徐建堂 周獻民

近年來，為落實中央要“以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求，一系列的政務(wù)信息化服務(wù)能力提升工程（以下簡稱“政務(wù)提升工程”）開始落地實施。一方面，以政務(wù)提升工程為契機，打破政務(wù)信息化建設(shè)傳統(tǒng)“離散項目”模式，構(gòu)建統(tǒng)一信息技術(shù)底座，打造政務(wù)中臺，使得破煙囪除孤島成為可能;另一方面，以“大平臺”、“大系統(tǒng)”、“大數(shù)據(jù)”為依托，創(chuàng)建以“部委（用戶）+央企（服務(wù)商）”為特征的“云+服務(wù)”模式，探索中央國家部委和各級政府信息化建設(shè)的新路徑，成為現(xiàn)實亟須。

面臨新挑戰(zhàn)：傳統(tǒng)“離散項目”模式，導(dǎo)致業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)而不通，亟待整合

二十多年來，我國信息化建設(shè)發(fā)展迅速，縱向推進，形成了以通用辦公+行業(yè)應(yīng)用為主的信息系統(tǒng)建設(shè)格局，典型的如系列金字工程，部委（行業(yè)）應(yīng)用總數(shù)眾多，為政府管理能力提升發(fā)揮重要作用的同時，也積累了大量數(shù)據(jù)資源。

由于歷史原因，以往的政務(wù)信息化建設(shè)通常由業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)需求，由發(fā)改、財政部門主導(dǎo)經(jīng)費、進度和任務(wù)，并以項目形式下發(fā)建設(shè)計劃。由于缺乏統(tǒng)一技術(shù)底座支撐，項目建設(shè)“離散”特征明顯——各自為政、煙囪林立，導(dǎo)致信息橫向交互難，業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)而不通，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制約。

（一）業(yè)務(wù)體系缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致資源分散、功能交叉重復(fù)

傳統(tǒng)的“離散式”項目建設(shè)大多缺乏業(yè)務(wù)體系統(tǒng)籌， 各業(yè)務(wù)部門或組織機構(gòu)往往從部門需求出發(fā)組織業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)，應(yīng)用系統(tǒng)自成體系。

由于單項應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)功能不能復(fù)用，其結(jié)果是軟件開發(fā)及硬件建設(shè)重復(fù)投入，資源浪費嚴重。信息格式不一致，標準體系不統(tǒng)一，其結(jié)果是數(shù)據(jù)冗余嚴重，數(shù)據(jù)共享困難，也導(dǎo)致政務(wù)信息資源無法有效開發(fā)和利用。

（二）運維體系相對獨立，導(dǎo)致響應(yīng)效率低

傳統(tǒng)的信息化運維體系過于獨立，運維成本高。往往只能做到“頭痛治頭、腳痛治腳”，導(dǎo)致運行和維護管理上的分割。運維人員更多的是充當 “救火隊員”的角色，服務(wù)滯后、被動服務(wù)普遍存在。

云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展，對傳統(tǒng)政府自建運維模式形成新的沖擊，為創(chuàng)新新型運維模式提供契機。

（三）傳統(tǒng)建設(shè)模式不能全面及時跟進新技術(shù)應(yīng)用

傳統(tǒng)“離散式”建設(shè)項目開發(fā)建設(shè)時間跨度大、周期長，新技術(shù)融合慢，業(yè)務(wù)升級難度大，用戶體驗提升不夠。借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，基于“平臺即服務(wù)”建設(shè)模式將為新技術(shù)的融合、新模式創(chuàng)新創(chuàng)造機會。

（四）新技術(shù)環(huán)境下，安全面臨新挑戰(zhàn)

新技術(shù)的融合，特別是云計算技術(shù)的廣泛應(yīng)用，加速業(yè)務(wù)升級，提升用戶體驗。

但傳統(tǒng)的安全防護模式，對云環(huán)境下的安全防護顯得力不從心。分析新環(huán)境，研究新方法，提出新思路，構(gòu)建新體系，成為云環(huán)境安全防護的必然要求。

解決新思路：以政務(wù)信息化為契機，聚焦治理體系，打造“云+服務(wù)”模式，實現(xiàn)信息化項目由被動建設(shè)到主動服務(wù)

（一）新要求，新認知

1.目標導(dǎo)引，責任擔當

政務(wù)提升工程是中央的戰(zhàn)略部署。中央各部委基于前期試點項目經(jīng)驗的深刻總結(jié)，普遍認為中央提出的任務(wù)是全國一盤棋的普適性要求，政務(wù)提升工程是黨中央的重大決策和政治任務(wù)，是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的重大舉措，必須毫不動搖，堅決貫徹落實。

2.源于要求，高于要求

黨的十九屆四中全會，把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標，政務(wù)提升工程理所當然地成為全面推進和提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和關(guān)鍵路徑，從而賦予了政務(wù)提升工程新的內(nèi)涵和使命。中央各部委有責任、有擔當、有條件在完成中央提出的基本任務(wù)之外，進行創(chuàng)新性探索，為整體布局全面信息化建設(shè)作出更大貢獻。

3.聚焦能力，整體布局

按照政務(wù)提升工程的統(tǒng)一部署，建議中央各部委，基于前期已經(jīng)開展的工作，結(jié)合本系統(tǒng)的實際，盡早開展本機構(gòu)政務(wù)提升工程的整體布局。聚焦治理體系和治理能力，探索運維服務(wù)新模式，支撐業(yè)務(wù)提升，推動政府服務(wù)能力的提升。

（二）打造政務(wù)中臺，支撐業(yè)務(wù)快速升級

1.構(gòu)建新一代云平臺，形成統(tǒng)一技術(shù)底座

在現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)上，建設(shè)涵蓋IaaS、PaaS、SaaS等完整技術(shù)體系的新一代云平臺，支撐資源動態(tài)管理、軟件按需服務(wù)、公共技術(shù)組件的復(fù)用與協(xié)同，實現(xiàn)對核心數(shù)據(jù)處理能力與應(yīng)用服務(wù)有效支撐，提升信息服務(wù)水平。

2.統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，推動數(shù)據(jù)共享

立足于數(shù)據(jù)資源的共享互換，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，統(tǒng)一數(shù)據(jù)分類標準，實現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)對接與數(shù)據(jù)資源共享。同時，要促進準確及時的數(shù)據(jù)信息傳遞，提高數(shù)據(jù)的可靠性、穩(wěn)定性與權(quán)威性，讓現(xiàn)存數(shù)據(jù)“連起來”、“用起來”。

3.以微服務(wù)化改造，實現(xiàn)業(yè)務(wù)解耦、降低開發(fā)維護成本

基于微服務(wù)架構(gòu)和容器技術(shù)，將原來的單體應(yīng)用分解改造成多個可復(fù)用的服務(wù)?；谌萜麋R像描述文件、單獨部署、應(yīng)用重構(gòu)等技術(shù)，降低開發(fā)維護成本，同時進一步提高開發(fā)效率，縮短項目建設(shè)周期，運維部署更靈活，穩(wěn)定性和擴展性更強。

4.打造政務(wù)中臺，快速滿足業(yè)務(wù)的需求變化

本著應(yīng)用牽引的原則，采用微服務(wù)、容器云等主流新型技術(shù)架構(gòu)，打造政務(wù)信息化領(lǐng)域云原生應(yīng)用支撐平臺——政務(wù)中臺，包括技術(shù)中臺、數(shù)據(jù)中臺、AI中臺和業(yè)務(wù)中臺等。最終為數(shù)字政府建設(shè)提供統(tǒng)一的IT基礎(chǔ)設(shè)施和信息安全保障，全面支撐各業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)創(chuàng)新。

5.工具化支撐，實現(xiàn)新舊系統(tǒng)快速遷移

梳理業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)一流程遷移工具，支撐業(yè)務(wù)流程的重構(gòu)和標準化。梳理既有業(yè)務(wù)系統(tǒng)，分析業(yè)務(wù)類型，公共部分直接采用開箱即用的標準化鏡像，個性化部分使用中臺積累的業(yè)務(wù)組件進行動態(tài)拼裝，以工具化、流程化，支撐新舊系統(tǒng)快速遷移。

（三）創(chuàng)新 “云+服務(wù)”模式，支撐業(yè)務(wù)按需而動

1.基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，內(nèi)生主動服務(wù)能力

基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，國家鼓勵和支持地方政府通過向社會力量購買服務(wù)的方式，減輕政務(wù)信息化運維壓力，加快業(yè)務(wù)升級;同時，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將開發(fā)、測試和運維緊密連接起來，內(nèi)生主動服務(wù)能力，基于用戶需求實現(xiàn)軟件和服務(wù)的快速交付。

2.基于云原生技術(shù)實踐，加速業(yè)務(wù)快速升級

基于云原生技術(shù)不僅可以實現(xiàn)開發(fā)運維一體化、工具化，而且實現(xiàn)設(shè)備和資源按需而動，軟件交付和服務(wù)能力更強，升級迭代和用戶反饋更快?？梢灶A(yù)期，云原生技術(shù)將成為助推政務(wù)信息化由傳統(tǒng)開發(fā)運維分離模式，轉(zhuǎn)向開發(fā)運維一體化的新型運營模式的關(guān)鍵手段。

3.構(gòu)建“部委（用戶）+央企（服務(wù)商）”云服務(wù)機制

云服務(wù)建設(shè)模式具體可包括購買服務(wù)、PPP及EPC等具體模式。針對提供對外服務(wù)的非涉密組織機構(gòu)或規(guī)模較小的組織機構(gòu)，可采用購買服務(wù)模式建設(shè)SaaS層應(yīng)用系統(tǒng);對于投資多、規(guī)模大、技術(shù)要求高的政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施類項目，可采用PPP模式與政府合資成立項目公司;對于現(xiàn)代數(shù)字城市、金融、交通、能源等行業(yè)類項目，可采用EPC模式實行全過程交鑰匙總承包。

“部委（用戶）+央企（服務(wù)）

商）”云服務(wù)建設(shè)模式的提出，主要基于央企與政府部門一脈相承的政治擔當和政治責任考量，也是基于央企在政務(wù)提升工程中的引領(lǐng)和創(chuàng)新地位，以及與生俱來的安全基因。各部委以政務(wù)提升工程為契機，選擇央企作為運營合作方，探索和創(chuàng)新云服務(wù)建設(shè)新模式，或?qū)⒊蔀檎?wù)提升工程服務(wù)模式的方向性引領(lǐng)。

推進新方法：

以技術(shù)升級，重構(gòu)應(yīng)用體系，推動大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用，提升政府整體服務(wù)能力

（一）四個統(tǒng)一，監(jiān)管并行

統(tǒng)一規(guī)范流程，形成全生命周期的質(zhì)量管理閉環(huán)和多方的質(zhì)量驗證;統(tǒng)一組織分工，可考慮構(gòu)建行政線和技術(shù)線并存的“兩總”決策機制，形成優(yōu)勢互補;統(tǒng)一協(xié)同機制，基于統(tǒng)一組織機構(gòu)，建立統(tǒng)一的問題反饋機制、問題解決機制、資源調(diào)度機制、集中攻關(guān)機制等;統(tǒng)一制度管理，壓實責任，確保每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度對各個環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)。

（二）架構(gòu)創(chuàng)新，三重并舉

全面應(yīng)用業(yè)界最先進的“政務(wù)中臺”技術(shù)體系，架構(gòu)創(chuàng)新，前后端分離，平臺可擴展。通過微服務(wù)改造，將不同的功能模塊拆分成獨立的服務(wù)，使用容器技術(shù)，對外提供標準化的基礎(chǔ)軟件服務(wù)能力。“安全、技術(shù)、應(yīng)用”三重并舉，全面覆蓋黨政機關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用場景。

1.重構(gòu)安全，夯實網(wǎng)信基礎(chǔ)

安全為先。政務(wù)提升工程在解決“后門”問題后，漏洞問題成為突出安全風險?；贑PU內(nèi)置可信技術(shù)以及內(nèi)存內(nèi)置物理防護技術(shù)，重構(gòu)安全體系成為新途徑。

應(yīng)試盡試?；诋a(chǎn)品目錄，應(yīng)試盡試是底線要求;在計算、網(wǎng)絡(luò)、存儲、安全等領(lǐng)域持續(xù)發(fā)展和突破的環(huán)境下，最大限度地使用具有自主知識產(chǎn)權(quán)的軟硬件產(chǎn)品。

2.技術(shù)升級，探索新工程模式

多云管理。構(gòu)建多云管理平臺，解決多云統(tǒng)一管理和遷移問題，同時還將通過自動化、智能化運維管理來提升運維管理效率。簡化多云的管理和部署，選擇符合自身需求的多云管理平臺，是政府部門優(yōu)選策略。

異構(gòu)管理。政務(wù)提升工程客觀上要求融合不同指令集和體系架構(gòu)的計算單元，幫助開發(fā)者屏蔽底層硬件差異，讓軟件平臺自適應(yīng)未來硬件的演進。

一數(shù)一源。構(gòu)建從匯集、流通、治理、整合到應(yīng)用的全鏈條數(shù)據(jù)體系，明確源數(shù)據(jù)管理的唯一主體，保障數(shù)據(jù)完整性、準確性和一致性。

國密算法。建設(shè)國密基礎(chǔ)設(shè)施，將國密算法應(yīng)用到身份鑒別、數(shù)據(jù)加密通訊等業(yè)務(wù)場景，把國家密碼技術(shù)與云平臺和新技術(shù)相結(jié)合，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的安全防護。

3.應(yīng)用重構(gòu)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)賦能

動態(tài)拼裝。系統(tǒng)通過微服務(wù)改造實現(xiàn)業(yè)務(wù)解耦，重構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng);沉淀共性業(yè)務(wù)組件和數(shù)據(jù)組件，快速滿足業(yè)務(wù)的需求變化。通過搭積木方式，支撐政府部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的動態(tài)拼裝、快速升級，提高開發(fā)效率，降低維護成本。

業(yè)務(wù)賦能。基于動態(tài)拼裝模式，可以快速滿足業(yè)務(wù)的需求變化;通過可視化工具，業(yè)務(wù)人員可直接免編程方式實現(xiàn)業(yè)務(wù)優(yōu)化與創(chuàng)新;通過算法模型和智能分析工具，推動大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和決策分析，實現(xiàn)業(yè)務(wù)賦能，提升政府服務(wù)能力。

（三）持續(xù)發(fā)展，迭代演進

1.聯(lián)合開放，共建生態(tài)

聯(lián)合開放。堅持聯(lián)合開放，不是放任，而是抓核心基礎(chǔ)產(chǎn)品，抓CPU+OS核心架構(gòu)，抓驗證服務(wù)體系，引導(dǎo)和支撐關(guān)聯(lián)企業(yè)的同步發(fā)展和共同進步。

共建生態(tài)。政務(wù)提升工程是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是哪一家企業(yè)或集團能夠單獨承擔。生態(tài)的豐富性、完整性是政務(wù)提升工程的關(guān)鍵支撐。共建生態(tài)，就是要求開放體系，開放接口標準，實現(xiàn)共享共贏。

2.構(gòu)建標準，打造模式

構(gòu)建標準。依托持續(xù)的項目實踐，制定、完善和優(yōu)化各類標準規(guī)范。面向未來，產(chǎn)業(yè)界將持續(xù)凝練工程實踐經(jīng)驗，持續(xù)豐富和完善各類工程標準體系，為后續(xù)創(chuàng)新項目規(guī)模化推進提供可復(fù)制的標準模式。

能力沉淀。把標桿項目的成果轉(zhuǎn)化為可批量復(fù)制的實踐能力。依托政務(wù)中臺，實現(xiàn)技術(shù)資產(chǎn)和軟件資產(chǎn)沉淀。通過持續(xù)項目的實踐與積累，打造覆蓋整體咨詢、工程實施、項目交付和運維服務(wù)等全生命周期的規(guī)?；瘓F隊。

3.流程化實施，工具化支撐

流程化實施?；诙鄳?yīng)用的復(fù)雜場景，構(gòu)建一套符合“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的開發(fā)、驗證適配、系統(tǒng)集成、測試交付等全生命周期工程體系，形成方法論，支撐流程化實施。

工具化支撐。可復(fù)制、批量化是政務(wù)提升工程規(guī)模化推進的發(fā)展趨勢。在政務(wù)提升工程項目中，從終端、服務(wù)器系統(tǒng)軟件的自動安裝，到業(yè)務(wù)流程的歸一，從原有數(shù)據(jù)的治理，到原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的遷移等各方面，都需要自動化工具的支撐，以提升效率，加快時效。

4.從項目來，到項目去

從項目來。在技術(shù)產(chǎn)品不成熟、新技術(shù)不斷融合、新舊技術(shù)體系共存等多重困境和環(huán)境條件下，建設(shè)標桿項目才是規(guī)范流程，打造具備落地能力的創(chuàng)新工程交付體系的最佳方法。

到項目去。將實踐成果應(yīng)用到新的工程項目中去，加速工程進度，提高工程質(zhì)量。并通過實踐進一步規(guī)范流程、豐富工具，再回饋并應(yīng)用到項目的推進中，形成整個政務(wù)提升工程能力的閉環(huán)和升級，最終構(gòu)建政務(wù)提升工程領(lǐng)域的產(chǎn)品沉淀和迭代演進。

實現(xiàn)新效果：

探索新路徑，創(chuàng)新服務(wù)模式

（一）探索政務(wù)提升工程新路徑

重構(gòu)安全體系，夯實網(wǎng)信安全基礎(chǔ)，打造基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，全面掌控信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。

以技術(shù)升級，搭建政務(wù)提升工程環(huán)境下的云中心、大數(shù)據(jù)平臺和政務(wù)中臺，探索基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的新工程模式。以應(yīng)用重構(gòu)，推動“大平臺”、“大系統(tǒng)”、“大數(shù)據(jù)”建設(shè)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)賦能，提升政府整體服務(wù)能力。

（二）創(chuàng)新“云+服務(wù)”模式

基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和云原生技術(shù)的實踐，由“離散項目”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安课ㄓ脩簦?央企（服務(wù)商）”的“云+服務(wù)”模式，由政府自建運維轉(zhuǎn)為央企統(tǒng)建運營，積累共性資源，支撐業(yè)務(wù)快速升級。實現(xiàn)業(yè)務(wù)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃，按需而動，提高系統(tǒng)功能復(fù)用度，避免重復(fù)投入。

基于云平臺、微服務(wù)架構(gòu)、容器技術(shù)等云原生技術(shù)實踐，不僅將開發(fā)、測試和運維緊密連接起來，形成開發(fā)運維一體化的內(nèi)生主動服務(wù)能力，同時進一步提升業(yè)務(wù)系統(tǒng)的服務(wù)能力，加快系統(tǒng)開發(fā)的升級迭代速度和運維體系的服務(wù)響應(yīng)效率，形成最終用戶、運營方的雙向反饋機制，提升用戶滿意度和獲得感。