朱江明

3月10日，意大利羅馬，行人戴口罩出行

近日，意大利新冠疫情出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，已經(jīng)成為中國(guó)之外感染人數(shù)最多的國(guó)家。由于疫情迅速傳播，意大利政府宣布一系列管制措施，包括封鎖城市甚至全國(guó)。然而這些強(qiáng)制措施暫時(shí)并未奏效，意大利的醫(yī)療資源正在急劇消耗中。意大利作為歐盟的創(chuàng)始成員國(guó)之一，在疫情面前卻并未獲得來自盟友的有效支援。這也是歐盟自創(chuàng)立以來，繼英國(guó)脫歐之后面臨的又一次嚴(yán)重政治危機(jī)。

為什么意大利一直未曾獲得盟友的有效支援呢？是歐盟本身沒有應(yīng)對(duì)此類生化危機(jī)的應(yīng)急機(jī)制嗎？

早在上個(gè)月，當(dāng)COVID-19病毒開始在意大利傳播時(shí)，意大利政府就通過歐盟內(nèi)部的緊急應(yīng)變協(xié)調(diào)中心（ERCC，Emergency Response Coordination Centre）尋求幫助，其中包括醫(yī)療設(shè)備援助和要求激活歐盟民防機(jī)制（CPM，Civil Protection Mechanism）。

CPM的創(chuàng)立目標(biāo)是通過加強(qiáng)歐盟成員國(guó)在民事保護(hù)領(lǐng)域的合作，提高對(duì)災(zāi)害預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)的能力。當(dāng)某個(gè)成員國(guó)的緊急情況規(guī)模達(dá)到一個(gè)國(guó)家無法應(yīng)對(duì)的程度時(shí)，該國(guó)就可以通過該機(jī)制請(qǐng)求援助。通過CPM，歐洲委員會(huì)可以協(xié)調(diào)歐洲其他地區(qū)的資源，并承擔(dān)了協(xié)調(diào)部署和運(yùn)營(yíng)成本的75%。這是歐盟建立之初，基于歐洲團(tuán)結(jié)原則所創(chuàng)立的一個(gè)安全協(xié)調(diào)機(jī)制，專門用于應(yīng)對(duì)各種可能存在的自然災(zāi)害和民事突發(fā)情況。

除歐盟成員國(guó)外，該機(jī)制目前還有6個(gè)參與國(guó)（冰島、挪威、塞爾維亞、北馬其頓、黑山和土耳其）。自2001年成立以來，歐盟民事保護(hù)機(jī)制已經(jīng)響應(yīng)了330多次歐盟內(nèi)部和外部的援助請(qǐng)求，算是一個(gè)運(yùn)行近20年的聯(lián)合民防機(jī)制。

ERCC作為總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全天候監(jiān)控成員國(guó)內(nèi)的突發(fā)事件，并通過與各國(guó)民防部門的直接聯(lián)系快速部署、緊急支持，可以在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員歐洲境內(nèi)外的森林消防飛機(jī)、搜救和醫(yī)療等專業(yè)設(shè)備與團(tuán)隊(duì)。

歐盟的這套民事保護(hù)機(jī)制并非僅限于成員國(guó)內(nèi)部服務(wù)，理論上世界上任何國(guó)家，以及聯(lián)合國(guó)和相關(guān)國(guó)際組織如國(guó)際紅會(huì)，都可以向ERCC尋求幫助。該機(jī)制已干預(yù)了一些國(guó)際緊急自然災(zāi)害事件。從2014年開始，ERCC就派出多個(gè)梯次的醫(yī)療隊(duì)到西非和剛果民主共和國(guó)等埃博拉疫情嚴(yán)重的非洲國(guó)家，進(jìn)行緊急醫(yī)療援助。

CPM作為民事保護(hù)機(jī)制的支柱，長(zhǎng)期以來一直受到國(guó)際社會(huì)的普遍好評(píng)。這套機(jī)制的運(yùn)行頗有歐盟特色，通過各國(guó)出資建立一個(gè)災(zāi)害救援的資金池，支持采購相關(guān)設(shè)備物資、雇傭常設(shè)機(jī)構(gòu)人員和培訓(xùn)專業(yè)人士等業(yè)務(wù)需要。同時(shí)，ERCC還可以協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的所有成員國(guó)相關(guān)的民事救災(zāi)機(jī)構(gòu)，在必要時(shí)的時(shí)候直接尋求協(xié)助。

在應(yīng)對(duì)疫情方面，ERCC直屬的歐洲醫(yī)療隊(duì)（EMC，European Medical Corps）是應(yīng)對(duì)歐盟內(nèi)部和外部的突發(fā)衛(wèi)生事件的急先鋒。EMC的成立是為了應(yīng)對(duì)2014年西非在埃博拉危機(jī)期間缺乏訓(xùn)練有素的醫(yī)療隊(duì)這種特殊防疫情況。由于惡性傳染疾病借助現(xiàn)代交通工具可能快速跨境傳播，在突發(fā)衛(wèi)生事件期間，需要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)部署醫(yī)療專家團(tuán)隊(duì)和設(shè)備。該機(jī)制的11個(gè)締約國(guó)（比利時(shí)、愛沙尼亞、捷克共和國(guó)、意大利、法國(guó)、德國(guó)、挪威、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙和瑞典）已向EMC派遣了常設(shè)緊急醫(yī)療隊(duì)。

歐盟建立了認(rèn)證和注冊(cè)程序，以確保它們符合高標(biāo)準(zhǔn)，團(tuán)隊(duì)受過專門訓(xùn)練可以根據(jù)國(guó)際準(zhǔn)則與其他國(guó)家的同事協(xié)同作戰(zhàn)。EMC的運(yùn)營(yíng)成本由歐盟承擔(dān)了75%，剩余部分由各個(gè)醫(yī)療隊(duì)所屬國(guó)家自行承擔(dān)。2014年埃博拉危機(jī)期間，EMC開發(fā)并部署了移動(dòng)生物安全實(shí)驗(yàn)室，迅速部署到缺乏實(shí)驗(yàn)條件的災(zāi)區(qū)進(jìn)行生物檢測(cè)。

在長(zhǎng)達(dá)5年的非洲抗擊埃博拉行動(dòng)中，EMC不僅擁有專業(yè)水平很高的醫(yī)護(hù)人員，而且設(shè)備先進(jìn)，科研條件強(qiáng)大。自成立之后可以說是南征北戰(zhàn)功勛卓著，受到包括世界衛(wèi)生組織在內(nèi)的國(guó)際組織普遍的贊譽(yù)。

從歐盟現(xiàn)有的體制來看，并非沒有應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件的機(jī)制和準(zhǔn)備，然而在意大利新冠疫情告急的時(shí)候ERCC領(lǐng)導(dǎo)下的民防機(jī)制卻失效了，這又是為什么呢？

道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)闅W盟整套體系都是為了應(yīng)對(duì)突發(fā)性的中小規(guī)模災(zāi)害設(shè)計(jì)的，EMC的醫(yī)療水平雖然很高，人數(shù)卻非常少，11個(gè)醫(yī)療隊(duì)加起來不過2000人左右，就算全部投入感染人數(shù)已經(jīng)超過兩萬的意大利，作用也極為有限。更糟糕的是，歐盟內(nèi)部各國(guó)之間的語言文化差別較大，而醫(yī)療又是一個(gè)必須與病人有效溝通才能進(jìn)行的業(yè)務(wù)。EMC具有這種跨語言文化溝通的能力，然而歐盟各國(guó)其他國(guó)家的醫(yī)療系統(tǒng)卻未必有這個(gè)本事，自然也就不可能出現(xiàn)歐盟各國(guó)派出醫(yī)療隊(duì)馳援意大利的情況。更糟糕的是，由于疫情已經(jīng)在歐洲大陸傳播，所以各國(guó)都需要考慮自保的問題，更難撥出資源支援意大利。

意大利的悲劇實(shí)際上源自歐盟本身的制度設(shè)計(jì)缺陷，ERCC和民事保護(hù)機(jī)制只具備應(yīng)對(duì)單一小規(guī)模突發(fā)事件的能力，對(duì)于這種全球性的大傳播疫情作用極為有限。實(shí)際上，整個(gè)歐盟從軍事防御到民防機(jī)制，都只能應(yīng)對(duì)單一突發(fā)事件。比如，已經(jīng)歷多次組建的歐盟軍團(tuán)至今還是個(gè)框架單位，連進(jìn)行小規(guī)模局部戰(zhàn)爭(zhēng)的能力都沒有，更別說承擔(dān)歐盟全體成員國(guó)的共同防衛(wèi)義務(wù)了。而歐盟至今仍未建立統(tǒng)一的情報(bào)中心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，連成員國(guó)內(nèi)部的情報(bào)互通機(jī)制都不如美國(guó)倡導(dǎo)下建立的多國(guó)情報(bào)聯(lián)盟（從著名的五眼聯(lián)盟發(fā)展而來，現(xiàn)在已經(jīng)涵蓋了33個(gè)情報(bào)盟友）。

本次疫情大敵當(dāng)前，歐盟內(nèi)部各國(guó)卻普遍自顧不暇，而歐盟委員會(huì)作為理論上的歐盟中央政府，手上的資源卻極為有限，根本無法給各國(guó)都提供醫(yī)療援助。到了現(xiàn)在這個(gè)階段，各國(guó)恐怕只能獨(dú)立應(yīng)對(duì)自己境內(nèi)發(fā)生的疫情了。從歷史上來看，一個(gè)同盟的穩(wěn)固性從來不是體現(xiàn)在共同發(fā)展階段，而是能否共同應(yīng)對(duì)致命危機(jī)。所謂共富貴不如共患難，現(xiàn)在歐洲已經(jīng)出現(xiàn)了大難臨頭各自飛的兆頭，本次疫情可以說是歐盟成立以來最大的一次政治危機(jī)。