邱蓉　李金鑫

摘 要：觀察國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的變化，分析國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制仍然存在著的監(jiān)管主體地位待明確、監(jiān)管企業(yè)覆蓋范圍有限、國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，特別是建議加快國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)信息共享平臺(tái)建設(shè)、強(qiáng)化人大對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理等方面。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè);資產(chǎn)監(jiān)管;人民代表大會(huì)

中圖分類號(hào)：D922? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）02-0015-03

自2003年國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)成立，我國(guó)在探索中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中逐步探尋出一條適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理體制。從中央到地方，政府作為被委托人逐步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督。2017年11月20日，中央深改小組第一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度的意見(jiàn)》。2018年10月24日，國(guó)務(wù)院就2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況向十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議作報(bào)告。自此，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理納入了人大的監(jiān)督范疇。向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要工作，也是人大常委會(huì)依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段。

一、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)變化

我國(guó)當(dāng)前的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式原則是“國(guó)家所有、分級(jí)負(fù)責(zé)”。在2017年之前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制還是由“國(guó)資委—國(guó)有出資單位”組成的“雙層級(jí)”監(jiān)管模式。但自2017年國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管情況后，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式為“全國(guó)人民代表大會(huì)—國(guó)資委—國(guó)有出資企業(yè)”的“三層級(jí)”監(jiān)管模式。依據(jù)此監(jiān)管模式，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主體為“全國(guó)人民代表大會(huì)—國(guó)資委”，客體為“國(guó)有出資企業(yè)”。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如圖1所示，其中以國(guó)資委為監(jiān)管體系中心，作為獨(dú)立于國(guó)務(wù)院和政府的國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委向上將國(guó)有資產(chǎn)情況報(bào)告給人大，向下對(duì)國(guó)有出資企業(yè)實(shí)施監(jiān)管。

二、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管是基于一系列合理機(jī)制而運(yùn)行的，根據(jù)前文分析的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)體制作如下分類：國(guó)資委向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)情況的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督報(bào)告機(jī)制;國(guó)資委對(duì)國(guó)有出資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，包括對(duì)人力資源監(jiān)督機(jī)制和重大事項(xiàng)審批機(jī)制;“三層級(jí)”體系的立法手段監(jiān)管機(jī)制。

（一）“國(guó)資委—全國(guó)人大”報(bào)告機(jī)制

2017年11月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)了十九屆中央全面深化改革小組第一次會(huì)議，并在此次會(huì)議上審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，要求國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)上一份國(guó)有資產(chǎn)的“明白賬”，將國(guó)資監(jiān)管納入了人大監(jiān)督范圍之內(nèi)。而各級(jí)地方政府也開(kāi)始向同級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)情況，全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用。具體而言，各級(jí)地方政府每年向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理情況。政府做出的報(bào)告分為綜合層面的報(bào)告和專項(xiàng)層面的報(bào)告。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的報(bào)告機(jī)制提升了我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的信息透明程度，使資產(chǎn)信息愈加精準(zhǔn)、系統(tǒng)，并因此提高了決策層和管理層對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管效率。

（二）“國(guó)資委—國(guó)有出資企業(yè)”監(jiān)督審批機(jī)制

國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管堅(jiān)持“三重一大”制度，即重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用必須經(jīng)集體討論做出決定。2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2017]38號(hào)）要求，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)資國(guó)企監(jiān)管和職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)國(guó)資監(jiān)管主體責(zé)任，健全國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度，優(yōu)化和改進(jìn)國(guó)有資本監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

（三）立法手段監(jiān)管機(jī)制

在國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管過(guò)程中，法律手段同樣具有至關(guān)重要的影響。監(jiān)管手段的法制化將強(qiáng)有力地保證國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管高效性，為各項(xiàng)監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行創(chuàng)造必要條件?？v觀我國(guó)法律，與國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)的有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《公司法》以及《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。除了國(guó)家法律，還有部分以國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部等部委制定的、對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)起到監(jiān)管作用的規(guī)章和規(guī)范性文件，而這些規(guī)章往往涉及多個(gè)方面，例如產(chǎn)權(quán)管理方面的《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等;財(cái)務(wù)監(jiān)管方面的《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》等;資產(chǎn)評(píng)估方面的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理若干問(wèn)題的通知》等。

三、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制存在的問(wèn)題分析

（一）監(jiān)管主體國(guó)資委的地位待明確

我國(guó)賦予企業(yè)資本出資人職能的主體是國(guó)資委和財(cái)政部，且二者在出資方式、出資范圍等方面的界限劃分十分模糊，監(jiān)管職能劃分也不清晰。國(guó)有資產(chǎn)的出資人往往被當(dāng)做國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管人，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管人監(jiān)管自己的局面。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能不清，影響了國(guó)資管理機(jī)制合理配置與制衡。

監(jiān)管主體依托單位多元。不同地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理主體不一致，有的是在財(cái)政部門，有的依托發(fā)改委，存在多頭管理的現(xiàn)象，甚至許多縣級(jí)以下地區(qū)沒(méi)有專門的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)工作由政府兼管，這都使得國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)無(wú)法得到公正、全面地監(jiān)管。

（二）監(jiān)管內(nèi)容方面

1.監(jiān)管企業(yè)覆蓋范圍有限

1995年開(kāi)始實(shí)施的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度雖形成了較規(guī)范的行使，但其僅推行了很短一段時(shí)間，該報(bào)告制度并沒(méi)有繼續(xù)深入探索。之后國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部圍繞國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐，但依然不十分規(guī)范、不夠完整。這些實(shí)踐局限于行政體系內(nèi)部，有些甚至局限在部門內(nèi)部，沒(méi)有形成包含所有產(chǎn)權(quán)主體在內(nèi)的完整報(bào)告體系的實(shí)踐。且這些實(shí)踐也沒(méi)有站在國(guó)有資產(chǎn)“所有者”的利益角度，而是從部門管理者的角度出發(fā)，形成的報(bào)告體系、層級(jí)、方式和時(shí)間也難以得到統(tǒng)一。目前存在的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度覆蓋面窄，個(gè)別金融企業(yè)、文化企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有被納入覆蓋面中，資源性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度也有所缺失。

2.國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一

設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的目的是通過(guò)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)真實(shí)的數(shù)據(jù)信息，以期達(dá)到對(duì)國(guó)有資產(chǎn)變動(dòng)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌控的目的。但目前的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度存在數(shù)據(jù)差異化的現(xiàn)象，產(chǎn)生此類現(xiàn)象的原因包括數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一兩種。首先是數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度主要報(bào)告的是國(guó)家出資企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，但報(bào)告中想要反映的數(shù)據(jù)在不同企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告中往往有不同的指標(biāo)反映。例如，統(tǒng)計(jì)國(guó)有資產(chǎn)總額這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有些企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告中給出的是“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)總額”，但有些企業(yè)卻以“企業(yè)資產(chǎn)總額”數(shù)據(jù)代替。其次是數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，即不同機(jī)構(gòu)層次統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)不一致。國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)的國(guó)有資產(chǎn)范圍主要涉及國(guó)有控股企業(yè)及部分國(guó)有參股企業(yè)，而財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的國(guó)有資產(chǎn)范圍則是除金融類國(guó)有控股企業(yè)之外的國(guó)有控股企業(yè)，兩種口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度無(wú)法統(tǒng)計(jì)出國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)數(shù)據(jù)。

3.企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度無(wú)法滿足國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)報(bào)告制度要求

國(guó)有資產(chǎn)管理報(bào)告依據(jù)的是企業(yè)資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)制度相關(guān)規(guī)定，以企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行編制，但目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)會(huì)計(jì)報(bào)告較完整的企業(yè)僅有國(guó)有企業(yè)一類，其他擁有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)并沒(méi)有相對(duì)完整的財(cái)務(wù)報(bào)告，而政府會(huì)計(jì)制度也在普及初期，沒(méi)有形成規(guī)范化的體系。部分企業(yè)固定資產(chǎn)清查時(shí)未統(tǒng)計(jì)固定資產(chǎn)折舊等數(shù)據(jù)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)造成一定影響。而礦產(chǎn)、森林等資源型國(guó)有資產(chǎn)并未納入會(huì)計(jì)核算，至今沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的核算方法。

四、對(duì)策建議

（一）多部門參與配合，實(shí)現(xiàn)綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告有機(jī)銜接

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)打造各個(gè)職能部門共同參與、分工協(xié)作的工作新格局。首先，政府應(yīng)當(dāng)成立專項(xiàng)工作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如，政府可以根據(jù)工作性質(zhì)的不同，調(diào)配不同部門分別起草國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告和國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)報(bào)告。分管起草國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告的部門應(yīng)專注于了解國(guó)有資產(chǎn)管理的基本情況，側(cè)重于綜合的數(shù)據(jù)和內(nèi)容。分管起草專項(xiàng)報(bào)告的部門要著重了解企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)等四方面的資產(chǎn)情況，側(cè)重于將綜合報(bào)告進(jìn)一步深化和細(xì)化。相關(guān)部門在起草綜合報(bào)告的同時(shí)，還要注意為專項(xiàng)報(bào)告的起草提供具體目標(biāo)和方向;而起草專項(xiàng)報(bào)告的部門要在綜合報(bào)告提供的目標(biāo)方向基礎(chǔ)上明確更加具體的計(jì)劃措施，避免報(bào)告范圍過(guò)于狹窄。通過(guò)各部門的共同參與、分工協(xié)作，著力實(shí)現(xiàn)綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告的有機(jī)銜接。負(fù)責(zé)起草報(bào)告部門之外的其他部門也應(yīng)當(dāng)按照工作需要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)信息進(jìn)行盡職的記錄，要充分保證國(guó)有資產(chǎn)信息的真實(shí)性、可靠性和完整性。在多部門配合的工作新格局下，分工將進(jìn)一步細(xì)化，責(zé)任也將更加明確。

（二）拓展監(jiān)督范圍，加快國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)信息共享平臺(tái)建設(shè)

隨著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理過(guò)程的不斷深入，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理不再單純局限于對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的監(jiān)管，而是逐步向?qū)?guó)有資本的管理過(guò)渡。在這種趨勢(shì)下，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該向國(guó)有資本價(jià)值和國(guó)有資本效率轉(zhuǎn)移，在摸清國(guó)有資產(chǎn)情況、向人民群眾交出國(guó)有資產(chǎn)“明白賬”的同時(shí)，進(jìn)一步注重國(guó)有資產(chǎn)管理水平的提高方法，促進(jìn)國(guó)有資本價(jià)值的不斷增長(zhǎng)。

經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)反映經(jīng)濟(jì)事實(shí)。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理過(guò)程中，要充分借助數(shù)據(jù)的力量，綜合使用國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告和數(shù)據(jù)資料，加快建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)。具體而言，第一，作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理過(guò)程中的重中之重，著力建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)信息共享系統(tǒng)將會(huì)推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)由報(bào)表化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向流程化數(shù)據(jù)，將零散分布在全國(guó)各地區(qū)、各部門以及各領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息集中整合實(shí)現(xiàn)全口徑覆蓋，將大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于實(shí)際，提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的深化和細(xì)化程度。第二，進(jìn)一步提高國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告及其數(shù)據(jù)資料的收集力度和效率，同時(shí)注意統(tǒng)計(jì)口徑的一致化，努力避免統(tǒng)計(jì)方法和格式的不一致現(xiàn)象。第三，充分發(fā)揮我國(guó)作為世界上最大的社會(huì)主義國(guó)家所固有的優(yōu)勢(shì)，即擁有龐大體量的國(guó)有資產(chǎn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)建立國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告及相關(guān)數(shù)據(jù)與各國(guó)家出資企業(yè)運(yùn)營(yíng)考核、人大預(yù)算審議的互聯(lián)互通機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、國(guó)資部門以及資源部門等不同的職能部門的信息整合，將信息共享范圍逐步擴(kuò)大。充分發(fā)揮我國(guó)優(yōu)勢(shì)，保證國(guó)有資產(chǎn)能夠更好地造福于全體國(guó)民。此外，建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)共享信息平臺(tái)應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)中央與地方的國(guó)有資產(chǎn)信息協(xié)調(diào)統(tǒng)一為目的，因此，在信息共享平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中要注意地方國(guó)有信息和中央國(guó)有信息的銜接問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化人大對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理

強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡。首先是立法主體與監(jiān)管主體分離。立法權(quán)同監(jiān)管權(quán)過(guò)于統(tǒng)一使行政權(quán)力過(guò)分集中，所以國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法主體與監(jiān)管主體應(yīng)實(shí)現(xiàn)適當(dāng)分離，由人民代表大會(huì)制定監(jiān)管法規(guī)，由國(guó)務(wù)院及相關(guān)下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。其次是將政府從社會(huì)監(jiān)督權(quán)力職責(zé)中分離出來(lái)，獨(dú)立充當(dāng)國(guó)資委下設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管義務(wù)，而社會(huì)監(jiān)督權(quán)力則由媒體等社會(huì)組織兼任。最后也是最有效力的是中央與地方政府要分級(jí)監(jiān)管，要合理劃分中央和政府的監(jiān)管權(quán)力范圍，并建立相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管體制和監(jiān)管政策。

從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的立法。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)、審計(jì)、和外派監(jiān)事等領(lǐng)域的相關(guān)立法工作。目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)主要存在的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制在形式上以內(nèi)部審計(jì)為主，輔助紀(jì)檢監(jiān)察工作;而內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)一般附屬于企業(yè)，無(wú)法進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)察活動(dòng)。建議通過(guò)立法將審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從企業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，直接劃分至各級(jí)審計(jì)行政機(jī)構(gòu)，使其能夠獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力。與此同時(shí)，還應(yīng)對(duì)企業(yè)外聘法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性評(píng)估，作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督流程中的一環(huán)，更好地強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。

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