摘要：企業(yè)污染，環(huán)境利益受損，政府買單在很長一段時間內(nèi)成為生態(tài)環(huán)境損害的解決路徑，從2018年起，全國開始試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)是生態(tài)環(huán)境問題的解決之道。山東作為全國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的7個試點省市之一，開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的積極實踐探索。山東省對“10.21濟南章丘重大非法傾倒危險廢物事故”生態(tài)損害賠償案件的處理對于我國生態(tài)環(huán)境損害制度的發(fā)展提供了重要的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗。本文以山東省的改革實踐作為研究視角，面對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現(xiàn)存問題，結(jié)合山東的試點實際分析了實施成效，從賠償磋商、鑒定評估、資金管理三個方面對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提出完善建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;損害賠償;生態(tài)環(huán)境治理;生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

中圖分類號：X196 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）01-00-03

Abstract：The pollution of enterprises and the damage of environmental benefits， the government paying the bill has become the solution to the ecological environmental damage for a long time.Since 2018， the whole country has begun to try out the compensation system for the ecological environmental damage， and the solution to the ecological environmental problem is to realize the responsibility for the damage.Shandong Province， as one of the seven pilot provinces in the reform of the system of compensation for ecological environment damage，has carried out the active practice exploration of the system of compensation for ecological environment damage. Shandong Province in “10.21 Jinan Zhangqiu major illegal dumping of hazardous waste accident” ecological damage compensation case for the development of Chinas ecological environment damage system provides important practical innovation experience.From the perspective of reform practice in Shandong Province， facing the existing problems of ecological environment damage compensation system in China，this paper analyzes the implementation effect in combination with the actual pilot in Shandong Province， and puts forward suggestions for improving the ecological environment damage compensation system from three aspects of compensation consultation， appraisal and evaluation， and fund management.

Key words：Ecological environment;Damage compensation;Ecological environment governance;Ecological environment damage compensation system

1 問題的提出

生態(tài)環(huán)境保護的理論研究與制度建設(shè)普遍落后于生態(tài)環(huán)境問題的爆發(fā)速度。在我國過去的法律體系中，對于環(huán)境受損案件的處理中，人身損害和財產(chǎn)損害通常能得到很好的處置，但受損的生態(tài)環(huán)境并沒有得到有效處置，修復(fù)成本也沒有得到適當(dāng)補償。往往是企業(yè)污染了環(huán)境，由政府出資來收拾殘局。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撗芯颗c制度建設(shè)還亟需完善。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”。為加快完善落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，中央政府召開了多次會議，將環(huán)境損害賠償納入生態(tài)文明體系建設(shè)之中。

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，對生態(tài)環(huán)境損害賠償進行了初步嘗試。2016年8月，在全國選擇了山東、江蘇、重慶等7省市進行生態(tài)損害賠償改革制度的試點。2017 年12月17日，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，并于2018年1月1日起在全國試行。此次印發(fā)的方案根據(jù)實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)進行了完善。在賠償權(quán)利人、磋商訴訟、鑒定評估、生態(tài)修復(fù)、賠償金管理等方面進行了詳細規(guī)定。

我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實施還處于起步階段，在制度實踐的過程中，依然面臨著嚴峻的問題與挑戰(zhàn)，在賠償方式、賠償標準、損害評估、賠償金管理等方面都存著的很多不足與缺陷，還需在實踐中進一步探索與完善。各個試點省市也在中央的號召下開展了積極的實踐與探索。山東省通過一些生態(tài)損害賠償?shù)湫桶咐奶幚恚谫r償磋商、賠償訴訟、賠償金管理、評估評價等方面積極探索創(chuàng)新，并在不同階段取得進展，為山東省及全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點改革提供了寶貴經(jīng)驗。

2 山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實施現(xiàn)狀——以“濟南章丘10.21重大非法傾倒危險廢物”生態(tài)損害賠償案件為例

2.1 案件回顧

2015年10月21日，濟南市章丘區(qū)普濟鎮(zhèn)上皋村廢棄煤井發(fā)生重大非法傾倒危險廢物事故（以下簡稱“章丘事件”）。陳某、張某、竇某、路某4名涉嫌非法傾倒危險廢物人員當(dāng)場中毒身亡付出了生命的代價，也對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的損害。緊急處置階段的直接經(jīng)濟損失約為3000余萬元。該事件性質(zhì)為重大（Ⅱ）突發(fā)環(huán)境事件。2016年1月17日中央電視臺新聞頻道《朝聞天下》欄目對章丘事件的基本情況和造成的社會影響進行了詳細的報道。

本次事件共有6家企業(yè)參與，涉及生態(tài)損害賠償金額2.5億元。2016年8月，經(jīng)山東省政府指定，省環(huán)保廳組織濟南市章丘區(qū)政府和涉案六家公司進行四輪賠償磋商。2017年2月至6月已與山東萬達有機硅新材料有限公司、山東麟豐化工科技有限公司、山東宜坤新能源開發(fā)有限公司、山東利豐達生物科技有限公司4家企業(yè)達成協(xié)議，簽訂賠償合同，賠償總額1357.54萬元。其中三家涉案企業(yè)已全額支付了賠償金。但另外一家企業(yè)山東利豐達生物科技有限公司簽訂賠償協(xié)議卻逾期不履行賠償責(zé)任，省環(huán)保廳代表省政府對該企業(yè)提起了訴訟。

與山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司磋商失敗、雙方就賠償條款未達成一致。對于磋商未果的兩家企業(yè)，則通過法律訴訟的途徑使其承擔(dān)生態(tài)損害賠償金。而在試點改革之初，因為沒有相關(guān)法律制度規(guī)定，關(guān)于法院的管轄、審判標準，還有證據(jù)的認定、賠償金額等一系列的規(guī)則都缺乏法律的指導(dǎo)意見。為了解決政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟方面“無法可依”的困境。2017年4月，在環(huán)保、法院、檢察院多個部門的銜接下，山東省法院印發(fā)《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見》[1]，明確了涉及此類案件的原告資格、審判組織、管轄范圍、起訴應(yīng)當(dāng)提交的材料、訴訟中的調(diào)解、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關(guān)系、鑒定評估結(jié)果的采信、承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍、訴訟費用等10個問題，這也使得章丘案件順利進入訴訟程序。2017年8月4日省環(huán)保廳向濟南市中級人民法院提起了生態(tài)損害賠償訴訟，請求判令金誠公司、弘聚公司2家企業(yè)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償金2.3億元。濟南市中級人民法院于2017年12月12日、2018年4月18日、2018年10月12日三次開庭審理，目前尚未最終宣判。

對整個案例進行一個回顧梳理，章丘的案例中反映出了企業(yè)對于環(huán)境污染缺乏法律意識與責(zé)任意識，永遠將利益放在第一位，為了降低排污成本隨意排放。在我國過去的法律體系中，對于環(huán)境受損案件的處理中，人身損害和財產(chǎn)損害都能得到很好的處置，但是受損的生態(tài)環(huán)境沒有得到及時處理，修復(fù)成本也沒有得到適當(dāng)補償。往往是企業(yè)污染了環(huán)境，由政府出資來收拾殘局。但是從章丘的案例中也可以看出好的發(fā)展方向，一些試點省市已經(jīng)積極開展推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

2.2 山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償創(chuàng)新經(jīng)驗

開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作，是中央生態(tài)文明體制改革“1+6”規(guī)劃的重要組成部分。2016年初，山東省被確定為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的七個試點省份之一。山東省濟南市章丘區(qū)“10.21”重大危險廢物非法傾倒生態(tài)損害賠償案件，在賠償磋商、賠償訴訟、賠償金管理、評估評價等方面積極探索創(chuàng)新，并在不同階段取得進展。章丘案件的賠償處理創(chuàng)新為山東省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點改革提供了寶貴經(jīng)驗，初步構(gòu)建了山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本框架，形成了可供借鑒的經(jīng)驗和做法。

一是對于賠償磋商的有益探索。在章丘事件中，我們可以看到，政府并沒有直接對污染企業(yè)提起訴訟，而是先進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，與企業(yè)進行就賠償事宜進行充分交流溝通，加強了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作。山東省環(huán)保廳會同省公安廳、國土資源廳等部門，制定《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》。將賠償磋商作為訴訟的前提，即訴訟不是唯一的解決辦法，在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，賠償權(quán)利人和義務(wù)人應(yīng)先行磋商。[2]有效的磋商可以節(jié)省時間成本使賠償更有效率。如章丘案件經(jīng)四輪賠償協(xié)商，濟南市章丘區(qū)政府與6家涉案企業(yè)中的4家企業(yè)達成協(xié)議，簽訂了賠償合同書。在賠償義務(wù)人不履行的情況下，賠償義務(wù)人可以申請人民法院強制執(zhí)行。但是在雙方磋商不一致的情況下，未達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，政府作為賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。[3]

二是出臺第一份關(guān)于審理政府提起生態(tài)損害賠償訴訟案件的指導(dǎo)意見。在磋商未果的情況下，賠償權(quán)利人可以提起訴訟。行政機關(guān)提起索賠訴訟是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的突出亮點。[4]但是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟規(guī)則還處于具體的探索階段，目前的法律中沒有對行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件方面的訴訟規(guī)則、依據(jù)等作出明確規(guī)定。為了解決這一突出問題，2017年4月，山東省法院印發(fā)《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見》，這是全國7個試點地區(qū)里制定的第一份關(guān)于審理此類案件的指導(dǎo)性意見，這也使章丘案件順利進入訴訟程序。與未能磋商一致的兩家涉案企業(yè)提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，也為今后審理此類案件提供了有力指導(dǎo)。

三是提出了賠償資金管理辦法。涉案企業(yè)的賠償金到位之后卻缺乏相應(yīng)的管理辦法，為了解決賠償金的管理問題，2017年7月，山東省財政廳、省環(huán)保廳、省法院和省檢察院聯(lián)合印發(fā)《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，共十八條，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的內(nèi)涵、來源、適用范圍、管理等作出了規(guī)定。這也是全國首個省級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法。

四是加強鑒定評估機構(gòu)的培養(yǎng)與管理。生態(tài)環(huán)境損害評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾画h(huán)，是鑒定環(huán)境受損程度與賠償金額的主要依據(jù)。被確定為試點城市之后，山東省環(huán)保廳和省司法廳積極穩(wěn)妥地推進了環(huán)境損害司法鑒定評估的統(tǒng)一管理。通過調(diào)查論證了以往環(huán)境損害賠償案件的數(shù)量、現(xiàn)有環(huán)境保護檢驗檢測機構(gòu)的技術(shù)能力和評價技術(shù)標準等，對評估機構(gòu)的數(shù)量和布局、行業(yè)準入資格要求、技術(shù)標準和評估活動進行了嚴格的要求。2017年4月，山東省環(huán)境保護廳在全省公開選拔了環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評估專家，61名專家被列入環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評估專家?guī)臁5]省司法廳、省環(huán)保廳還對評估機構(gòu)的實驗室及配備儀器標準進行了規(guī)定。2018年以來，山東省司法廳開展了環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的相關(guān)登記鑒定工作。加強對損害評估標準的規(guī)范和機構(gòu)的培養(yǎng)可以為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供技術(shù)保障。

3 完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建議

目前，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定了保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作順利開展的賠償內(nèi)容與范圍、磋商訴訟程序、損害評估、賠償金管理和公眾參與等，這些規(guī)定僅為框架性指引，在實施中仍存在一定的困難與挑戰(zhàn)。通過對章丘典型案例的梳理和分析，借鑒山東省的改革實施經(jīng)驗，筆者認為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在以下幾個方面需要進一步完善。

3.1 完善磋商制度的程序性，確定政府磋商責(zé)任

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定開展賠償磋商應(yīng)是訴訟的前提。在磋商過程中，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的關(guān)系不再是一種緊張的對抗關(guān)系，而是一種平等協(xié)商的關(guān)系。[6]成功的磋商可以避免訴訟的復(fù)雜性和高昂的訴訟費用，也可以節(jié)省時間成本。這種好的磋商關(guān)系是生態(tài)損害賠償制度的一種創(chuàng)新與亮點，要將其作用發(fā)揮出來必須對磋商的程序性進行規(guī)范。但目前磋商具體程序規(guī)定不明確，磋商實踐較少。建議細化磋商程序，規(guī)定磋商的主題和范圍、磋商的形式和內(nèi)容、磋商的決定及其效力等。加入充分保障磋商主體的平等地位、建立賠償磋商的監(jiān)督機制、保障磋商行為的合法性等附隨的法律細則。為了更好的處理賠償不一致時提起訴訟的情況，應(yīng)及時制定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的銜接機制。[7]

另外要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度，限制政府的責(zé)任邊界。磋商制度的彈性磋商特點以及政府在磋商中賠償權(quán)利人與行政監(jiān)管義務(wù)人的沖突角色使得政府在磋商過程中具有自由裁量權(quán)，一定要確定完善的責(zé)任機制才能保證政府發(fā)揮其真正的作用。需要通過相關(guān)法律對于政府在磋商中可能存在的惡意磋商、消極磋商、強制磋商等責(zé)任作出詳細的規(guī)定，如存在這種不恰當(dāng)?shù)男袨椋r償義務(wù)人可根據(jù)法律規(guī)定申請撤銷賠償協(xié)議。通過劃定政府在磋商中的權(quán)利與監(jiān)管的邊界與責(zé)任范圍，保障磋商制度的公平性與秩序性。也可通過引入磋商中第三方的角色，如群眾參與、引入相關(guān)專家團隊，起到一個第三方制衡的作用，加強磋商過程與結(jié)果的專業(yè)性、公平性。

3.2 完善生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定體系，加強評估機構(gòu)培育與監(jiān)管

環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審理的重要環(huán)節(jié)。由于環(huán)境污染的監(jiān)測復(fù)雜、難度大、成本高、標準模糊，所以對生態(tài)環(huán)境損害進行定量化評估比較困難。盡快建立健全生態(tài)環(huán)境損害評價法律法規(guī)。建議環(huán)境保護部頒布國家層面統(tǒng)一的《生態(tài)環(huán)境損害賠償評估方法》，如生態(tài)環(huán)境損害識別、修復(fù)方案制定、實施過程評估、修復(fù)成果評價等具體評估標準，構(gòu)建出一套系統(tǒng)標準的損害評估方法。為地方各級生態(tài)環(huán)境損害評估提供科學(xué)的依據(jù)與指導(dǎo)，有利于地方層面因地制宜的構(gòu)建具體評價方法。

另外要保障生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定資金來源。生態(tài)環(huán)境損害評估工作由于其專業(yè)性與復(fù)雜性，所需要的資金一般較為龐大。評估資金能否得到充足有效的保障，對生態(tài)環(huán)境損害評估工作能否順利開展至關(guān)重要。[8]首先可以采取從政府內(nèi)部財政資金撥款的方式，除此之外，還可以拓展社會資金的渠道，由第三方社會組織建立生態(tài)環(huán)境損害評估專項基金，與企業(yè)合作建立評估保險等形式，籌集社會資本。

加強對損害評估機構(gòu)的規(guī)范與培養(yǎng)。目前，在我國具有相關(guān)資質(zhì)的評估機構(gòu)數(shù)量遠遠不足。除數(shù)量不足外，環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的質(zhì)量也是參差不齊，司法鑒定意見的可信性受到質(zhì)疑，導(dǎo)致法院審判取證困難。[9]因此，加快生態(tài)環(huán)境損害評估專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，加強生態(tài)環(huán)境損害賠償人員培訓(xùn)，開展相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)范、典型案例、評估技術(shù)等方面的專業(yè)培訓(xùn)。促進專業(yè)評估團隊的建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供智力支持。

3.3 規(guī)范賠償資金管理制度，推動賠償金運行動態(tài)公開化

目前，在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理方面，國家只是從大類上進行了說明，沒有明確統(tǒng)一的規(guī)章制度，各地在具體的實踐中對賠償資金的使用和管理的做法不盡相同，如山東省在試點實踐中出臺了《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的內(nèi)涵、來源、適用范圍、管理等作出了規(guī)定。但是很多地方仍然處于資金管理相關(guān)制度的缺失與管理混亂的情況，巨額的賠償資金如果管理不善，就會影響到環(huán)境修復(fù)的實施，更為嚴重的是會嚴重損害生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的社會公信力。

建議各省市出臺環(huán)境損害賠償資金管理辦法，明確資金來源、支出范圍、使用程序、管理與監(jiān)督機制，可以使得賠償金的使用與管理更加有依據(jù)。有關(guān)學(xué)者建議將生態(tài)環(huán)境損害賠償金劃入環(huán)境保護部門進行統(tǒng)一管理，因為環(huán)境保護部門擁有最豐富的實踐經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)和公信力權(quán)威，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作的專業(yè)性和有效性都能夠得到有效的保證[10]。本文也認為各省市應(yīng)制定相關(guān)資金管理辦法，構(gòu)建環(huán)境保護部門資金管理模式。同時也要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用審核機制，每一筆賠償金的使用都需要遵循相應(yīng)的申請審批制度。生態(tài)環(huán)境損害資金使用主體在向環(huán)境保護部門提交資金使用申請時，應(yīng)詳細論述生態(tài)修復(fù)的具體執(zhí)行方案和資金費用使用明細，相應(yīng)環(huán)保部門需對申請方案進行科學(xué)性與可行性的審核評估。審核通過后撥付相應(yīng)資金，并且對資金使用進行長期追蹤與監(jiān)督。

賠償金的使用應(yīng)該遵循動態(tài)開放的原則。生態(tài)環(huán)境涉及到國家和人民的利益，是引發(fā)全社會關(guān)注的重大問題。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用需要相關(guān)部門進行規(guī)范化的統(tǒng)一管理，還需要將資金的使用動態(tài)公開化、透明化，吸引公眾參與監(jiān)督。省、市、縣各級環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站、官博、公眾號或者其他形式，定期動態(tài)公布賠償資金的使用情況與修復(fù)進程。同時，開展聽證會等線上線下交流活動，廣泛聽取公眾意見和建議，加強公眾參與，促進基金運作的陽光和透明度。

4 結(jié)語

在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的是為了實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使生態(tài)環(huán)境造成損害的責(zé)任人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，有助于生態(tài)環(huán)境的保護，也有助于培養(yǎng)企業(yè)與大眾的環(huán)境責(zé)任感。山東省作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點省份，通過完善法律法規(guī)，在章丘這一案件中找到了非法傾倒危險廢物的“債務(wù)人”。山東省在賠償磋商程序、訴訟、資金管理等方面都探索出了一定的經(jīng)驗，就全國而言，還需要從完善磋商制度的程序性、完善生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定體系、規(guī)范賠償資金管理制度等方面入手，吸取各地創(chuàng)新經(jīng)驗，加快推進我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。目前我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，還需要廣大學(xué)者進行更加深入的研究。

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收稿日期：2019-11-19

作者簡介：楊潔（1994-），女，漢族，現(xiàn)為中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院研究生，研究方向為海洋與環(huán)境行政管理。