■楊漢保

一、引言

《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》的下發(fā)執(zhí)行，表明領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為審計(jì)工作的新常態(tài)。與以往單一的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，是資源環(huán)境審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)交叉形成的一種審計(jì)模式，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容等方面具有一致性，但本身又具有獨(dú)特性。其獨(dú)特性體現(xiàn)在審計(jì)范圍更加廣泛，包括土地資源、礦產(chǎn)資源和森林資源等方面。土地資源是人類賴以生存和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資源，因此土地資源應(yīng)當(dāng)作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。土地資源資產(chǎn)審計(jì)不僅范圍廣而且數(shù)據(jù)量大，這就意味著進(jìn)行土地資源資產(chǎn)審計(jì)時(shí)需要更多的資料和圖件，傳統(tǒng)的依靠人工翻閱資料和圖件來查找問題的審計(jì)方法費(fèi)時(shí)費(fèi)力。為克服傳統(tǒng)審計(jì)模式的缺點(diǎn)，就必須改革以往的審計(jì)方式、創(chuàng)新審計(jì)方法、引進(jìn)新技術(shù)。3S 技術(shù)包含地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)（Global Navigation Satellite System，GNSS）和遙感（Remote Sensing，RS），是一種多學(xué)科高度集成的對(duì)空間信息進(jìn)行采集、處理、管理、分析、表達(dá)、傳播和應(yīng)用的現(xiàn)代空間信息技術(shù)，在多源數(shù)據(jù)整合以及海量空間數(shù)據(jù)處理方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。因此3S 技術(shù)能夠?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，并且提高審計(jì)效率。

進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是深化改革的一項(xiàng)重要舉措，在此之前，3S 技術(shù)主要運(yùn)用于工程審計(jì)方面，與審計(jì)的結(jié)合并不密切。十八屆三中全會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)做出明確部署之后，3S技術(shù)在審計(jì)中的運(yùn)用更加頻繁和廣泛，相關(guān)的研究也越來越多。為了充分發(fā)揮測(cè)繪地理信息部門地理信息成果豐富和人員裝備專業(yè)等優(yōu)勢(shì)，有學(xué)者開始探索了基于ArcGIS 的自然資源資產(chǎn)審計(jì)數(shù)據(jù)提取理論技術(shù)研究；也有學(xué)者研究利用地理信息技術(shù)對(duì)采集到的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理與挖掘，通過內(nèi)業(yè)分析和外業(yè)調(diào)查等方法提取自然資源資產(chǎn)存在的問題與疑點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)例對(duì)問題及疑點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)證。上述研究分析比較透徹、案例涉及的問題也比較全面，但對(duì)土地資源方面的關(guān)注仍然不夠，并且其技術(shù)方案不夠成熟。

本文充分利用3S 技術(shù)，多次優(yōu)化技術(shù)方案，并結(jié)合審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)，輔助某縣領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)。前期通過與空間規(guī)劃科、調(diào)查監(jiān)測(cè)科、耕?？频认嚓P(guān)部門對(duì)接，收集大量土地資源數(shù)據(jù)；中期使用GIS 軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理與挖掘，并通過空間分析產(chǎn)生疑點(diǎn)圖斑；后期通過GNSS 定位技術(shù)以及遙感影像對(duì)疑點(diǎn)圖斑進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，驗(yàn)證內(nèi)業(yè)分析的結(jié)果；最后通過案例對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和總結(jié)。審計(jì)結(jié)果表明3S 技術(shù)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)審計(jì)方式的不足，準(zhǔn)確、高效、快速地查找土地資源中存在的問題，并為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供線索。

二、實(shí)例應(yīng)用

（一）審計(jì)思路

任何一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都需要經(jīng)歷審前調(diào)查、審中實(shí)施和審后總結(jié)三個(gè)階段，3S 技術(shù)與土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)相結(jié)合的工作也不例外。在審前調(diào)查階段，需要與被審計(jì)單位以及空間規(guī)劃科、調(diào)查監(jiān)測(cè)科、耕?？频认嚓P(guān)部門進(jìn)行溝通，打開審計(jì)局面，以獲取相關(guān)的數(shù)據(jù)資料并查看規(guī)章制度，然后運(yùn)用GIS 技術(shù)對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，初步判斷疑點(diǎn)區(qū)域，并通過遙感影像解譯進(jìn)一步篩選疑點(diǎn)區(qū)域；為堅(jiān)持實(shí)事求是的審計(jì)理念，審中實(shí)施階段需要與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，利用GNSS 技術(shù)導(dǎo)航到疑點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪調(diào)查；在審后總結(jié)階段，需要客觀分析審計(jì)工作的收獲與不足，為今后的審計(jì)工作奠定基礎(chǔ)。

（二）技術(shù)方法

利用3S 技術(shù)開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的技術(shù)流程與方法如圖1 所示，下文結(jié)合實(shí)例對(duì)關(guān)鍵步驟進(jìn)行解析。

圖1 技術(shù)流程

1.問題梳理。

在審計(jì)工作伊始，要先梳理土地資源需要審計(jì)的問題。利用3S 技術(shù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)，主要調(diào)查了占用基本農(nóng)田、土地閑置和未批使用的問題，如表格1 所示。其中占用基本農(nóng)田問題在外業(yè)調(diào)查后，可以細(xì)分為侵占基本農(nóng)田、基本農(nóng)田劃定不實(shí)和基本農(nóng)田撂荒三個(gè)性質(zhì)的問題。

表格1 審計(jì)問題

2.數(shù)據(jù)收集。

審計(jì)工作需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，本文以土地資源中的土地閑置、未批使用和占用基本農(nóng)田問題為導(dǎo)向，分析所需數(shù)據(jù)，并從空間規(guī)劃科、調(diào)查監(jiān)測(cè)科、耕?？啤⒂猛竟苤瓶剖占嚓P(guān)數(shù)據(jù)，如表格2 所示。

表格2 數(shù)據(jù)概況

3.數(shù)據(jù)預(yù)處理。

因?yàn)閿?shù)據(jù)來自不同的部門，其使用的軟件以及存儲(chǔ)的格式標(biāo)準(zhǔn)不一，所以需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)處理，主要包括格式轉(zhuǎn)換、地理配準(zhǔn)以及影像處理。

①格式轉(zhuǎn)換。將獲取的遙感影像圖（.msi）、土地利用現(xiàn)狀圖（.wp）通過MapGIS 分別轉(zhuǎn)換為ArcGIS 能夠加載的（.tif）和（.shp）格式，如圖2 所示。

②地理配準(zhǔn)。將投影后與矢量數(shù)據(jù)的空間位置存在偏差的柵格數(shù)據(jù)，使用地理配準(zhǔn)將其調(diào)整到正確的空間位置，如圖3 所示。

③影像處理。將由多幅影像組成的縣域遙感影像進(jìn)行影像鑲嵌，合并為一幅影像。

圖2 影像格式轉(zhuǎn)換

圖3 地理配準(zhǔn)

4.疑點(diǎn)圖斑提取。

疑點(diǎn)圖斑提取主要包括相交操作、擦除操作、要素提取和屬性計(jì)算四個(gè)方面，是3S 技術(shù)在土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)用中較為關(guān)鍵的一步，同時(shí)也是審前調(diào)查階段較為核心的一步。

以占用基本農(nóng)田問題為例，進(jìn)行疑點(diǎn)圖斑提取時(shí)，首先根據(jù)屬性從土地利用現(xiàn)狀圖中提取非耕地圖斑，從基本農(nóng)田保護(hù)圖斑中提取園地圖斑；之后將基本農(nóng)田圖斑和非耕地圖斑進(jìn)行相交操作；接下來將相交操作生成的圖斑與園地圖斑做擦除操作即可產(chǎn)生占用基本農(nóng)田的圖斑；下一步重新計(jì)算面積并設(shè)定一個(gè)閾值，對(duì)占用基本農(nóng)田圖斑以面積為參考進(jìn)行篩選，篩選后合并相接的圖斑；最后重新計(jì)算面積，并計(jì)算每一個(gè)圖斑的經(jīng)緯度。

土地閑置和未批使用問題的圖斑提取方法可以參考占用基本農(nóng)田問題。數(shù)據(jù)處理完成后，需要根據(jù)每一個(gè)問題圖斑制作審計(jì)調(diào)查表，如表格3 所示。

表格3 自然資源審計(jì)調(diào)查表

5.外業(yè)調(diào)查。

疑點(diǎn)圖斑提取后需要進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，對(duì)內(nèi)業(yè)處理結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證并取證，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)新問題要及時(shí)記錄，以便完善內(nèi)業(yè)處理結(jié)果。為減少審計(jì)人員外業(yè)調(diào)查的工作強(qiáng)度，提高審計(jì)效率，可以將外業(yè)調(diào)查分為兩個(gè)部分：一是將審計(jì)調(diào)查表下發(fā)給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人先行實(shí)地調(diào)查，并拍攝具有位置信息的照片、填寫調(diào)查表、提交相關(guān)資料；二是審計(jì)人員挑選出需要實(shí)地調(diào)查的問題圖斑，抽樣進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。

外業(yè)調(diào)查時(shí)要根據(jù)圖斑經(jīng)緯度并結(jié)合遙感影像，利用具有經(jīng)緯度定位功能的軟件——奧維互動(dòng)地圖（圖4）對(duì)疑點(diǎn)圖斑定位，導(dǎo)航到現(xiàn)場(chǎng)后使用具有記錄坐標(biāo)位置信息的軟件——吉印足跡（圖5）拍攝照片，如圖6所示。外業(yè)調(diào)查需要注意五點(diǎn)：①在人員配備方面要保證審計(jì)人員、技術(shù)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人三方同時(shí)參與；②根據(jù)問題圖斑的分布，提前在軟件上規(guī)劃好調(diào)查路線；③外業(yè)調(diào)查過程中出現(xiàn)的其他問題，需要及時(shí)記錄其位置，之后再做內(nèi)業(yè)處理；④外業(yè)調(diào)查時(shí)要填寫調(diào)查表，及時(shí)記錄現(xiàn)場(chǎng)情況；⑤外業(yè)人員要注意人身安全。

圖4 奧維互動(dòng)地圖

圖5 吉印足跡

圖6 外業(yè)調(diào)查

三、案例分析

案例研究區(qū)域Q 縣位于G 省南部，地貌以山地為主，農(nóng)用地占土地總面積比例較大，建設(shè)用地和其他土地占土地總面積比例較小。在掌握研究區(qū)域土地資源概況的基礎(chǔ)上，通過3S 技術(shù)對(duì)研究區(qū)域進(jìn)行內(nèi)業(yè)分析，所產(chǎn)生的問題圖斑經(jīng)過外業(yè)調(diào)查驗(yàn)證，本文以占用基本農(nóng)田和土地閑置為案例進(jìn)行分析。

（一）基本農(nóng)田問題

基本農(nóng)田問題可以細(xì)分為占用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田劃定不實(shí)和基本農(nóng)田撂荒三個(gè)方面。其中占用基本農(nóng)田和基本農(nóng)田劃定不實(shí)的問題比較普遍。經(jīng)實(shí)地核查占用基本農(nóng)田情況主要包括建設(shè)用地占用、已硬化地表的設(shè)施用地占用；基本農(nóng)田劃定不實(shí)主要為將林地、果園、坑塘水面劃為基本農(nóng)田。如圖7 為基本農(nóng)田圖斑中含有設(shè)施農(nóng)用地，其面積約為3 000 平米；圖8為該圖斑的外業(yè)調(diào)查圖片，由實(shí)際情況可以看出該區(qū)域確實(shí)存在占用基本農(nóng)田問題。

圖7 占用基本農(nóng)田圖斑

圖8 實(shí)地情況

（二）土地閑置問題

土地閑置問題發(fā)生的情況相對(duì)較少，在外業(yè)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)大部分項(xiàng)目都正在開發(fā)建設(shè)。如圖9 為提取的土地閑置圖斑，其面積約為7 000 平米；圖10 為該圖斑的外業(yè)調(diào)查圖片，由實(shí)際情況可以看出該區(qū)域確實(shí)存在閑置問題。

圖9 土地閑置圖斑

圖10 實(shí)地情況

四、結(jié)論

將3S 技術(shù)與領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作相結(jié)合，能夠創(chuàng)新審計(jì)工作方式、減輕審計(jì)工作負(fù)擔(dān)、提高審計(jì)工作效率，并為審計(jì)結(jié)果提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，而且能夠?yàn)檫M(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指引方向。然而，由于3S 技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)的依賴程度比較高，因此在數(shù)據(jù)缺失或者不完整的情況下，將會(huì)很難發(fā)揮其作用。另外，將3S 技術(shù)應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是屬于多學(xué)科的融合，因此在做該項(xiàng)審計(jì)工作時(shí)需要加強(qiáng)技術(shù)人員與審計(jì)人員之間的溝通，使發(fā)現(xiàn)的問題能夠引起足夠的重視。