樊鵬

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 ?危機(jī)防控 ?基層治理 ? ?【中圖分類號(hào)】D63 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情防控工作成為對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次集中考驗(yàn)，成為檢測(cè)制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為治理效能的重大事件。由于這次疫情影響范圍大，涉及全方位的工作，它事實(shí)上構(gòu)成了一次任務(wù)空前復(fù)雜艱巨的社會(huì)公共危機(jī)，亟需發(fā)揮國(guó)家治理體系的制度效能應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)。疫情爆發(fā)以來(lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)形成了全面動(dòng)員、全面部署、全面加強(qiáng)疫情防控工作的局面。但與此同時(shí)我們也應(yīng)看到，現(xiàn)有國(guó)家治理體系尤其是地方治理體系的運(yùn)行中，一度出現(xiàn)了一系列突出問(wèn)題，疫情重點(diǎn)防控地區(qū)的情況尤其為甚。立足現(xiàn)階段疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要和國(guó)家治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，亟需從以下五個(gè)方面著眼，對(duì)疫情防控背后國(guó)家治理體系運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)得失加以綜合觀察、系統(tǒng)思考。

集中統(tǒng)籌同分布式?jīng)Q策管理的矛盾沖突

在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，任何具有廣泛影響的公共危機(jī)事件的爆發(fā)，都需要積極調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，發(fā)揮“集中力量辦大事”和地區(qū)“守土有責(zé)因地制宜”的雙向制度優(yōu)勢(shì)。在疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央加強(qiáng)了對(duì)疫情防控的頂層部署，通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強(qiáng)協(xié)調(diào)調(diào)度，及時(shí)解決了防控工作中遇到的一系列緊迫問(wèn)題，尤其是多個(gè)省份一對(duì)一支援湖北各地的重大舉措，體現(xiàn)了中國(guó)危機(jī)管理的歷史傳統(tǒng)和巨大制度優(yōu)勢(shì)。

但是從此次疫情的處置全過(guò)程尤其是病毒爆發(fā)初期的情況來(lái)看，在疫情防控的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)有國(guó)家治理體系中強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)同疫情防控中必要的分布式管理和臨機(jī)決策的需求之間，仍然暴露出比較尖銳的沖突和矛盾，面對(duì)危機(jī)，權(quán)責(zé)配置失衡的問(wèn)題一度凸顯。例如前期信息披露方面因依法報(bào)備、層層授權(quán)等原因一度貽誤時(shí)機(jī)，疫情爆發(fā)后過(guò)度強(qiáng)調(diào)集中審批，多地出現(xiàn)捐贈(zèng)物資囤積和各醫(yī)院物資匱乏同時(shí)并存的結(jié)構(gòu)性矛盾等，帶來(lái)一系列問(wèn)題。

在一些關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮集中統(tǒng)籌的制度優(yōu)勢(shì)在任何危機(jī)管理中都是必要的，一個(gè)有效的“中央大腦”是形成危機(jī)應(yīng)對(duì)的問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的前提，是克服各方面信息不對(duì)稱、調(diào)動(dòng)全國(guó)四面八方、各系統(tǒng)各部門高效協(xié)同形成“全國(guó)一盤棋”的關(guān)鍵。但是這并不意味著所有的事情都需要集中確認(rèn)、反饋和執(zhí)行，在危機(jī)管理的某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，過(guò)度中心化的決策體制和過(guò)長(zhǎng)的決策鏈條，往往會(huì)提高決策成本、貽誤救援時(shí)機(jī)，也更容易出現(xiàn)職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等現(xiàn)象。

2003年非典疫情過(guò)后，我國(guó)公共衛(wèi)生健康信息平臺(tái)、疫情報(bào)告信息系統(tǒng)、醫(yī)院信息化、電子病歷等信息化建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，并已有大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的支撐，但是這些復(fù)雜的系統(tǒng)在此次疫情爆發(fā)早期的疫情監(jiān)測(cè)、輿情引導(dǎo)和疾病防控等方面，作用發(fā)揮不夠突出，一個(gè)重要的原因是這些“軟系統(tǒng)”背后的“硬權(quán)力”在作梗。應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布的信息只得依法層層上報(bào)，應(yīng)當(dāng)共享的數(shù)據(jù)受制于一個(gè)個(gè)信息孤島的壁壘，極大增加了防疫過(guò)程中各方面的信息成本和信任成本。疫情爆發(fā)后，在重點(diǎn)防控地區(qū)一度出現(xiàn)了物資供給的結(jié)構(gòu)性失衡、一些地區(qū)和部門應(yīng)對(duì)不力等問(wèn)題，部分源自于某些環(huán)節(jié)層層審核的復(fù)雜流程以及過(guò)度中心化的決策方式。

在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面，高度中心化的決策往往要讓位于更高效率的分布式管理和臨機(jī)決策。回顧過(guò)去70年，中國(guó)政治體系的一個(gè)重要能力體現(xiàn)為能夠在“收”與“放”之間運(yùn)用自如，該收的地方收，該放的地方放。地方?jīng)Q策者能夠在責(zé)權(quán)一致的前提下，就如何分頭開(kāi)展行動(dòng)形成符合總體利益的判斷并以低成本的方式實(shí)施，這是衡量治理體系能否良好運(yùn)行的一個(gè)主要基準(zhǔn)，也是在國(guó)家治理體系還不夠成熟定型的條件下能夠協(xié)同克服挑戰(zhàn)的關(guān)鍵因素。

為此，在危機(jī)管理的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，適度放權(quán)的同時(shí)還要提升層級(jí)間權(quán)責(zé)配置的科學(xué)性，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。以此次公共衛(wèi)生危機(jī)事件為例，圍繞病毒研究、信息發(fā)布、疫情應(yīng)對(duì)、抗疫物資供應(yīng)、后勤保障、社會(huì)物品供應(yīng)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家團(tuán)結(jié)、國(guó)際關(guān)系以及疫后發(fā)展等問(wèn)題，哪些領(lǐng)域需要中央統(tǒng)籌，哪些領(lǐng)域?qū)儆趯俚刎?fù)責(zé)，哪些環(huán)節(jié)可交由地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)臨機(jī)決斷、靈活施治，未來(lái)面臨新的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或其他公共危機(jī)，應(yīng)如何優(yōu)化層級(jí)溝通機(jī)制等，都需要綜合研究、系統(tǒng)謀劃，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)體系，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

地方治理體系難以形成制度合力的問(wèn)題

此次疫情防控是對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)能力的一次考驗(yàn)，也是對(duì)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍的一次重大政治歷練，考驗(yàn)的是他們?cè)诠参C(jī)面前的制度執(zhí)行力和治理能力。疫情防控戰(zhàn)打響后，全國(guó)各級(jí)地方政府在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極調(diào)動(dòng)各方面力量，集中有力開(kāi)展防控工作。但是綜合疫情防控的全過(guò)程，地區(qū)層面仍然暴露出地方治理體系和治理能力方面的突出問(wèn)題。以武漢為例，武漢是國(guó)家級(jí)中心特大城市，身處國(guó)家交通樞紐中心，坐擁全國(guó)排名前十的兩家大型綜合醫(yī)院，但疫情防控戰(zhàn)打響后，在整合資源、統(tǒng)一調(diào)度、分層診療、屬地協(xié)調(diào)等方面，一度出現(xiàn)了應(yīng)對(duì)無(wú)序、效能不足等嚴(yán)重的治理問(wèn)題。這其中不乏行政體系運(yùn)行中某些普遍規(guī)律的制約，在任何管理體系中，人力、資源、信息、交易等都是分布部署的，這決定了形成“制度合力”需要一定的時(shí)間成本和行政成本。尤其在疫情爆發(fā)初期，各方面首先考慮的是自身的職權(quán)效能，即管轄職權(quán)范圍內(nèi)“不能出問(wèn)題”，各系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，一度出現(xiàn)了各自的目標(biāo)、任務(wù)和行動(dòng)選擇相互矛盾沖突的情況，管理手段過(guò)激和職責(zé)不到位的現(xiàn)象幾乎同時(shí)發(fā)生。隨著各地區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)同志掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，理論上來(lái)說(shuō)上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)?shù)靡约皶r(shí)克服，各類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)趨于高效協(xié)同配合，但是從一些地區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)的表現(xiàn)來(lái)看，應(yīng)有的制度優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

在疫情防控中，一些地方指揮系統(tǒng)失靈、各級(jí)各類機(jī)構(gòu)各自為政、政出多門、力量分散，權(quán)力碎片化難以形成“制度合力”的問(wèn)題比較突出。有分析形容危機(jī)應(yīng)對(duì)中存在嚴(yán)重的“中樞乏力、六神無(wú)主”的治理癥狀，個(gè)別地區(qū)甚至發(fā)生“無(wú)一人可以鎮(zhèn)住局面”的現(xiàn)象，地方一些職能部門則是“無(wú)主出牌”、應(yīng)對(duì)失措，危機(jī)應(yīng)對(duì)中缺乏圍繞大局協(xié)同治理的意識(shí)和能力，這在過(guò)往地方治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)中十分罕見(jiàn)。這說(shuō)明，地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整和權(quán)責(zé)關(guān)系的配置仍然不到位、干部執(zhí)行力和治理能力較低依然是現(xiàn)有治理體系的嚴(yán)重短板。

回顧過(guò)去70多年尤其是改革開(kāi)放40多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，地方社會(huì)穩(wěn)定和良好治理的關(guān)鍵，一是權(quán)責(zé)一致，二是協(xié)商共治。權(quán)責(zé)一致就是守土有責(zé)，還要守土有權(quán)，這是關(guān)鍵時(shí)刻地方權(quán)力必須能夠得以集中，能夠及時(shí)將地區(qū)分散權(quán)力和制度資源加以整合、銜接的關(guān)鍵。協(xié)商共治就是地方各系統(tǒng)各部門要在危機(jī)時(shí)刻懂得聚攏目標(biāo)、營(yíng)造共識(shí)，彼此的權(quán)力要相互讓渡、相互補(bǔ)臺(tái)。相互制約又相互配合的體制，是很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)保障中國(guó)重大決策安全和責(zé)任高效落實(shí)的關(guān)鍵。危機(jī)的特殊性質(zhì)更決定了制度供給不能有短板，不能厚此薄彼，權(quán)力運(yùn)用要高度重視部門職能的均衡性，因此“協(xié)商”和“讓渡”是中國(guó)行政體系最大的“程序正義”。

這次危機(jī)處置過(guò)程中，地方治理系統(tǒng)出現(xiàn)的一定程度的治理紊亂，很大一部分原因在于現(xiàn)有條塊關(guān)系和問(wèn)責(zé)環(huán)境，在遇到不確定性事件和權(quán)責(zé)比較大的任務(wù)時(shí)，各系統(tǒng)相互協(xié)商、權(quán)力相互讓渡、資源相互補(bǔ)臺(tái)的平衡機(jī)制讓位于各自為政、分散行動(dòng)，各級(jí)各類機(jī)構(gòu)出于免責(zé)意識(shí)選擇剛性手段、過(guò)度矯正的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大損害了地方治理權(quán)威和危機(jī)應(yīng)對(duì)效能。為此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)始終繞不過(guò)“條塊結(jié)合、以塊為主”這個(gè)核心問(wèn)題。需要認(rèn)真思考：在鞏固中央權(quán)威的同時(shí)，如何確保地方守土有責(zé)、守土有權(quán);在完善頂層部署的同時(shí)，如何發(fā)揮好中層協(xié)商協(xié)調(diào)、均衡配合的優(yōu)勢(shì)，確保地方黨政軍群各級(jí)各類機(jī)構(gòu)能夠更好圍繞中心大局和目標(biāo)使命開(kāi)展工作。

社會(huì)力量和市場(chǎng)資源配置空間效率受限

任何公共危機(jī)的防范，都需要充裕的人力支援和物資保障，更高效率的組織形態(tài)在應(yīng)對(duì)危機(jī)中發(fā)揮著必不可少的作用。此次疫情爆發(fā)以來(lái)，由于在捐贈(zèng)物資的保障、維護(hù)和分配方面出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，湖北省地方紅十字會(huì)的組織效能和公信力一度受到廣泛質(zhì)疑。在洶涌的輿情壓力下，針對(duì)紅十字會(huì)的譴責(zé)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)針對(duì)體制內(nèi)社會(huì)救援團(tuán)體的社會(huì)信任危機(jī)。事實(shí)證明，紅十字會(huì)等體制內(nèi)社會(huì)救援團(tuán)體在人事管理和權(quán)力規(guī)范方面是否存在必然的道德風(fēng)險(xiǎn)可能存有爭(zhēng)議，但是類似機(jī)構(gòu)在人力配備、信息化管理以及組織運(yùn)行效率等方面，確實(shí)缺乏應(yīng)對(duì)大型社會(huì)危機(jī)管理的必要能力，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本事實(shí)。

與此同時(shí)，各類社會(huì)組織和市場(chǎng)力量展示了另外一個(gè)圖景。疫情防控期間，全國(guó)多省充分發(fā)揮各級(jí)各類社會(huì)組織、慈善組織、志愿服務(wù)和社工組織的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社會(huì)力量為疫情防控提供了有力支援。在疫情防控的關(guān)鍵時(shí)刻，民政部聯(lián)合國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布公告，號(hào)召各地積極動(dòng)員本地社會(huì)組織有序參與疫情防控工作。例如深圳發(fā)揮社工和志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使其投入到一線疫情防控工作，極大彌補(bǔ)了基層社區(qū)防控力量不足的問(wèn)題。同時(shí)提出對(duì)在疫情發(fā)生期間以訛傳訛、散布虛假信息，甚至頂風(fēng)違紀(jì)違法的社會(huì)組織從嚴(yán)從快予以依法嚴(yán)懲。這些舉措有力促進(jìn)了社會(huì)組織在公共危機(jī)事件中的高效有序參與。

總體上各類社會(huì)組織已經(jīng)具備參與危機(jī)防控和公共治理的強(qiáng)烈意愿和比較充足的能力，在分布式汲取資源和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支援方面具有顯著組織優(yōu)勢(shì)。但值得注意的是，此次疫情防控中社會(huì)組織在各地區(qū)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的參與效能并不均衡。例如城鄉(xiāng)社會(huì)組織尤其是志愿者組織在參與基層社區(qū)疫情防控等環(huán)節(jié)上發(fā)揮了較好功能和效率，但是在配置社會(huì)資源、實(shí)施遠(yuǎn)程支援以及同救援中的急難險(xiǎn)重環(huán)節(jié)有序?qū)拥确矫妫€有些差強(qiáng)人意。這中間有中國(guó)社會(huì)組織自身發(fā)展還不夠成熟、專業(yè)化水平仍需提升的原因，但是也有一些治理方面的因素。例如，地方危機(jī)管理模式尤其是多地“封城”措施啟動(dòng)后，間接造成了政府壟斷防控渠道、社會(huì)和市場(chǎng)配置資源的空間被整體性壓縮的局面，一系列人為設(shè)置的政策壁壘也極大增加了此次疫情防控中社會(huì)力量參與的成本。又例如，許多地區(qū)為了限制人員流動(dòng)，針對(duì)社區(qū)實(shí)行了過(guò)激的剛性管理，強(qiáng)行封鎖，也極大限制了社會(huì)組織使用更為靈活柔性的方式介入的空間。

這說(shuō)明，在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)方面，社會(huì)救援體系同國(guó)家救援體系之間仍然存在“兩張皮”的問(wèn)題，原有國(guó)家治理體系更多聚焦于黨政軍群高效協(xié)同，而忽視了如何將更廣泛的社會(huì)組織資源和市場(chǎng)化資源配置結(jié)構(gòu)納入這一體系。重大公共危機(jī)中信息的分散和地方化極大增強(qiáng)了危機(jī)管理的復(fù)雜性和不確定性，政府機(jī)構(gòu)在一定程度上需要放棄自身可以組織最好的信息并擁有最高效率的想法，適當(dāng)增強(qiáng)疫情防控的開(kāi)放性和包容性，將危機(jī)管理的資源集結(jié)優(yōu)化為一個(gè)更為有機(jī)的組織結(jié)構(gòu)。此次疫情防控中，上海等地的有效管控，呈現(xiàn)出的正是政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)組織、企業(yè)和民眾在專業(yè)化指引之下按程序應(yīng)對(duì)的情形。未來(lái)，如何以更完善的機(jī)制團(tuán)結(jié)好社會(huì)力量，發(fā)揮好市場(chǎng)化配置資源的組織效能，可能是國(guó)家治理體系改革的一個(gè)重要方向。

新技術(shù)企業(yè)參與危機(jī)防控經(jīng)驗(yàn)值得重視

疫情爆發(fā)以來(lái)，國(guó)內(nèi)新技術(shù)企業(yè)群體空前介入疫情防控，利用大數(shù)據(jù)管理、科技算法、遠(yuǎn)程呈現(xiàn)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在病例收集、遠(yuǎn)程診療、分布式管理、保障物資供應(yīng)鏈良好運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)接國(guó)際救援資源等方面，發(fā)揮了極為重要的作用。技術(shù)公司還確保了疫情防控期間全國(guó)數(shù)億人口的線上生活和社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。疫情防控期間，互聯(lián)網(wǎng)公司“各顯神通”：百度成為公眾獲取權(quán)威信息和知識(shí)的主要入口;科大訊飛為啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)的省市地區(qū)提供了智能輸入終端服務(wù);阿里憑借強(qiáng)大算力和人才基礎(chǔ)，在病毒的全基因組檢測(cè)分析方面開(kāi)展研究;京東、菜鳥(niǎo)等科技公司圍繞疫情物資采購(gòu)、生產(chǎn)、物流、服務(wù)等，持續(xù)迭代上線信息化模塊，發(fā)揮全球供應(yīng)鏈和科技支撐的組織效力，廣泛調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)外運(yùn)力資源;阿里健康投入巨資推動(dòng)線上呈現(xiàn)，著力緩解線下醫(yī)療資源緊張局面;百度、美團(tuán)等公司利用海量數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)爬取、整合和分析能力，實(shí)時(shí)對(duì)接線上用戶需求;阿里巴巴、騰訊和字節(jié)跳動(dòng)等技術(shù)公司，向全國(guó)超過(guò)1000萬(wàn)家企業(yè)免費(fèi)開(kāi)放了遠(yuǎn)程辦公系統(tǒng)。

此次疫情防控中互聯(lián)網(wǎng)巨頭的參與值得高度重視，經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與疫情防控，是我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級(jí)事件，標(biāo)志著新技術(shù)企業(yè)已經(jīng)成為危機(jī)管理和公共治理的重要主體，未來(lái)更多政府公共行為將同新技術(shù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和支持密不可分。此次危機(jī)也可視為我國(guó)政府融合新技術(shù)力量和更高效的組織方式，開(kāi)展危機(jī)管理和公共治理的一次實(shí)踐演練，未來(lái)政府組織形態(tài)和行政權(quán)力運(yùn)行方式也將因此而加速變革。

但是同樣值得注意的是，以此為契機(jī)，國(guó)內(nèi)新技術(shù)巨頭將更全面掌控全國(guó)性公共衛(wèi)生、物資儲(chǔ)備和人口結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)信息，未來(lái)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的各項(xiàng)公共數(shù)據(jù)管理將加速?gòu)姆忾]逐步過(guò)渡到有效開(kāi)放，完全中心化決策將逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的弱中心管理體系，將進(jìn)一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，但技術(shù)巨頭的能力將得到空前強(qiáng)化。此次事件也必將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，新技術(shù)巨頭掌控的數(shù)字化管理能力將重塑社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。

未來(lái)，政府既要確立協(xié)同思維，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)規(guī)劃配合必要的利益綁定，促進(jìn)相互割裂的技術(shù)公司之間增強(qiáng)協(xié)同，對(duì)他們參與國(guó)家治理進(jìn)行更高效率的組織優(yōu)化，共同構(gòu)筑全新的公共治理架構(gòu)和高效的安全預(yù)警機(jī)制。與此同時(shí)，政府又要強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理和公共治理的制度規(guī)則。如何保障公共數(shù)據(jù)的依法有序共享，如何保護(hù)好個(gè)人隱私，如何為海量公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用提供更多立法保護(hù)和政策支撐，以及如何防范技術(shù)巨頭的頭部壟斷、保持更公平也更具活力的市場(chǎng)環(huán)境等問(wèn)題，將構(gòu)成國(guó)家治理體系尤其是國(guó)家監(jiān)管體系的重大挑戰(zhàn)。

基層社區(qū)亟需資源下沉與專業(yè)能力提升

此次疫情爆發(fā)以來(lái)，社區(qū)成為疫情防控的一線力量。社區(qū)既是危機(jī)點(diǎn)，也是安全閥。從重點(diǎn)疫情防控地區(qū)的情況來(lái)看，由于家庭聚集性感染較多、醫(yī)院收治限度的制約，疫情防控的一線壓力主要集中在社區(qū)。各地區(qū)城市街道社區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社積極行動(dòng)，基層醫(yī)務(wù)人員、社區(qū)工作者和廣大志愿者，在重點(diǎn)防控地區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪、篩查，開(kāi)展各類形式的支援幫扶、歸類分診，在非重點(diǎn)防控地區(qū)，配合政府及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)信息、做好人員登記、開(kāi)展社區(qū)管理和隔離準(zhǔn)備等各項(xiàng)工作。事實(shí)上，一些地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到社區(qū)是“另一個(gè)不見(jiàn)硝煙的主戰(zhàn)場(chǎng)”。

從疫情防控實(shí)踐來(lái)看，各方面存在強(qiáng)調(diào)醫(yī)院收治能力、虛化社區(qū)防范的傾向。一個(gè)重要的表現(xiàn)是針對(duì)基層社區(qū)的支持往往流于號(hào)召、動(dòng)員，缺乏增強(qiáng)人力和資源保障的具體措施，專業(yè)化防控能力的建設(shè)一時(shí)更是付之闕如?；鶎由鐓^(qū)危機(jī)管理能力和專業(yè)化疾控知識(shí)薄弱的問(wèn)題，是現(xiàn)有公共危機(jī)應(yīng)對(duì)和國(guó)家治理體系的一個(gè)顯著短板。以湖北各市為例，社區(qū)層面工作人員非常負(fù)責(zé)，開(kāi)展了卓有成效的工作，但社區(qū)醫(yī)療防護(hù)資源不足和專業(yè)性疾病防控能力欠缺的問(wèn)題依然是重大瓶頸。

2020年2月3日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話中指出，“要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”。浙江等地通過(guò)多種措施挖掘基層社區(qū)潛能，推動(dòng)各地區(qū)資源和人力向基層社區(qū)下沉，強(qiáng)調(diào)各單位要守土有責(zé)、“自掃門前雪”，不要把所有壓力推給社區(qū)。這些措施有效緩解了社區(qū)防控壓力，但是沒(méi)有從根本上解決社區(qū)工作者能力不足這一根本瓶頸。

從疫情防控來(lái)看，社區(qū)專業(yè)化疾控知識(shí)薄弱和防控能力不足的問(wèn)題，構(gòu)成了疫情防控第一道防線的嚴(yán)重短板，從治理的角度來(lái)看，基層處理不好的問(wèn)題，風(fēng)向往往會(huì)或向上堆積或加速外溢，其他環(huán)節(jié)將為之付出數(shù)倍的資源和成本。因此，長(zhǎng)期來(lái)看，加強(qiáng)公共危機(jī)管理、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，務(wù)必要堅(jiān)持治、防“兩條腿走路”，不應(yīng)僅僅強(qiáng)調(diào)基層社區(qū)的政治品格和組織動(dòng)員能力，還應(yīng)關(guān)注必要的專業(yè)化能力。除了強(qiáng)化資源下沉和政策保障，還需要通過(guò)創(chuàng)新方式為社區(qū)賦能，例如引入專業(yè)組織和加強(qiáng)知識(shí)培訓(xùn)，可能是未來(lái)基層治理體系和治理能力改革的著力點(diǎn)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員，山東大學(xué)國(guó)家治理研究院客座研究員）

責(zé)編/趙橙涔 ? ?美編/李祥峰