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制度變遷理論與我國(guó)現(xiàn)金管理制度的演變

2020-04-14 04:56何承文
時(shí)代金融 2020年8期
關(guān)鍵詞:制度變遷演變制度

摘要:中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)取得的輝煌成就,歸功于成功的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一系列制度變遷的過(guò)程。作為一種公共產(chǎn)品,制度首先用于滿足是公共需要,同時(shí)也是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要手段。制度是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的產(chǎn)物,并隨著環(huán)境的變化而變化,這一破舊立新的過(guò)程就是制度變遷。在金融領(lǐng)域,現(xiàn)金管理制度的演變過(guò)程是制度變遷的一個(gè)典型實(shí)例。

本文應(yīng)用制度變遷理論,分析了現(xiàn)金管理制度的主要缺陷。認(rèn)為《現(xiàn)金管理暫行條例》嚴(yán)重脫離實(shí)際,管理模式僵化,已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和國(guó)家治理的需要。實(shí)施制度創(chuàng)新,徹底改革現(xiàn)金管理制度勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞:制度? 制度變遷? 現(xiàn)金管理制度? 演變

一、制度變遷理論

諾思(1990)認(rèn)為:“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲(博弈)規(guī)則,更規(guī)范地說(shuō),它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。制度變遷,也即新制度(或新制度結(jié)構(gòu))產(chǎn)生,并否定、揚(yáng)棄或改變舊制度(或舊制度結(jié)構(gòu))的過(guò)程。制度變遷具體表現(xiàn)為:(1)一種效益更高、交易費(fèi)用更低的制度對(duì)另一種效益較低、交易費(fèi)用較高的制度的替代過(guò)程。(2)對(duì)一種更有效益的制度的“生產(chǎn)過(guò)程”,即制度創(chuàng)新。

二、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的我國(guó)現(xiàn)金管理制度

現(xiàn)實(shí)中不存在完美無(wú)缺的制度。制度缺陷不僅影響制度的實(shí)施效果,還決定了制度的壽命。合理的制度設(shè)計(jì)是制度發(fā)揮功能的前提。

2011年修訂后的《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱條例)存在的主要問(wèn)題是:(1)現(xiàn)金管理的立法宗旨已經(jīng)不適合時(shí)代要求,亟待更新。(2)忽略了我國(guó)非現(xiàn)金支付方式迅速普及的現(xiàn)實(shí),給予開(kāi)戶單位現(xiàn)金使用的范圍過(guò)寬,為其隨意套取現(xiàn)金敞開(kāi)了方便之門(mén)。(3)開(kāi)戶單位現(xiàn)金結(jié)算起點(diǎn)只有1000元,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。(4)未將自然人現(xiàn)金使用納入監(jiān)管范圍,制度設(shè)計(jì)存在重大缺陷。由于公款私存的情況普遍存在,大量公款可以輕易轉(zhuǎn)換為個(gè)人結(jié)算賬戶資金。開(kāi)戶銀行只監(jiān)管開(kāi)戶單位的現(xiàn)金使用,忽視自然人現(xiàn)金使用問(wèn)題,等于放棄了半壁江山。這是現(xiàn)金管理制度失效的根源之一。(5)《條例》第九條有關(guān)開(kāi)戶單位庫(kù)存現(xiàn)金限額的規(guī)定,對(duì)開(kāi)戶單位和開(kāi)戶銀行都沒(méi)有實(shí)際意義;第十一條有關(guān)禁止坐支現(xiàn)金的規(guī)定,因開(kāi)戶銀行無(wú)法實(shí)施監(jiān)管,這條規(guī)定形同虛設(shè)。等等。

制度的生命力在于它的適應(yīng)性。脫離實(shí)際、不合理的制度設(shè)計(jì),在實(shí)踐中將面臨重重阻力,難免失敗的結(jié)局。

三、現(xiàn)金管理制度下的利益格局分析

按照馬克思主義的觀點(diǎn),物質(zhì)利益是人們實(shí)踐活動(dòng)的動(dòng)因。制度的一個(gè)重要作用是調(diào)整利益分配關(guān)系。目前我國(guó)現(xiàn)金管理出現(xiàn)的問(wèn)題,可以通過(guò)分析各方的利益格局得到解釋。

(一)開(kāi)戶單位的利益

開(kāi)戶單位的利益訴求是提取現(xiàn)金的用途及額度不受限制,現(xiàn)金存取自由,取消管制將使其利益最大化。由于執(zhí)行監(jiān)管制度會(huì)增加現(xiàn)金使用的費(fèi)用和時(shí)間成本,開(kāi)戶單位自然會(huì)要求開(kāi)戶銀行給予照顧,提供各種便利。一旦各種照顧成為“普惠制”,開(kāi)戶單位就打破了管制,使現(xiàn)金管理制度逐漸歸于失效。

(二)開(kāi)戶銀行的利益

從監(jiān)管意愿上來(lái)看,商業(yè)銀行之間存在激烈的競(jìng)爭(zhēng),最大限度地滿足開(kāi)戶單位的需求,留住和爭(zhēng)取更多的客戶資源是商業(yè)銀行的核心利益。如果開(kāi)戶銀行嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)金管理制度,會(huì)造成“損人不利己”的“雙輸”局面,即一方面是客戶失去了便利性,另一方面可能導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)的萎縮。這種做法無(wú)異于作繭自縛,間接幫助了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因而,開(kāi)戶銀行沒(méi)有從嚴(yán)管理開(kāi)戶單位現(xiàn)金使用的動(dòng)機(jī)。

再?gòu)谋O(jiān)管權(quán)限和手段上分析,因開(kāi)戶銀行無(wú)權(quán)對(duì)開(kāi)戶單位違規(guī)使用現(xiàn)金的行為進(jìn)行處罰,缺乏有效的管理手段,只能做一點(diǎn)政策宣傳、解釋方面的工作,基本喪失了履行現(xiàn)金管理職能的能力。

(三)監(jiān)管方的利益

我國(guó)的現(xiàn)金管理工作主要由人民銀行負(fù)責(zé)。對(duì)于現(xiàn)金管理工作,從人民銀行總行到各分支機(jī)構(gòu)及其工作人員,并無(wú)物質(zhì)利益可言。實(shí)施監(jiān)管需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力,以維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)金融秩序和國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威。人民銀行在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中,難免與開(kāi)戶銀行和開(kāi)戶單位產(chǎn)生矛盾和對(duì)立,監(jiān)管工作的阻力和難度很大。由此來(lái)看,監(jiān)管方實(shí)施有效監(jiān)管缺乏足夠的動(dòng)力。

以上分析表明,開(kāi)戶單位具有強(qiáng)烈的意愿打破現(xiàn)金管理的約束,實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。商業(yè)銀行既沒(méi)有管理意愿,也缺乏管理手段,反而具有暗中配合開(kāi)戶單位打破管制的動(dòng)機(jī),因二者的利益具有一致性。人民銀行作為監(jiān)管方缺乏積極主動(dòng)監(jiān)管的激勵(lì),加上這項(xiàng)工作繁瑣而復(fù)雜,疏于管理就成為常態(tài)。

制度的激勵(lì)作用是制度發(fā)揮總體作用的基礎(chǔ)。制度實(shí)施是否成功既取決于激勵(lì)的效率、方向,還取決于監(jiān)督的力度、效率以及獎(jiǎng)懲的力度、效率?,F(xiàn)金管理制度涉及人民銀行、開(kāi)戶銀行和開(kāi)戶單位三個(gè)不同的利益主體。有效解決激勵(lì)、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲問(wèn)題,是現(xiàn)金管理制度取得成效的關(guān)鍵。

四、現(xiàn)金管理制度的演變

目前,《條例》仍然是規(guī)范開(kāi)戶銀行、開(kāi)戶單位現(xiàn)金使用行為的行政法規(guī)。近年來(lái)《條例》的實(shí)際執(zhí)行效果不好,相關(guān)規(guī)定落實(shí)不到位。對(duì)于一項(xiàng)沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行效果的制度,不外乎以下幾種處理方式:

(一)宣布廢止

因《條例》已經(jīng)不適合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,沒(méi)有存在的理由,國(guó)家宣布廢止該項(xiàng)制度??赡艹霈F(xiàn)的問(wèn)題是留下了法律真空。如果沒(méi)有出臺(tái)新的法規(guī),現(xiàn)金管理工作將無(wú)法可依,將會(huì)出現(xiàn)放任自流、極度混亂的局面。

(二)無(wú)疾而終

監(jiān)管方既不宣布廢止《條例》,也不對(duì)其實(shí)施改進(jìn)、修訂,對(duì)現(xiàn)金使用過(guò)程中的違法違規(guī)行為聽(tīng)之任之,默許現(xiàn)金管理制度長(zhǎng)期處于失效狀態(tài),其結(jié)果就是這項(xiàng)管理制度無(wú)疾而終。

(三)繼續(xù)保留,修改、完善使之發(fā)揮應(yīng)有的作用

這需要進(jìn)一步明確現(xiàn)金管理制度的必要性和重要性,充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和現(xiàn)狀,兼顧國(guó)家、開(kāi)戶單位和個(gè)人儲(chǔ)戶的利益,修改、完善不合理、脫離實(shí)際的條文,使之具有可操作性。

現(xiàn)金管理制度修訂后,監(jiān)管方在現(xiàn)金管理過(guò)程中真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,維護(hù)國(guó)家法律尊嚴(yán)。修改完善現(xiàn)金管理制度有兩種方式:一是修訂現(xiàn)行《條例》,使之更具有合理性、可行性;二是考慮到《條例》需要修改的地方的確太多,幾乎涉及所有條款,不如推到重來(lái),建議全國(guó)人大制定《現(xiàn)金管理法》取而代之。修訂現(xiàn)金管理制度,應(yīng)充分考慮新制度與《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》等相關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)金管理制度形同虛設(shè),為一批特殊利益群體,包括偷逃稅、逃費(fèi)債務(wù)、洗錢(qián)、販毒、走私等非法行為的開(kāi)戶單位以及灰色收入的獲得者提供了便利。當(dāng)然,《條例》也顧及到文化水平較低人群、不掌握非現(xiàn)金支付手段的中老年人以及居住在交通、通信、金融設(shè)施落后邊遠(yuǎn)地區(qū)人群的利益。照顧弱勢(shì)群體或許是這項(xiàng)制度未能進(jìn)行根本性改革的原因之一。然而,保護(hù)弱勢(shì)群體利益的初衷,卻在客觀上產(chǎn)生了縱容特殊利益群體違法違規(guī)行為的效果-這種局面與國(guó)家治理目標(biāo)背道而馳。

現(xiàn)金管理制度的嚴(yán)格與寬松,不僅是儲(chǔ)戶使用現(xiàn)金方便不方便的問(wèn)題,而且還涉及各方的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家的法制建設(shè)。如果這項(xiàng)管理制度失靈,將產(chǎn)生侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、加重公共安全隱患以及國(guó)家法律法規(guī)權(quán)威性、嚴(yán)肅性喪失的嚴(yán)重后果。

目前,中國(guó)無(wú)現(xiàn)金社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程不斷加快,監(jiān)管方實(shí)施更加嚴(yán)格的現(xiàn)金管理制度的條件日益成熟。改革現(xiàn)行現(xiàn)金管理制度必將改變各方的利益格局,難免會(huì)遇到一些阻力和困難。但是,權(quán)衡創(chuàng)新現(xiàn)金管理制度的成本和收益,徹底改革現(xiàn)金管理制度勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn):

[1](美)諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海:格致出版社.2014.

[2]馬克思恩格斯選集 (第1卷 )[M].北京:人民出版社.1995.

[3]現(xiàn)金管理暫行條例. http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1860822.htm

[4]何承文,薛玉玲.當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)金管理的缺陷及對(duì)策[J].金融與經(jīng)濟(jì).2015(11):87-88+43.

[5]何承文.無(wú)現(xiàn)金社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)下的現(xiàn)金管理制度變革[J].金融經(jīng)濟(jì).2019(10):70-72.

基金項(xiàng)目:本文為廣州工商學(xué)院2017年度院級(jí)科研項(xiàng)目“當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)金管理制度的適應(yīng)性問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào):KA201710)階段性成果。

作者任職于廣州工商學(xué)院,經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、講師

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