制機制是怎樣受到公共利益的影響的，以及公共利益對不同傳媒內(nèi)容提出了何種要求。

(一)傳媒規(guī)制主體是主張公共利益的主體

首先，印刷媒體的規(guī)制主體是主張公共利益的主體。在所謂的“新聞自由”最終確立之前，政府長期以來扮演著代表公共利益對印刷媒體進行規(guī)制(或“管制”)的角色，但是這種說法并不足以完全揭示兩者之間的關(guān)系：“對于傳播業(yè)來說，政府代表公共利益的行為長久以來一直復(fù)雜難解，這主要是由在傳播自由問題上國家與公民之間的模糊關(guān)系所引起的。在歷史上，國家經(jīng)常被視為個人言論自由的主要敵人，但同時，國家也通過憲法和其他法律系統(tǒng)，在一些重要方面成為自由的有效保證?！盵7]隨著知識稅被廢除，英國的報刊界于18世紀逐漸擺脫了政府的干預(yù)，在經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)期間短暫的集中管制之后，終于迎來了行業(yè)自律的時代，先后出現(xiàn)了許多行業(yè)自律組織，包括1953年的“報刊業(yè)總評議會”、1990年的“報刊投訴委員會”(PCC)、2013年的“報業(yè)獨立監(jiān)視組織”(IMPRESS)和2014年的“獨立報刊標準組織”(IPSO)，此外還有為英國報刊、雜志業(yè)制定歷史上第一個得到普遍認可的行為準則的“編輯職業(yè)守則委員會”(Editors’ Code of Practice Committee)?？偟膩碚f，這些行業(yè)自律機構(gòu)大多宣稱自己代表公共利益行使自身干預(yù)權(quán)力，其設(shè)立宗旨、工作原則、業(yè)務(wù)實踐都是為了維護公共利益。(1)比如，最早由報業(yè)自律組織PCC通過的《執(zhí)業(yè)守則》(該《守則》中的具體要求被IMPRESS、IPSO等新興自律機構(gòu)所沿襲)一方面將“公共利益”視作報業(yè)編輯、記者免受包括保護隱私、禁用監(jiān)聽設(shè)備、不作虛假陳述、不通過恐嚇/騷擾方式尋求信息或圖片等行為規(guī)范約束的例外條件；另一方面，PCC也為“公共利益”賦予了具體的內(nèi)容，包括：“發(fā)現(xiàn)或暴露犯罪”“保護公眾健康或安全”和“防止公眾被個人或組織的某些言論或行為所誤導(dǎo)”。

其次，廣播電視的規(guī)制主體是主張公共利益的主體。在英國，針對廣播電視的公共服務(wù)體制本身就是在公共利益的一系列考量設(shè)計并最終形成的(2)比如，1923年賽克斯報告提到“廣播這種媒體能夠提供很有價值的公共服務(wù)，對于國家來講具有重要的意義”；1926年克勞福德委員會報告認為BBC“應(yīng)該符合公共服務(wù)的要求，而管理人員的任命，也應(yīng)該以能夠促進該機構(gòu)發(fā)揮最大作用和發(fā)展為唯一目標”；尤斯沃特報告認為“廣播能夠?qū)θ珖嗣竦乃枷牒脱哉摦a(chǎn)生影響，它是維護國家利益的必需品。在任何時候、任何情況下，廣播服務(wù)都應(yīng)該盡最大努力去為人民謀取最大的福利”；貝弗里奇報告指出“廣播的任務(wù)應(yīng)該是為了社會利益而提供公共服務(wù)”；皮爾金頓報告認為“廣播電視的概念一直都是一種服務(wù)，其全部的特征都是一種公共機構(gòu)的職責，負責將社會中產(chǎn)生的各種行為和意見全面地表達出來，使公眾們充分地知曉”。轉(zhuǎn)引自詹姆斯·卡瑞、珍·辛頓，欒軼玫譯：《有權(quán)無責——英國的報紙、廣播、電視與新媒體》，清華大學出版社2016年。，針對它的規(guī)制主體要能夠代表公共利益的要求。英國公共廣播電視的規(guī)制主體經(jīng)歷了內(nèi)政部(Home Office)郵政大臣，國家遺產(chǎn)部(Department of National Heritage)，文化、媒體和體育部(Department of Culture, Media and Sports)(3)現(xiàn)為數(shù)字、文化、媒體和體育部(Department of Digital, Culture, Media and Sports，DCMS，簡稱“數(shù)文媒體部”)。，再到通訊辦公室(Office of Communication, OFCOM)的演變。在這些轉(zhuǎn)變過程中，英國廣播公司一向以公共利益的代表者自居，長期保持自身高度自治的傳統(tǒng)，以實現(xiàn)其專業(yè)、獨立；但是從2017年4月3日開始，通訊辦公室成為歷史上第一個對英國廣播公司進行獨立的外部規(guī)制的機構(gòu)，它要求英國廣播公司對自身公共目的的實施負責，而新的單一董事會將管理和運營英國廣播公司。作為廣播電視規(guī)制主體的通訊辦公室，它在2018年發(fā)布的年度報告中明確了其總目標是“讓通訊為每個人運轉(zhuǎn)”(正是公共利益原則之一的“普遍服務(wù)”原則的另一種表達形式)，在此總目標之下有三個長期目標，包括“確定標準，提升質(zhì)量”“保護消費者免受傷害”以及“推動競爭，確保市場為消費者有效運作”[8]，這三者分別屬于公共利益的不同層次，呈現(xiàn)出相互關(guān)聯(lián)、相互促進的關(guān)系。

再次，網(wǎng)絡(luò)媒體的規(guī)制主體是主張公共利益的主體。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)本身作為一項重要的公共利益，是整個歐洲歷史悠久的公共服務(wù)傳統(tǒng)的延續(xù)。英國人蒂姆·伯納斯-李(Tim Berners-Lee)將自己發(fā)明的網(wǎng)絡(luò)文件訪問系統(tǒng)“萬維網(wǎng)”無償貢獻出來，使人們能夠免費使用網(wǎng)絡(luò)這一蘊含無窮知識的公共服務(wù)，由此“網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該作為公共服務(wù)”的觀點逐漸得到了社會的廣泛認可，政府在針對網(wǎng)絡(luò)媒體進行規(guī)制時不得不首先將其視為一種公共服務(wù)，在維護并提升公共服務(wù)的大前提下做出判斷。而且，由于不存在與傳統(tǒng)大眾媒體時代，尤其是廣播電視的“頻譜資源稀缺性”的問題，政府找不到對其進行規(guī)制的公共利益依據(jù)，因而英國在網(wǎng)絡(luò)媒體方面的規(guī)制是根據(jù)內(nèi)容種類和來源渠道的不同，以原有的方式“分而治之”。比如屬于“編輯性內(nèi)容”(editorial content)(4)即以印刷形式或在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表的，旨在提供信息、教育或娛樂的，而不是為了試圖出售一些東西而制作的內(nèi)容。編輯性內(nèi)容被認為是商業(yè)內(nèi)容或廣告副本的對立面。盡管如此，兩個不同的內(nèi)容種類之間的界限并不總是涇渭分明的。詳見CLICK WORKER上相關(guān)詞條的解釋。https://www.clickworker.com/content-marketing-glossary/editorial-content/。的和來自“平面媒體”(print media)(5)相對于電視、互聯(lián)網(wǎng)等以多維度傳遞信息，報紙和雜志等以單一維度傳遞信息的傳統(tǒng)媒體，在融合媒體時代又被稱為“平面媒體”(print media)。的，按照原來媒體機構(gòu)所參與的自律監(jiān)督機制(比如通過前面提到的獨立報業(yè)標準組織、獨立報業(yè)監(jiān)視組織等)進行行業(yè)自律或自我約束；來自廣播電視的節(jié)目也按照原有的方式進行規(guī)制，規(guī)制主體包括通訊辦公室等。屬于“用戶生成內(nèi)容”(User Generated Content，UGC)(6)泛指網(wǎng)絡(luò)用戶在社交媒體和其他在線平臺上發(fā)布的一切形式的內(nèi)容，包括圖像、視頻、文本和音頻等，它的出現(xiàn)建立在WBE2.0技術(shù)使網(wǎng)絡(luò)交互的便利性大大提升的條件下，與專業(yè)機構(gòu)生成的內(nèi)容(Professional Generated Content，PGC)相比受到更少的限制，很少或者沒有受到“把關(guān)人”的約束。的，由各主體參與的自律、共治的方式進行規(guī)范和約束。在公共利益的要求下，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)原生內(nèi)容的規(guī)范與凈化以必須自律的形式開展，由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律機構(gòu)作為規(guī)制主體，包括“網(wǎng)絡(luò)觀察基金”(IWF)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商協(xié)會(ISPA)、獨立移動設(shè)備分類機構(gòu)(IMCB)、視頻點播聯(lián)盟(ATVOD)等。[9]在公共利益的要求下，針對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的規(guī)范與凈化主要集中在對“少兒不宜”內(nèi)容的干預(yù)上。此外，大型社交媒體平臺自身也高舉公共利益的旗幟，聲稱是針對自己的規(guī)制主體——比如在2017年英國大選期間， Facebook主動在《每日電訊報》《衛(wèi)報》《泰晤士報》等主流報紙上投放公益性的廣告，教導(dǎo)人們?nèi)绾巫R別和防范假新聞，以避免社交媒體上泛濫的假新聞對大選結(jié)果產(chǎn)生負面影響。

表1 英國傳媒規(guī)制形式中的公共利益

(二)公共利益體現(xiàn)在傳媒規(guī)制形式中

公共利益體現(xiàn)在英國傳媒規(guī)制方式的各種形式中，包括政策、法律，以及財政、市場因素、從業(yè)者的實踐和對公共服務(wù)的信仰等。首先，法律尤其是成文法律是傳媒規(guī)制最直觀和最重要的組成部分。英國現(xiàn)有的制定法大部分散落在各個領(lǐng)域，旨在解決社會各個方面出現(xiàn)的具體問題，被稱為傳媒法的范疇涉及了相當廣闊的社會領(lǐng)域。一方面是針對傳媒機構(gòu)的管理、運行方面進行約束的法律，它們將傳媒機構(gòu)與一般性的商業(yè)機構(gòu)同等看待，比如《企業(yè)法》(Enterprise Act 2002)要求所有媒體機構(gòu)每年公開其賬目和運營狀況，《公平交易法》(Fair Trading Act 1973)限制了媒體的壟斷兼并，《職業(yè)健康與安全保護法》(Health and Safety at Work etc.Act 1974)對從業(yè)人員的工作時間做出了規(guī)定。另一方面是針對傳媒內(nèi)容方面進行約束的法律。據(jù)不完全統(tǒng)計，這一類法律大致又分為以下幾種：與侵犯名譽權(quán)相關(guān)的法律，如2013年的《誹謗法案》(Defamation Act 2013)，該法的目的是保護公民個人的名譽；與淫穢出版物相關(guān)的法律，如1959年的《淫穢出版物法》(Obscene Publications Act 1959)，該法旨在避免淫穢出版物的出版、發(fā)行和流通，但由于對“淫穢”概念界定不清而限制了公民部分的表達權(quán)利、知情權(quán)利，這一部法律于1991年由報業(yè)延伸到了廣播電視領(lǐng)域；與保護青少年相關(guān)的法律，如1955年的《關(guān)于有害兒童、青少年內(nèi)容的出版法》(Children And Young Persons(Harmful Publications)Act 1955)，該法主要涉及包含恐怖或其他可能對青少年產(chǎn)生危害的內(nèi)容；與國家安全相關(guān)的法律，如1989年的《官方秘密法》(Official Secrets Act 1989)、1974年的《防止恐怖主義法》(Prevention of Terrorism(Temporary Provisions)Act 1974)，前者主要涉及國家安全、軍事行動方面，后者旨在管理有關(guān)北愛爾蘭的信息發(fā)布和新聞報道；與社會秩序相關(guān)的法律，如1986年的《公共秩序法》(Public Order Act 1986)，該法禁止媒體發(fā)表任何能引發(fā)種族仇恨和爭端的內(nèi)容；與司法活動相關(guān)的法律，如1981年的《蔑視法庭法》(Contempt of Court Act 1981)，該法禁止媒體發(fā)表與正在進行中的審判有關(guān)的內(nèi)容，以避免出現(xiàn)偏見，維護審判過程和結(jié)果的公正；此外還有1984年的《錄像制品法》(Video Recording Act 1984)，該法限制了租借錄像帶的行為。

英國政府在傳媒領(lǐng)域?qū)嵭行抡邥r，往往是先成立專門的獨立調(diào)查委員會進行調(diào)查、形成調(diào)查報告，再修改既有的法律法規(guī)，或出臺新的法律法規(guī)，使規(guī)制合法化。從1923年第一份調(diào)查委員會報告“賽克斯報告”中，“公共利益”就提出了它的要求：“廣播這種媒體能夠提供很有價值的公共服務(wù)”；直到2012年的“萊文森報告”依然高舉“公共利益”的旗幟，提出了新的自律和法制準則。在財政及市場控制手段中，包括印花稅、紙張稅、廣告稅在內(nèi)的知識稅的實施和廢除都冠以“公共利益”的名義，“公共利益”既指向輝格史觀的“新聞自由”敘事，同時也意指詹姆斯·卡倫提出的代表“社會穩(wěn)定”的論斷；此外，作為從業(yè)者的職業(yè)倫理和操作規(guī)范的新聞專業(yè)主義，以及社會對于公共服務(wù)的普遍信仰，都在更抽象的層面上對傳媒規(guī)制形式中的公共利益施加了影響。

(三)公共利益影響傳媒規(guī)制機制的歷史形成

公共利益為各種形式的傳媒賦予規(guī)制行為正當性、合法性的依據(jù)，同時公共利益又對各種形式的媒體提出各不相同的安排。如圖1所示，英國在對不同形式的媒體進行規(guī)制時采取的分別是自我規(guī)制(或稱“行業(yè)自律”)、共同規(guī)制(或稱“共治”)以及外部規(guī)制(或稱“法定規(guī)制”)三種方式。此外，還包括英國廣播公司自成體系的規(guī)制機制。在歷史原因的復(fù)雜作用下，公共利益對報紙、廣播電視和網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制機制的形成和確立分別產(chǎn)生了不同的影響。首先，在新聞自由的傳統(tǒng)下，針對報刊采取了“自治”方式進行規(guī)制，報刊機構(gòu)與相對應(yīng)的行業(yè)自律機構(gòu)——包括“獨立報刊標準組織”(IPSO)、“獨立報業(yè)監(jiān)視組織”(IMPRESS)等——簽訂合同，加入其規(guī)制體系，依據(jù)合同上確定的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系來對自身行為進行約束，而一旦該機構(gòu)的成員違背了合同——具體來說就是《編輯執(zhí)業(yè)守則》(Editor’s Code of Practice)的要求，自律機構(gòu)被賦予近似于法院的權(quán)力來做出仲裁，采取補救措施或進行處罰，從而形成了一套相對于一般司法程序更低成本、更高效率的處理涉及媒體的法律爭議的流程。其次，針對廣播電視領(lǐng)域的規(guī)制，在公共服務(wù)體制的大框架下，進一步按照內(nèi)容標準嚴格地區(qū)分為所謂的“編輯性內(nèi)容”(editorial content)(7)從字面上看，編輯性內(nèi)容(editorial content)有四個層次上的意義，首先是指屬于或關(guān)于編輯行為、編輯者的內(nèi)容；其次是指屬于或關(guān)于在社論中表達的內(nèi)容；再次是屬于或關(guān)于一份出版物中的非商業(yè)方面的內(nèi)容；最后是專指在報紙等媒介上表達編輯或出版人觀點的文章。筆者以為，結(jié)合上下文的語境，當“編輯性內(nèi)容”的表述與“廣告”同時出現(xiàn)時，它的意義是作為“廣告”的對立面而呈現(xiàn)的，即出版物中非商業(yè)方面的內(nèi)容。詳見Reverso Dictionary關(guān)于“editorial”詞條的解釋。https://dictionary.reverso.net/english-definition/editorial+content。和“廣告”(advertisement)，由法定規(guī)制機構(gòu)通訊辦公室(OFCOM)和行業(yè)自律機構(gòu)視頻點播管理局(ATVOD)、廣告標準局(ASA)進行共同規(guī)制：針對“編輯性內(nèi)容”采取法定規(guī)制模式，由英國通信辦公室依據(jù)《廣播電視守則》(TV and radio broadcasting code)調(diào)整廣播電視的節(jié)目標準、贊助、電視節(jié)目中的產(chǎn)品放置、公正和隱私[10]等問題；涉及廣告方面的規(guī)制則交給廣告實踐委員會(CAP)和廣告標準局(ASA)兩家行業(yè)自律機構(gòu)共同負責，前者的主要任務(wù)是制定和修訂廣告行為規(guī)范《廣告守則》(Advertising Code)，后者旨在確保媒體廣告遵守前者所制定的《廣告守則》的規(guī)定。針對越來越多的網(wǎng)絡(luò)廣告，英國成立了網(wǎng)絡(luò)標準行業(yè)聯(lián)合委員會(JICWEBS)，而廣告實踐委員會和廣告標準局也開始在這方面有所作為。再次，盡管基于互聯(lián)網(wǎng)的媒體融合已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，但英國在網(wǎng)絡(luò)方面的規(guī)制在總體上仍然延續(xù)了傳統(tǒng)媒體環(huán)境中的規(guī)制方式：一方面，針對來自平面媒體的編輯性內(nèi)容，按照與之簽訂合同的行業(yè)自律機構(gòu)的要求進行規(guī)范；另一方面，來自廣播電視媒體的節(jié)目按照上一段提到的方式“共同規(guī)制”。值得特別強調(diào)的是，互聯(lián)網(wǎng)上的原生內(nèi)容(User Generated Content，UGC)，針對UGC的約束主要是沿用既有的法律，或是進行一些補充立法，采取了一種多方參與、共同治理的方式進行規(guī)范，涉及的主體有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、行業(yè)自律機構(gòu)，前者主要是指Google、Facebook、Twitter等社交媒體平臺，后者主要是指網(wǎng)絡(luò)觀察基金會等行業(yè)組織，其規(guī)范的重點在于限制暴力和淫穢等內(nèi)容，維護青少年兒童健康成長的公共利益。

圖1 公共利益影響傳媒規(guī)制機制

三、公共利益對不同傳媒內(nèi)容的要求

(一)從“街頭發(fā)言者”“適當公正性”到“事實”——對新聞的要求

新聞是所有傳媒內(nèi)容中最為特殊、復(fù)雜的種類，它涉及公民的表達權(quán)、知情權(quán)等政治權(quán)利，直接影響到整個民主社會的正常運轉(zhuǎn)。所有這些都指向了新聞自由，而新聞自由本身就是重要的公共利益。

在報紙時代，大眾媒介所享有的自由是所謂“街頭發(fā)言者”式的自由[11]，是公民個人自由的延伸和擴展，大眾媒介被認為是沒有額外的利益訴求的，不應(yīng)得到特殊對待。在實踐層面上，大眾媒介通過新聞專業(yè)主義的報道原則、操作規(guī)范以及“把關(guān)人”機制來實現(xiàn)自我約束，此外還有涉及誹謗法方面的約束(目前主要體現(xiàn)為涉及公民個人的名譽侵權(quán)等私法范疇)；而是否構(gòu)成“誹謗”則交由法院來判斷。由“雷諾茲訴《星期日泰晤士報》案”中確定的“雷諾茲特權(quán)”為涉及公共利益的新聞報道爭取了更大的空間，使之更不容易受到誹謗方面的指控，而這一特權(quán)在2013年《誹謗法案》中更以成文法的形式進一步確定下來。

隨著廣播、電視媒介的出現(xiàn)，針對新聞內(nèi)容的傳媒規(guī)制開始注意媒介因素的影響，包括頻譜資源稀缺性在內(nèi)的諸多因素使廣播電視媒體面臨更多限制，“公共利益”成為進行干預(yù)和限制的合法性依據(jù)。比如，2017年4月3日開始生效的《廣播守則》第5節(jié)規(guī)定了適用于一切形式的新聞的公共利益要求，即“適當?shù)墓院瓦m當?shù)臏蚀_性”(due impartiality and due accuracy)，這正是公共利益在限制廣播電視新聞內(nèi)容方面的新體現(xiàn)——“適當?shù)墓浴辈⒉灰馕吨仨殞γ總€觀點給予平等的時間劃分(8)不同于報紙、雜志的空間向度(以版面為單位分配資源)，廣播、電視都是時間向度上的媒體(以分秒為單位分配資源)。與通訊辦公室此項要求形成鮮明對照的是，美國的聯(lián)邦通訊委員會(FCC)之前在為廣電媒體施加的公共利益規(guī)則中突出針對政治候選人的“平等機會”原則，就是要為所有候選人提供相等的廣播時長，以保障所有觀點都有相同的表達機會，實現(xiàn)對“公平”的要求。在此，“適當公正性”可被視作對“絕對公平”的反撥。，或者必須表達每個論點的每個方面。適當?shù)墓缘姆椒梢愿鶕?jù)主題的性質(zhì)、節(jié)目和頻道的類型、觀眾對內(nèi)容的可能期望以及內(nèi)容和方法向觀眾發(fā)信號的程度而變化。[12]“適當?shù)臏蚀_性”則要求新聞中一旦發(fā)生重大錯誤通常應(yīng)該再播出時快速地予以確認和糾正，不歪曲事實和觀點等，并且重申了行業(yè)內(nèi)早已通行的“更正與答辯”原則。

到了網(wǎng)絡(luò)時代，參與表達的主體更為多元，其手段更為多樣。除了政府及其獨立規(guī)制機構(gòu)外，還有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)用戶、媒體、行業(yè)協(xié)會、公民組織等，出于公共利益、行業(yè)利益和個人利益的考慮，做出取舍和妥協(xié)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在傳媒內(nèi)容的規(guī)制方面的重要作用。但是，僅僅依靠網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商自身的治理是難以對網(wǎng)絡(luò)上以“后真相”為主要特點的新聞內(nèi)容進行有效規(guī)制的，更好的方案是與第三方事實核查機構(gòu)合作以維護公共利益。

從原理上看，“事實”在確定言論邊界、保障公共利益的問題上是一個最基本的，同時也是不言自明的尺度：必須尊重“事實”；罔顧“事實”的言論不在言論自由保護的范圍之內(nèi)，違背了公共利益的要求——前文提到《編輯職業(yè)守則》關(guān)于公共利益的要求之一就包括公眾不被個人或組織的錯誤陳述所誤導(dǎo)，也就是不被罔顧事實的陳述所誤導(dǎo)。當這些言論超越了法律中關(guān)于“事實”界限，還必須承擔相應(yīng)的法律責任。所謂“第三方事實核查機構(gòu)”，就是為了尋找、查證“事實”而存在的。在Facebook推出的事實核查業(yè)務(wù)中，F(xiàn)ull Fact被選為英國第一家審查和評估社交網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容準確性的第三方機構(gòu)，F(xiàn)ull Fact從確定待核查的選題開始，進一步尋找有關(guān)方面權(quán)威、可靠的資料來源，再對照自身的分級標準細化處理，就事實核查的成果形成研究報告，最后根據(jù)反饋做出更正?？紤]事實本身的復(fù)雜性，F(xiàn)ull Fact通過為待核查的信息貼標簽的方式，在“非黑即白”的簡單判斷中加入了處于兩者之間的、衡量灰色區(qū)域的標準和尺度，將對事實作判斷的最終決定權(quán)交到讀者手中。包括Full Fact在內(nèi)的第三方事實核查機構(gòu)所開展的工作回應(yīng)了受到“后真相”困擾的新聞界，它們正努力為網(wǎng)絡(luò)言論表達的界限重新樹立一個“事實”的尺度，使之能夠服務(wù)于公共利益的需要。據(jù)統(tǒng)計，在英國脫歐公投的過程中，F(xiàn)ull Fact一共發(fā)布了185個事實核查簡報以及25個視頻，其成果體現(xiàn)在主流媒體的節(jié)目、報道中，并得到了一些機構(gòu)的認可。

(二)“準確性”“非誤導(dǎo)性”和“保護未成年人”——對廣告的要求

廣告與公共利益的關(guān)系是復(fù)雜的，一方面，廣告本身是直接面向“消費者”的傳媒內(nèi)容，其傳播方式、傳播對象從根本上決定了它必須服務(wù)于公共利益的價值目標(消費者利益是當前公共利益的一個面向)，必須通過有效的規(guī)制手段，迫使廣告服務(wù)于公共利益；另一方面，公共利益同樣表現(xiàn)為一系列的要求，包括廣告信息的準確性、使消費者免于被不實信息所誤導(dǎo)、保護未成年人健康成長，以及針對食品、酒精、賭博、電子煙等廣告內(nèi)容的特殊要求。此外從內(nèi)容屬性上看，廣告包括商業(yè)性廣告和公益性廣告，前者的目標是推銷某件產(chǎn)品、提供某項服務(wù)，后者則通過引起公民對于一項社會議題的關(guān)注，影響公眾的態(tài)度，刺激公眾采取某些行動，從而達到實現(xiàn)公共利益的目標(公民權(quán)利和社會的總體福祉是公共利益的另一面向)。在英國，這種公益性廣告又被稱為“公共服務(wù)聲明”(public service announcement)或“公共信息電影”(public information film)。

如前所述，英國針對廣告的規(guī)制機構(gòu)包括廣告實踐委員會(CAP)和廣告標準局(ASA)，前者成立于1961年，起草了規(guī)范性文件《英國廣告業(yè)務(wù)守則》(British Code of Advertising Practice，BCAP)；后者成立于1962年，主要職責是針對廣告違反《守則》的投訴進行裁決。CAP和ASA對廣告的規(guī)制方式包括自我規(guī)制、共同規(guī)制。其中，自我規(guī)制意味著廣告業(yè)自發(fā)建立的，并為其規(guī)制活動提供資金支持的一種規(guī)制方式；共同規(guī)制則是指廣告標準局按照通訊辦公室的合同規(guī)范電視和廣播廣告的內(nèi)容。如果按照媒介形態(tài)來劃分，針對非廣播廣告的規(guī)制主要采取自我規(guī)制的方式，由此激發(fā)廣告企業(yè)的社會責任感，促使其維持消費者對廣告的信心，并在同行之間營造一個相對公平的競爭環(huán)境，更能為廣告客戶降低潛在的法律風險所帶來的規(guī)制成本——由此，廣告標準局作為獨立的規(guī)制機構(gòu)，負責按照《守則》的要求對投訴進行調(diào)查，以研究是否應(yīng)該對廣告做出改變或撤銷的裁決。針對電視和廣播廣告，則采取了共同規(guī)制的方式：2004年11月，廣告標準局接管了規(guī)制英國電視和廣播廣告的部分職責，在此之前廣播廣告由通訊辦公室全權(quán)負責。一方面，通訊辦公室目前仍然負有維護廣播廣告標準的總體法律責任；另一方面，廣播廣告業(yè)務(wù)委員會(BCAP)負責編寫和維護《英國廣播廣告守則》，但通訊辦公室保留對“守則”重大變更進行簽署的權(quán)利；廣告標準局負責日常管理廣播廣告的內(nèi)容，并應(yīng)用《英國廣播廣告守則》，但在必要時它可以將廣播公司轉(zhuǎn)介給通訊辦公室以采取進一步的行動，這就是所謂“共同規(guī)制”的模式。

通過考察隨機選取的兩個案例——“對高露潔—棕欖(英國)有限公司的裁決”[13]和“對Vape Nation有限公司的裁決”[14]，可以發(fā)現(xiàn)ASA投訴進行裁決的具體過程——限于篇幅本文無法作更多的呈現(xiàn)，但從中足以發(fā)現(xiàn)公共利益的目標同樣存在于對廣告內(nèi)容的規(guī)制中，特別是在內(nèi)容層面上表現(xiàn)為對事實準確性的要求、使消費者不被不實信息誤導(dǎo)的要求，以及保護未成年人的特別要求等。

四、小結(jié)

根據(jù)前文，可以從兩方面來認識英國傳媒規(guī)制中的公共利益。一方面，公共利益構(gòu)成了英國傳媒規(guī)制的合法性、正當性依據(jù)，這解釋了為什么有時候規(guī)制主體只是出于個人利益的考慮卻仍然要打著公共利益的“幌子”，或者傳媒機構(gòu)在“綁架”規(guī)制機構(gòu)的同時卻聲張著維護公共利益的名義；另一方面，英國關(guān)于傳媒的制度、政策和法規(guī)，本質(zhì)上都是一種對公共利益的具體安排，公共利益進一步表現(xiàn)為對某些更加深層的價值原則，比如民主、自由、公正等價值原則的選擇和偏向。同時，在特定的政治體制、特定的政黨執(zhí)政甚至特定的歷史文化傳統(tǒng)中，占主導(dǎo)地位的意識形態(tài)總是能夠通過特定方式，在特定程度上影響其政策，并對當時的“公共利益”的特定取向做出解釋：是更強調(diào)“多元主義”，還是更強調(diào)“普遍服務(wù)”？是更強調(diào)“商業(yè)自由”，還是更強調(diào)“公民身份”？這些因素加總在一起，源源不斷地為公共利益注入新的內(nèi)容，改變著它在縱向、橫向兩個維度上所呈現(xiàn)出來的面貌。作為對比，我國傳媒領(lǐng)域的規(guī)范性文件中也常見“公共利益”“公眾利益”或“社會公共利益”等表述，在如何厘清公共利益的意涵、明確它與其他價值取向之間的優(yōu)先順序，以及怎樣論證它與具體政策和規(guī)制要求之間的邏輯關(guān)系等問題上，有必要借鑒英國傳媒規(guī)制中的成熟經(jīng)驗和具體做法。

自2010年發(fā)布以來，《廣告業(yè)務(wù)規(guī)則》經(jīng)歷了一系列關(guān)于公共利益的修改。如對“03誤導(dǎo)性廣告”的“3.39”一項，新修訂的版本提出：“包含價格比較的廣告必須說明比較的基礎(chǔ)，在與競爭對手的價格進行比較時，必須與相同或基本等同的產(chǎn)品或基本等同的產(chǎn)品的價格進行比較，并且必須說明產(chǎn)品之間的重大差異。如果競爭對手提供了不只一種相似的產(chǎn)品，則營銷人員應(yīng)將其價格與廣告產(chǎn)品最相似的競爭對手產(chǎn)品的價格進行比較?！痹斠奾ttps://www.asa.org.uk/codes-and-rulings/advertising-codes/register-of-bcap-code-changes.html。

主要目的是防止“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象的發(fā)生，即廣告機構(gòu)通過公權(quán)力實行的規(guī)制使自身獲得特殊利益，使其競爭對手的利益受到損害。