（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

黨的十八大以來，以生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，我國生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐發(fā)展取得豐富的成果。然而，生態(tài)環(huán)境治理理論較于環(huán)境實(shí)踐仍然存在“‘理論虛置’‘解釋乏力’現(xiàn)象”[1]。在我國，黨的政策是政黨法治演進(jìn)的最初始化階段，代表最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨基于對(duì)國家、社會(huì)“時(shí)代脈搏”的關(guān)切而提出政策，并通過黨內(nèi)、各級(jí)人大民主集中制的形式，上升為黨和國家治國理政的規(guī)范。環(huán)境治理中政黨法治與國家法治并行不悖，研究中國生態(tài)環(huán)境治理中一個(gè)繞不開的命題就要清楚地認(rèn)知中國共產(chǎn)黨是中國政治體制的中軸，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心構(gòu)建的政黨權(quán)力與國家權(quán)力高度結(jié)合的“黨政體制”是理解中國政治的關(guān)鍵[2]，也是從體系上解剖生態(tài)環(huán)境治理“政黨—國家”的演進(jìn)邏輯及其規(guī)范構(gòu)造的核心密鑰。筆者嘗試以回歸生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的實(shí)踐命題為指引，以馬克思主義“政黨—國家”治理理論剖析中國生態(tài)環(huán)境法治實(shí)踐中的困惑，反向以“政黨—國家”模式為前提揭示我國環(huán)境治理、法治發(fā)展的雙重邏輯關(guān)系、體系阻滯及其內(nèi)在構(gòu)造。

一、政黨法治與國家法治維度下生態(tài)環(huán)境治理的邏輯溯源

新中國成立之初，我國對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)存在一定的局限，國家、社會(huì)、人民對(duì)生態(tài)環(huán)境訴求并不突出。對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)僅限于搞好生產(chǎn)和生活環(huán)境、改善城鄉(xiāng)衛(wèi)生面貌[3]。隨著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷推進(jìn)，黨和國家對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的理念隨之發(fā)生變遷。我國生態(tài)環(huán)境治理理念和實(shí)踐不斷豐富和完善，生態(tài)環(huán)境治理理論與實(shí)踐的內(nèi)涵與黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進(jìn)相契合。

（一）中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新中國70年來生態(tài)環(huán)境治理的理念變遷

中國生態(tài)環(huán)境治理之路的實(shí)踐探索，自新中國成立以來歷經(jīng)風(fēng)雨70余年。中國共產(chǎn)黨作為我國生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，勇于探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在規(guī)律，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共進(jìn)，這一偉大探索進(jìn)程主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

1．1949—1972年：發(fā)展起步與生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)的開創(chuàng)探索階段。自1949年中華人民共和國成立至1972年的這個(gè)時(shí)期，我國基本實(shí)現(xiàn)了20世紀(jì)五六十年代制定的國家工業(yè)化的初期目標(biāo)，建立起了比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)總量翻了兩番多。這一時(shí)期，我國在一窮二白和外有封鎖的發(fā)展約束下，選擇了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和自力更生為主要目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，以勞動(dòng)力和資源要素的高投入、高消耗所形成的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)導(dǎo)致環(huán)境問題突出，廢水、廢渣、廢氣“三廢”帶來了不小的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。因此，這一歷史時(shí)期的生態(tài)環(huán)境治理主要圍繞綠化祖國、治理江河、防治疾病、興修水利、植樹造林、合理利用等環(huán)境治理理念展開。面對(duì)貧窮落后亟須發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)，尤其是面對(duì)世界西方國家在工業(yè)化過程中因日漸突出的環(huán)境公害而興起的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，1972年我國第一次派團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議并代表發(fā)展中國家發(fā)聲，為聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》貢獻(xiàn)了中國智慧。1973年我國召開新中國成立以來第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，次年成立環(huán)境保護(hù)的政府管理機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)政策開始成為我國現(xiàn)代化發(fā)展中公共政策體系的一個(gè)重要內(nèi)容，由此拉開了中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。

2．1972—2012年：發(fā)展轉(zhuǎn)型與生態(tài)環(huán)境治理法制化、制度化體系逐步建立階段。改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，逐步成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、制造業(yè)第一大國和貿(mào)易出口第一大國，綜合國力、社會(huì)生產(chǎn)力水平和人民生活水平顯著提高。同時(shí)，資源消耗過大、環(huán)境污染及全球氣候變化等問題相互疊加，黨和國家進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要性和迫切性。這一歷史時(shí)期提出的主要生態(tài)環(huán)境治理理念有：生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)理論、可持續(xù)發(fā)展觀、科學(xué)發(fā)展觀，并首次提出生態(tài)文明建設(shè)[4]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)逐步促成了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“誰污染、誰治理”“強(qiáng)化環(huán)境管理”為主的政策體系，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等立法工作與綜合性法律的統(tǒng)籌修訂進(jìn)一步加快。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)環(huán)境治理政策逐步豐富，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度化建設(shè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中，仍存在一些體制性、結(jié)構(gòu)性問題，亟須推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由資源要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式的綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境治理體制的變革。

3．2012年至今：推進(jìn)綠色發(fā)展與深化生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化階段。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加依賴全要素融合的提檔升級(jí)，而非單純依賴生產(chǎn)要素投入量的增加。因此，促進(jìn)以綠色低碳循環(huán)為特征的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變既不可能一蹴而就，也不可能依賴工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程自發(fā)實(shí)現(xiàn)，必須通過發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展手段等方面的系統(tǒng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式和生態(tài)環(huán)境治理模式的根本性超越，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時(shí)代，習(xí)近平系統(tǒng)性地提出我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的國家總目標(biāo)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了系統(tǒng)論述與全局性部署。主要包括：（1）“生態(tài)興則文明興”的歷史觀；（2）“人與自然和諧共生”的科學(xué)自然觀；（3）“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀；（4）“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的基本民生觀；（5）“山水林田湖草是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀；（6）“實(shí)行最嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的嚴(yán)密法治觀；（7）“共同建設(shè)美麗中國”的全民行動(dòng)觀；（8）“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路”的全球觀[5]。

通過對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新中國70余年來生態(tài)環(huán)境治理理念變遷的梳理，可以窺見，我國生態(tài)環(huán)境治理理念發(fā)展是不斷豐富和完善的過程。生態(tài)環(huán)境治理理念和實(shí)踐的內(nèi)涵與“政黨—國家”治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進(jìn)耦合。一條核心的脈絡(luò)是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在生態(tài)環(huán)境治理中的內(nèi)涵表達(dá)、結(jié)構(gòu)功能等的規(guī)范化與體系化。

（二）黨和國家生態(tài)環(huán)境治理中環(huán)境政策文本的歷史變遷與考察

1．1949—2012年：黨和國家環(huán)境政策（含黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的政策）與法制雙重治理體系初現(xiàn)。梳理新中國成立以來的環(huán)境政策文件，可以窺見，我國環(huán)境治理中政黨提出的環(huán)境政策可以分為三個(gè)階段：環(huán)境政策點(diǎn)狀階段（1949—1972年）；環(huán)境政策局部階段（1972—2012年）；環(huán)境政策全局階段（2012年至今）。緣于環(huán)境政策點(diǎn)狀階段（1949—1972年）相關(guān)文獻(xiàn)較少，環(huán)境訴求及治理并不突出，主要通過黨和國家的政策（主要是某個(gè)領(lǐng)域的局部性政策）進(jìn)行宏觀指引，如通知、意見、批復(fù)、公告等形式，其法制的形式表現(xiàn)不明顯，在此不展開論述。筆者在此主要分析環(huán)境政策局部階段（1972—2012年）、環(huán)境政策全局階段（2012年至今）兩個(gè)時(shí)間段凸顯的不同的國家治理樣態(tài)，探索環(huán)境治理中政黨法治與國家法治雙重維度的演進(jìn)過程。梳理1972年至2012年期間的文獻(xiàn)，我國制定的具有全局性的環(huán)境政策文件并不多。國家在環(huán)境治理中通過國務(wù)院發(fā)布相關(guān)規(guī)范性文件的形式展開，這些環(huán)境治理的政策性文件主要以宏觀、抽象、柔性等特性為環(huán)境立法、環(huán)境法實(shí)施提供規(guī)范指引（見表1）。

表1 我國主要環(huán)境政策（1972—2012年）

如表1中所統(tǒng)計(jì)，在黨的十八大之前，生態(tài)環(huán)境政策主要是通過國務(wù)院、省級(jí)、各部委等制定并實(shí)施，以政策形式為主，黨的生態(tài)環(huán)境政策及生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)較少，相關(guān)論述在黨內(nèi)法規(guī)部分展開。此期間的環(huán)境政策多屬于宏觀、抽象規(guī)范，到具體執(zhí)行層面的剛性不足，但這并非否定生態(tài)環(huán)境政策在生態(tài)環(huán)境治理及發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用。表1中相關(guān)環(huán)境政策的具體實(shí)施過程中，政策的作用主要借由環(huán)境法律基本價(jià)值為承載，通過黨的環(huán)境政策與環(huán)境法律的相互協(xié)同來實(shí)施，保障環(huán)境立法到執(zhí)法的貫通性。這一時(shí)期基于“黨政分工”的理念及其實(shí)踐，黨的政策呈現(xiàn)隱性，或者說黨的意志在此階段主要是通過國家政策得以貫徹。例如，《國務(wù)院關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》的出臺(tái)就是為了保障經(jīng)濟(jì)調(diào)整的政策措施，貫徹執(zhí)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等法規(guī)文件。從表1中“名稱/字號(hào)”的形式看，國務(wù)院、相關(guān)省份及部門均采用通知、決定、意見等形式落實(shí)細(xì)化中央環(huán)境政策。從表1中“名稱/字號(hào)”的內(nèi)容看，均較為宏觀，可操作性不強(qiáng)。這也體現(xiàn)環(huán)境立法初期的“填補(bǔ)式立法”邏輯及其特質(zhì)，即環(huán)境污染—政策文件—借鑒域外立法—環(huán)境立法。值得肯定的是，這一階段黨和國家政策與法律協(xié)同推進(jìn)的實(shí)踐探索，為生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治的展開奠定了基礎(chǔ)，筆者將在下文展開論述。

2．2012年至今：黨內(nèi)法規(guī)生態(tài)環(huán)境條款與生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系化生成。黨的十八大以來，國家環(huán)境政策《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五規(guī)劃綱要”》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等文件仍然發(fā)揮著宏觀指引作用。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建的體系化、規(guī)范化的提出，吸收了部分國家政策納入“軟法”規(guī)范之中，國家環(huán)境政策在“法”的規(guī)范層面展現(xiàn)出的“軟法”效應(yīng)前所未有的增強(qiáng)。值得肯定的是，黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)使生態(tài)環(huán)境政策的客觀表達(dá)發(fā)生了根本性的變化，當(dāng)然這并非環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)完全取代環(huán)境政策，而是強(qiáng)調(diào)政策與黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)環(huán)境治理中的作用發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

從表2可以看出，黨的十八大以來，我國黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)生態(tài)文明、環(huán)境的條款規(guī)定，涉及黨章、準(zhǔn)則、條例三種名稱，內(nèi)容主要是宏觀性、基礎(chǔ)性的規(guī)定。突出新時(shí)代黨對(duì)國家社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，也反映出黨對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的全面領(lǐng)導(dǎo)和全面落實(shí)地方黨委生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任。大量的政策性文件不再是以國務(wù)院等行政部門制定、發(fā)布和實(shí)施，而是采用“中共中央+國務(wù)院”“中共中央+部委”聯(lián)合發(fā)文的混合黨規(guī)①生態(tài)環(huán)境中有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的文件數(shù)量逐年增加，以混合黨規(guī)為文件形式將成為主流，鑒于有部分文件無法通過公開渠道獲取，因此不納入本文統(tǒng)計(jì)范圍，然此并未實(shí)質(zhì)性影響黨內(nèi)法規(guī)對(duì)生態(tài)明建設(shè)及推進(jìn)憲法環(huán)境條款縱向?qū)嵤┑墓δ芗白饔?。“混合黨規(guī)”概念是由歐愛民教授提出。參見歐愛民《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第74-97頁。新模式展開（見表3）。這也充分體現(xiàn)了黨中央統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用[6]。正如習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨中央對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面領(lǐng)導(dǎo)和部署，是加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理的根本保障[7]。

表3 我國主要生態(tài)環(huán)境有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文件統(tǒng)計(jì)

在依法治國的背景下，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階，需要契合法治中國的實(shí)踐內(nèi)核，以新時(shí)代黨的權(quán)威性帶領(lǐng)人民構(gòu)建法治國家[8]。黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)制度下依法治國和依法執(zhí)政的有機(jī)組成部分，是推動(dòng)黨的依法治國、依法執(zhí)政方式民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的基本方式，也是形塑黨的權(quán)威的新模式[9]。從表3中可見，中國生態(tài)環(huán)境法治的實(shí)踐，黨及黨內(nèi)法規(guī)是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)高速發(fā)展的核心要素，有學(xué)者將這種政黨推動(dòng)模式概括成為“高位推動(dòng)”模式[10]。實(shí)踐證明，黨內(nèi)法規(guī)的“外溢效應(yīng)”，發(fā)揮側(cè)供給環(huán)境治理的規(guī)范效力，表現(xiàn)為“軟法”外溢的作用及功能，可以彌補(bǔ)環(huán)境法實(shí)施中的結(jié)構(gòu)性缺失，形成環(huán)境法律規(guī)范體系向著“軟硬兼施”互補(bǔ)構(gòu)造[11]。如表3中中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》等中都有所體現(xiàn)，其目都是將地方黨委納入環(huán)境督察對(duì)象，構(gòu)建“地方黨委+政府”同責(zé)全面覆蓋，形成黨內(nèi)法規(guī)通過對(duì)國家機(jī)關(guān)中的黨組織、黨員的行為調(diào)整，間接引導(dǎo)、規(guī)范和保障國家事務(wù)的管理，破除環(huán)境治理中環(huán)保立法“權(quán)威性不足”的藩籬，形成“環(huán)保立法+環(huán)保黨內(nèi)法規(guī)”的綜合配套模式，迫使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)老百姓反映強(qiáng)烈或久拖不決的環(huán)境問題給予前所未有的重視并解決[12]。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也從原來的國家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行中一種隱性規(guī)則體系向顯性規(guī)則體系轉(zhuǎn)化。可見，兼具法律與政策二重屬性的黨內(nèi)法規(guī)襄助“黨政同責(zé)”和中央與地方環(huán)保監(jiān)督執(zhí)行的落實(shí)及彌補(bǔ)，在生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的分層實(shí)施中，黨內(nèi)法規(guī)在環(huán)境法律實(shí)施中起到彌補(bǔ)和“高位推動(dòng)”功能。

（三）1949年至今：生態(tài)環(huán)境法律體系“量”成與規(guī)范漸進(jìn)完備

我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)從新中國成立后開始孕育，到20世紀(jì)70年代環(huán)境立法正式拉開帷幕。20世紀(jì)70年代初，我國大連灣、渤海灣、上海灣、南京港、北京官廳水庫等地污染事件頻發(fā)。跟多數(shù)世界發(fā)達(dá)國家一樣，我國環(huán)境治理面向?qū)嵺`展開，從對(duì)生活環(huán)境的污染防治開始轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理[13]。1972年聯(lián)合國斯德哥爾摩會(huì)議后，我國環(huán)境立法開啟了環(huán)境法制的“春天”，首先將“環(huán)境保護(hù)”的概念引入中國并制定了中國第一部環(huán)境保護(hù)政策性文件，即《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。后將“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”寫入1978年《中華人民共和國憲法》。1979年，全國人大常委會(huì)根據(jù)1978年《中華人民共和國憲法》制定并通過了中國第一部《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》。1982年《中華人民共和國憲法》將“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”分別寫入第九條、第二十六條。1989年，在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的基礎(chǔ)上修訂并正式出臺(tái)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。我國制定和頒布了大量環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章，生態(tài)文明建設(shè)推動(dòng)了系統(tǒng)化、嚴(yán)密化的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系構(gòu)建[14]，這為我國環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。國家法治維度下我國生態(tài)環(huán)境治理主要呈現(xiàn)以下兩個(gè)方面：

1．生態(tài)環(huán)境法律體系“量”成。環(huán)境法治發(fā)展的70年是對(duì)我國生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)不斷深化并逐步通過環(huán)境立法發(fā)展、完善的70年。呂忠梅教授從歷史宏大的視野中將我國生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，1949年至1979年，中國環(huán)境立法起步階段；第二個(gè)階段，1979年至2013年，中國的環(huán)境立法快速發(fā)展階段；第三個(gè)階段，2013年至今，中國環(huán)境立法走向繁榮階段[15]。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，我國已制定環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)法律37部，環(huán)保行政法規(guī)60多部，環(huán)保部門規(guī)章有1000多個(gè)，環(huán)保法庭等1200多個(gè)，國家法律許可的公益組織700多家[16]。從1949年至今，我國環(huán)境法治快速發(fā)展，立法數(shù)量多、修法頻率高、社會(huì)影響廣泛等是“環(huán)境法治”時(shí)代特質(zhì)。從立法的模式看，我國環(huán)境法發(fā)展采“專門立法—部門法—司法救濟(jì)”的進(jìn)路，即從立法的進(jìn)程來看，先有環(huán)境立法（管理模式），后有民事立法（司法模式）[17]。環(huán)境立法是環(huán)境實(shí)踐向環(huán)境法律要法律供給的主要方式。因此，新時(shí)代環(huán)境治理法治化面臨如何進(jìn)一步綜合化、體系化和統(tǒng)一化的高要求，要求我們將分散化立法思想轉(zhuǎn)變到系統(tǒng)整合上來[18]。

2．生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系漸進(jìn)完備。從規(guī)范層面上講，生態(tài)法治體系必須要符合生態(tài)系統(tǒng)自身規(guī)律的“良法”以及以維護(hù)生態(tài)平衡為目標(biāo)的“善治”[19]，形成既以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的“法秩序”體系，又以部門法為補(bǔ)充的雙向交互體系。呂忠梅教授指出，我國生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系已經(jīng)初步形成，當(dāng)前我們要以“整體論”對(duì)思維構(gòu)建憲法法律統(tǒng)合下的生態(tài)環(huán)境法治體系，這反映在立法上就需要對(duì)這些生態(tài)環(huán)境法律進(jìn)行系統(tǒng)化、整體性的改造[20]。一是憲法生態(tài)環(huán)境條款中的“生態(tài)文明、美麗中國、保護(hù)優(yōu)先”等理念融入各類環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章形成立法依據(jù)。二是環(huán)境法律要與憲法生態(tài)環(huán)境條款中關(guān)于“環(huán)境”的涵義趨向高度一致。以憲法生態(tài)環(huán)境條款明確、持續(xù)指向生態(tài)環(huán)境立法、行政、司法及公民環(huán)境權(quán)利與利益訴求。三是構(gòu)建憲法與部門法協(xié)同實(shí)施的體系及機(jī)制漸進(jìn)完備。憲法生態(tài)環(huán)境條款是環(huán)境法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)法等部門法在環(huán)境保護(hù)上的抽象化呈現(xiàn)，環(huán)境法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)法等部門法在環(huán)境保護(hù)條款的具體實(shí)施是憲法生態(tài)環(huán)境條款的具象化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的上位法與下位法的規(guī)范與“理性”交互影響及融合。

二、政黨法治與國家法治雙重維度下生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范路徑

政黨法治與國家法治作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的一種全新的治理制度樣態(tài)。通過明確黨內(nèi)法治對(duì)國家環(huán)境法律的補(bǔ)強(qiáng)，黨內(nèi)法治對(duì)環(huán)境法律規(guī)范體系的調(diào)適的功能與結(jié)構(gòu)定位。通過推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治建設(shè)；構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治與國家環(huán)境法治的交互體系，形成黨內(nèi)法治與國家法治雙重維度下生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范構(gòu)造。

（一）第一重規(guī)范構(gòu)造：生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代中政黨法治

我國政黨法治與國家法治視野下的生態(tài)環(huán)境治理邏輯中應(yīng)當(dāng)是在“環(huán)境政策—環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款—環(huán)境法律”中呈依次遞進(jìn)關(guān)系（見圖1）。

圖1 政黨法治與國家法治雙維下生態(tài)環(huán)境治理的演進(jìn)規(guī)范過程

第一，在縱向上，黨內(nèi)法治與國家法治的演進(jìn)是在不斷“過濾”螺旋前進(jìn)的過程。黨制定的政策代表最廣大人民根本利益；代表黨對(duì)國家、社會(huì)“時(shí)代脈搏”的關(guān)切，其通過黨內(nèi)、各級(jí)人大民主集中制的形式，上升為黨和國家治國理政的規(guī)范體系?；谖覈h內(nèi)法治與國家法治在治理上的高度一致性，黨和國家某一階段的主張、方針及政策與黨內(nèi)法規(guī)、國家法律之間存在一定交疊、重合，難以有效的界分，未來隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)制定工作的推進(jìn)及其規(guī)范化，政策與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系會(huì)大致的界分，基于“黨的主張—黨的政策—黨內(nèi)法規(guī)—國家法律”邏輯進(jìn)路必然愈加彌合“黨和國家”治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成黨內(nèi)法治到國家法治混合治理模式，誠如人選擇兩條腿走路，邁開腿行走之方式與其意識(shí)和具體行走道路相關(guān)聯(lián)。

第二，在橫向上，黨和國家形成一體構(gòu)造之中，兩者不是機(jī)械的平行對(duì)接關(guān)系，而是分居于不同的層次之上形成立體化呼應(yīng)，呈現(xiàn)為不同的姿態(tài)。“將那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明是正確的可行的政策，形成法律規(guī)范，通過全國人大或全國人大常委會(huì)制定為法律”[21]。以中央環(huán)保督察為例，在環(huán)境法律分層實(shí)施實(shí)效不彰的情形下，以政治動(dòng)員的方式監(jiān)督地方黨委政府在短期內(nèi)完成中央要求的環(huán)境治理任務(wù)?；谖覈凹辛α哭k大事”的權(quán)威性政治體制優(yōu)勢(shì)，在各職能部門之間，通過短期政治壓力傳導(dǎo)可暫時(shí)性的抑制行政職能部門之間的利益沖突；在中央與地方的垂直體制下，通過縱向政治壓力傳導(dǎo)的方式，迫使地方黨委政府整合行政資源完成生態(tài)環(huán)境治理的“特定義務(wù)”。從2015年至今，以“中共中央+國務(wù)院”聯(lián)合開展的中央環(huán)保督察行動(dòng)，憑借前所未有的政治體制內(nèi)部權(quán)威性向地方黨委政府傳導(dǎo)政治壓力，以“環(huán)保督察意見反饋—地方政府限時(shí)整改”的方式解決具體“老大難”問題。其不言自明的優(yōu)點(diǎn)是短期內(nèi)實(shí)效性明顯，然而，其讓人堪憂的缺陷易造成地方環(huán)保治理的自治權(quán)在時(shí)空環(huán)境下的限縮，不同層級(jí)之間法規(guī)范偏離與失范。所以，構(gòu)建橫向?qū)用妗包h和國家”之界限依然離不開法治精神的指引，要對(duì)黨內(nèi)、國家之權(quán)限分層提煉、明晰界分。可探索在生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中，是不斷地將成熟的環(huán)境治理實(shí)踐加以提煉，并納入相應(yīng)的環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款或環(huán)境法律體系中，形成相對(duì)穩(wěn)定的法律規(guī)范體系并對(duì)環(huán)境治理實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范指引。

從上文表3分析得出，新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理的主要以“執(zhí)政黨+中央政府”或部門聯(lián)合發(fā)文形式展開。在總體上，黨政聯(lián)合行文為生態(tài)環(huán)境治理提供了“軟法”規(guī)范，然生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治之間有著多層分層體系需求。因此，必定要對(duì)黨的政策性文件中產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)的政策規(guī)范文件，通過黨內(nèi)法規(guī)“先行實(shí)驗(yàn)”的不斷實(shí)踐、評(píng)估后納入環(huán)境法律體系之中。環(huán)境法律發(fā)揮著整合環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款的功能，從環(huán)境政策到環(huán)境法律的演進(jìn)維度考察，環(huán)境法律的制定是基于先行“實(shí)驗(yàn)性”的環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)之上；環(huán)境法律的創(chuàng)制是多種類型環(huán)境政策、黨內(nèi)法規(guī)由“軟法”到“硬法”的過程。在此過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建黨內(nèi)法治與國家法治的銜接機(jī)制，從而促進(jìn)黨內(nèi)法治與國家法治兩個(gè)規(guī)范體系交互影響，形成“正和”的制度合力[22]。需要注意的是，生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)某些特定的規(guī)范未必都須經(jīng)過上述邏輯進(jìn)路而被納入法律體系之中，部分未上升為“法規(guī)范”層面的政策依然屬于環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，這一部分構(gòu)成黨內(nèi)法治與國家法治交互影響的基礎(chǔ)。

（二）第二重規(guī)范構(gòu)造：生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代中政黨法治與國家法治交互銜接體系

隨著中國特色生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐拓展，生態(tài)環(huán)境治理中黨內(nèi)法治的優(yōu)化與完善必然要向生態(tài)環(huán)境“黨和國家”的系統(tǒng)協(xié)同銜接要?jiǎng)恿Α⒁┙o，從而避免造成兩個(gè)獨(dú)立的規(guī)范體系的重疊與沖突。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與國家環(huán)境法治的交互影響，需要明確兩者不同的規(guī)范對(duì)象、適用范圍、結(jié)構(gòu)功能等，形成各階位、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)有效銜接的環(huán)境法治保障體系[23]。以環(huán)保督察中的“黨政同責(zé)”為例，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第三條、第五條、第十條中規(guī)定問責(zé)對(duì)象，即地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，問責(zé)的形式：誡勉、責(zé)令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。而根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十八條規(guī)定的處分形式包括對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員或其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第九章“監(jiān)督與懲戒”的方式為“區(qū)分不同情況，予以談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉、組織調(diào)整、處分”?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第七條規(guī)定政務(wù)處分種類為：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。因此，筆者主張針對(duì)不同黨員主體的環(huán)保問責(zé)從黨內(nèi)法規(guī)到國家法律的問責(zé)力度、種類、方式等規(guī)范銜接仍須明確具體，不能因環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)為契合“最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)”的功效，就一概主張以“黨政合意行為”作為環(huán)保實(shí)踐的依據(jù)。實(shí)現(xiàn)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律的有效界分與銜接，是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法治與國家法治的交互銜接體系的基本保障，以此為基礎(chǔ)，環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律兩者協(xié)同共同構(gòu)筑中國特色環(huán)境治理體系。

三、結(jié)論

在我國的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中政黨法治與國家法治并行結(jié)構(gòu)或隱或現(xiàn)的存在。通過考察生態(tài)環(huán)境治理“黨和國家”的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，各個(gè)歷史時(shí)期中均存在環(huán)境政策、環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)環(huán)境條款、環(huán)境法律治理樣態(tài)。黨內(nèi)法治和國家法治并行發(fā)展，并長(zhǎng)期存在于我國環(huán)境治理的實(shí)踐之中，一方面，黨內(nèi)法治為國家法治提供“剛性”供給；另一方面，國家法治為黨內(nèi)法治供給制度規(guī)范。自新中國成立70年以來的環(huán)境治理實(shí)踐考察，法治的內(nèi)涵兼具普遍主義和工具主義，由于規(guī)定中國的法治屬于社會(huì)主義類型，明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征和根本要求”，貫徹黨在國家、社會(huì)等方方面面中制定的路線、方針和政策，尊崇黨在法治構(gòu)建中的主導(dǎo)作用及功能，法的政治屬性和實(shí)施便被嵌入到政治規(guī)范之中。因此，在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化中不能超越國情、超越階段的法治體系和法治道理占考探討。特別是黨的十八大以來，黨在立法執(zhí)法中的積極作用日益凸顯，一條更加清晰的邏輯主線——中國政治的內(nèi)在邏輯和規(guī)范性體現(xiàn)為以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為軸心地位的中央權(quán)威，以黨的權(quán)威拓展改革的空間，以黨“集中統(tǒng)一”的權(quán)威打破利益分割，以黨內(nèi)法治維持法律秩序。可以推論，基于我國宏遠(yuǎn)愿景的政治道路及其實(shí)踐，黨和國家治理模式合理合法運(yùn)行是走向現(xiàn)代化法治國家之必經(jīng)階段，也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”嵌入法治道路中必須正面的時(shí)代命題。筆者嘗試通過政策、黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律的雙重緯度對(duì)生態(tài)環(huán)境治理歷史溯源和制度構(gòu)建進(jìn)行初步探討，期望能夠?yàn)楹罄m(xù)進(jìn)一步研究黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的理論闡釋提供一種思路，為生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐到理論提供一種本土化路徑支撐。