梁鮮桃

摘 ?要：從一般意義上講，口岸是一個國家或地區(qū)對外開放的門戶，也是一個國家或地區(qū)與外部經(jīng)濟聯(lián)系的通道?？诎督?jīng)濟是以口岸為支撐而發(fā)展的跨地域、跨行業(yè)、多層次的綜合型經(jīng)濟。 內(nèi)蒙古有著豐富的口岸資源，但沒有真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，潛力和短板同時存在，本文對內(nèi)蒙古發(fā)展泛口岸經(jīng)濟中存在的難點進行梳理，提出要重點在“要素整合”“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)”“內(nèi)外聯(lián)動”“部門配合”等方面找準著力點。

關(guān)鍵詞：泛口岸 ?難點 ?著力點

2018年內(nèi)蒙古政府工作報告第一次明確提出發(fā)展泛口岸經(jīng)濟，突出了開放廣度的拓展與開放深度的挖掘，不僅僅是新概念的提出， 更重要的是理念的更新和發(fā)展思路的調(diào)整，不僅僅把口岸作為出入境門戶和物流、人流的通道，更重要的是發(fā)揮口岸的集聚和輻射效應(yīng)，提升口岸價值，從而促進內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古發(fā)展泛口岸經(jīng)濟的難點

總體看，內(nèi)蒙古口岸地區(qū)存在整體發(fā)展水平較低、口岸對地區(qū)經(jīng)濟貢獻度不高、口岸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)生發(fā)展動力不足等問題，發(fā)展泛口岸經(jīng)濟難點較多。

（一）政策落實難

國家和自治區(qū)層面圍繞加快滿洲里、二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)出臺了一系列扶持政策， 但實際執(zhí)行效果不佳，靈活運用政策不夠，政策落實出現(xiàn)“梗阻”，導致發(fā)展泛口岸經(jīng)濟的政策支持體系不健全。一是缺少先行先試的頂層制度設(shè)計。國家在批復(fù)滿洲里和二連浩特試驗區(qū)設(shè)立時并沒有賦予相應(yīng)的自主權(quán)，再加上受到相關(guān)體制和機制的制約，試驗區(qū)沒有建立先行先試的容錯機制，導致試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新動力明顯不足。二是國家對試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的扶持力度不夠。隨著“一帶一路”建設(shè)推進和開放力度加大，試驗區(qū)的 “試驗”意義有所弱化，相關(guān)政策需要相關(guān)部委制定詳細方案和文件后才能落實，見效緩慢。三是試驗區(qū)的管理機構(gòu)規(guī)格低。滿洲里試驗區(qū)在申請設(shè)立時成立了試驗區(qū)辦公室，管理任務(wù)重、需要協(xié)調(diào)事情多，而屬地內(nèi)海關(guān)、檢驗檢疫、邊防等部門均屬正廳級單位，由此造成了對外協(xié)調(diào)中規(guī)格低、級別不對稱、工作推動難的尷尬境地。

（二）口岸功能定位難

內(nèi)蒙古是我國陸地邊境線最長、邊境口岸數(shù)量較多的省份，在4261公里邊境線上， 坐落著16個對外開放口岸， 其中對俄陸路邊境口岸6個， 對蒙古國陸路邊境口岸10個。當前內(nèi)蒙古口岸功能雷同，各自為戰(zhàn)，以行政區(qū)劃為主的行政管理和發(fā)展模式?jīng)]有根本改變，主要表現(xiàn)為：各口岸結(jié)合國家和內(nèi)蒙古開放戰(zhàn)略不夠，考慮毗鄰國家的資源、人口、政策規(guī)劃等因素不夠，結(jié)合自身基礎(chǔ)條件、資源稟賦，按照差異化的發(fā)展策略不夠，主體功能不清晰，發(fā)展導向不明確，錯位發(fā)展、特色化發(fā)展不明顯。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難

當前，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然存在“四多四少”狀況，即傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多新興產(chǎn)業(yè)少、低端產(chǎn)業(yè)多高端產(chǎn)業(yè)少、資源型產(chǎn)業(yè)多高附加值產(chǎn)業(yè)少、勞動密集型產(chǎn)業(yè)多資本科技密集型少。以滿洲里為例，2018年園區(qū)年木材加工能力700萬立方米，年均木材落地加工量超過400萬立方米， 木質(zhì)品深加工比例已達到50%。但總體看，滿洲里的木材產(chǎn)業(yè)沒有真正做大做強。一是木材加工層次低。滿洲里的木材加工仍以初級加工和勞動密集型為主，技術(shù)含量和附加值低，處于價值鏈的低端，精深加工仍有巨大的發(fā)展空間。二是木材加工企業(yè)缺少品牌效應(yīng)。滿洲里市木材企業(yè)的明顯特點是“小而散”，企業(yè)規(guī)模都不大，市場占有率小，木材企業(yè)之間關(guān)聯(lián)低，沒有真正形成組團集中打響品牌的能力，缺少品牌效應(yīng)。

（四）區(qū)域協(xié)作難

目前，內(nèi)蒙古區(qū)域協(xié)作取得了一定成效，呼包鄂、呼包銀榆、烏大張等地區(qū)協(xié)作不斷推進，但仍面臨著諸多困難。 一是市場力量發(fā)揮不夠。區(qū)域經(jīng)濟一體化的內(nèi)生動力是市場需求，一定要發(fā)揮市場機制作用，讓市場唱主角，激發(fā)各類市場主體的活力。受行政區(qū)劃的分割的限制，內(nèi)蒙古各類生產(chǎn)要素配置還是以行政區(qū)域為主，市場機制失靈，行政成本居高不下。 二是協(xié)作機制不健全。沒有實質(zhì)性的發(fā)展規(guī)劃和合作對話機制，存在形式大于內(nèi)容的現(xiàn)象。三是產(chǎn)業(yè)集中度不高。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在趨同現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)升級缺乏后勁，產(chǎn)業(yè)的極化效應(yīng)明顯而擴散效應(yīng)不足。

二、內(nèi)蒙古發(fā)展泛口岸經(jīng)濟的著力點

內(nèi)蒙古發(fā)展泛口岸經(jīng)濟應(yīng)重點在“要素整合”、“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)”、“內(nèi)外聯(lián)動”、“部門配合”等方面尋求突破口，找準著力點。

（一）抓住體制機制創(chuàng)新這個“牛鼻子”，完善發(fā)展泛口岸經(jīng)濟的政策體系

一是敢于先行先試。依托滿洲里和二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，在推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新。二是加大內(nèi)蒙古保稅區(qū)“資本招商”力度。 一方面，借鑒重慶市西永綜保區(qū)的做法，整合財政資金成立新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，直接投入保稅區(qū)內(nèi)的項目，從而吸引大企業(yè)大項目進入內(nèi)蒙古保稅區(qū)。 另一方面，借鑒鄭州綜合保稅區(qū)和成都綜合保稅區(qū)的成功經(jīng)驗，由主要領(lǐng)導高位推動大項目招商引資， 以“大領(lǐng)導招大商”的方式，瞄準帶動力強的龍頭項目重點攻關(guān)。 三是完善區(qū)域協(xié)作機制。加強內(nèi)蒙古與京津冀、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，積極承接產(chǎn)業(yè)鏈整體轉(zhuǎn)移和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)移，依托大企業(yè)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建大集群，探索建立“飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)”新模式。 四是加快經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)。內(nèi)蒙古在對外經(jīng)濟合作專項資金中應(yīng)劃出一定比例，對企業(yè)境外資源合作開發(fā)、境外加工貿(mào)易等給予補貼，形成境外初加工、境內(nèi)深加工和境內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)、境外分撥銷售的新格局。

（二）明確口岸功能定位，探索泛口岸經(jīng)濟集中集約集聚發(fā)展的新路子

一是增強口岸的集聚和帶動作用。發(fā)揮呼包鄂城市群的核心作用，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，提升綜合承載能力，重點打造企業(yè)總部、國際物流集散樞紐、加工制造基地、信息金融服務(wù)和文化科技交流中心。滿洲里和二連浩特國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)重點打造國際交通運輸樞紐基地、邊境國際貿(mào)易流通基地和外向型制造業(yè)基地，以綜合保稅區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)等為載體，加快構(gòu)建呼倫貝爾—興安盟、錫赤通和烏海及周邊開放區(qū)，加快建成對俄蒙及東北亞、環(huán)渤海開放合作的國際物流集散中心、能源基地和國際旅游基地。二是突出大口岸“頂天立地”，小口岸“特色發(fā)展”的定位。西部地區(qū)主要依托策克口岸、甘其毛都口岸和滿都拉口岸，將其全力打造成為對蒙古國的能源資源戰(zhàn)略通道和境內(nèi)加工儲備基地。中部地區(qū)主要依托二連浩特口岸和珠恩嘎達布其口岸，將其全力打造成為集綜合加工、商貿(mào)流通、國際物流、人文交往為一體的對蒙古國經(jīng)濟合作示范區(qū)。東部地區(qū)主要依托阿爾山口岸、額布都格口岸和阿日哈沙特口岸，將其全力打造成對蒙古國的跨境旅游和生態(tài)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。東北地區(qū)主要依托滿洲里口岸、黑山頭口岸和室韋口岸，將其全力打造成集商貿(mào)流通、綜合加工、國際物流、跨境旅游、人文交往為一體的對俄羅斯經(jīng)濟合作示范區(qū)。三是進一步提高口岸的輻射能力。東部以滿洲里口岸為樞紐，進一步加快試驗區(qū)建設(shè)，更好的發(fā)揮輻射自治區(qū)東部地區(qū)的作用;中部以二連浩特口岸和集寧為樞紐，加快二連浩特國家開發(fā)開放試驗區(qū)和集寧物流中心建設(shè)，從而更好的輻射自治區(qū)中部地區(qū);西部以策克口岸為樞紐，加快建設(shè)額濟納自治區(qū)開發(fā)開放試驗區(qū)，輻射自治區(qū)西部地區(qū)。通過口岸通道的全方位建設(shè)，形成內(nèi)蒙古東中西各具特色、功能齊全、產(chǎn)業(yè)配套、服務(wù)完善的綜合性經(jīng)濟區(qū)域，盡快把通道經(jīng)濟變?yōu)槁涞亟?jīng)濟。

（三）打造口岸產(chǎn)業(yè)體系升級版，筑牢泛口岸經(jīng)濟發(fā)展基石

一是推行“國外種植+邊境口岸加工”模式。一方面，俄蒙兩國自然條件好，特別是土地資源豐富，具有輪流耕種、修養(yǎng)生息的優(yōu)勢。同時，內(nèi)蒙古人力資源比較充足，又有豐富的種植經(jīng)驗，在發(fā)展農(nóng)業(yè)方面與俄蒙有很強的互補性。另一方面，進口農(nóng)產(chǎn)品存在疫情疫病傳播風險，不是所有農(nóng)產(chǎn)品都可以直接進口。因此，大力引導和推動內(nèi)蒙古企業(yè)“走出去”，積極探索開展 “國外種植+邊境口岸加工”模式，既有效防范疫病疫情的傳入，規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險，又能帶動泛口岸經(jīng)濟的進一步發(fā)展。二是加快進口指定口岸的申建。目前，內(nèi)蒙古已經(jīng)建成汽車、糧食、飼草和肉類等大宗商品進口的指定口岸，在發(fā)展泛口岸經(jīng)濟方面發(fā)揮了重要作用。為了實現(xiàn)國外市場供給和內(nèi)蒙古有效需求的平衡，今后要推動進口種苗、冰鮮水產(chǎn)品等指定口岸的建設(shè)。三是進一步擴大進口商品的種類。內(nèi)蒙古進口商品種類仍有較大拓展空間，要重點加快中蒙俄經(jīng)濟走廊沿線國家食品農(nóng)產(chǎn)品檢疫準入進程，進一步豐富進口產(chǎn)品種類。四是積極扶持中歐班列發(fā)展。內(nèi)蒙古口岸優(yōu)勢明顯，發(fā)展中歐班列從全球、全國和全區(qū)看，都有著突出的戰(zhàn)略地位和深遠的影響。結(jié)合內(nèi)蒙古中歐班列發(fā)展的實際情況和愿景規(guī)劃，中歐班列發(fā)展應(yīng)分三步走。從近期目標看，應(yīng)立足于優(yōu)化服務(wù)、做大總量，帶動口岸過貨量和貿(mào)易額增長。從中期目標看，應(yīng)立足于政策扶持、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，帶動口岸物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著中歐班列密度、集裝箱數(shù)量的提升，內(nèi)蒙古應(yīng)積極吸引內(nèi)地零散貨源和優(yōu)勢產(chǎn)品在口岸的集結(jié)、拼箱和分撥，由此帶動口岸地區(qū)倉儲、物流、貨代、會展、金融、信息等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，變流動的財富為留下的財富。從遠期目標看，應(yīng)立足于搭建平臺、承接產(chǎn)業(yè)，打造口岸進出口加工制造基地。為此，要加快綜合保稅區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)等功能區(qū)建設(shè)，搭建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺，依托中歐班列通道和物流優(yōu)勢，吸引承接發(fā)達地區(qū)外向型企業(yè)落地口岸地區(qū)，實現(xiàn)出口商品在口岸地區(qū)組裝加工，進口商品在口岸地區(qū)落地加工增值，促進內(nèi)蒙古口岸地區(qū)加工制造、國際商貿(mào)、國際物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終形成“貿(mào)易先行、產(chǎn)業(yè)跟進、貿(mào)工聯(lián)動”的發(fā)展格局。

（四）加強與經(jīng)濟腹地的深度融合，提升泛口岸經(jīng)濟發(fā)展的廣度與深度

一是加快推進蒙晉冀長城金三角合作區(qū)的建設(shè)，構(gòu)建主動融入京津冀一體化發(fā)展的核心協(xié)作區(qū)。二是加快建設(shè)“錫赤通朝錦”中俄蒙國際海陸經(jīng)濟合作示范區(qū)，以交通、物流、電力和油氣運送通道為突破口，推動與長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。三是加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，積極主動有效承接環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。四是加強在“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，打破行政區(qū)劃的局限，建立人才、信息、技術(shù)等方面互聯(lián)互通的共享平臺。

（作者單位：中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校）

責任編輯：張捷