張國磊，張新文

(1.廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心，廣東 廣州 510521；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

2019年中辦發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》要求：“解決黨性不純、政績觀錯位的問題；文山會海反彈回潮的問題；督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題與干部不敢擔(dān)當(dāng)作為的問題與困擾基層的形式主義問題”，旨在規(guī)范地方各類督查考核行為、扭轉(zhuǎn)錯誤政績觀與形式主義作風(fēng)，使基層更加重視政策執(zhí)行的實效層面，而非任務(wù)完成數(shù)量的粗放層面。但也衍生出一個問題：中央要求減負(fù)，但地方要發(fā)展，基層該如何執(zhí)行該政令？換言之，在農(nóng)村基層治理的場域中，自上而下的行政考核在加大任務(wù)壓力的同時，也催生出底層多樣化的回應(yīng)策略，中央的減負(fù)政令能否達(dá)到預(yù)期？

農(nóng)村基層治理是一個通過政策分解將任務(wù)壓力進(jìn)行傳導(dǎo)的過程，即為完成中央政府下達(dá)的各項任務(wù)(生成壓力)，地方政府通常需要在現(xiàn)有任務(wù)的基礎(chǔ)上拔高指標(biāo)，并層層加碼“攤派”給基層政府(轉(zhuǎn)移壓力)，囿于資源匱乏，基層政府通常需要進(jìn)行策略性“變通”來化解被問責(zé)的風(fēng)險(消解壓力)。有學(xué)者認(rèn)為上級在不同情況下給下級政府施加的壓力具有差異性，基層政府常常處在不斷變化的壓力下執(zhí)行各項政策[1]。一方面，由于中央宏觀政策的指向具有模糊性，地方政府在細(xì)化任務(wù)時不斷增加執(zhí)行壓力[2]。而作為壓力型體制[3]下的末梢，基層政府所面臨的巨大任務(wù)壓力將會使“村民自治”等政策運(yùn)作大打折扣[4]。尤其在受到縱向與橫向的雙重壓力下[5]，各部門將責(zé)任“甩鍋”給下級，雖能減少自身的任務(wù)壓力，但卻導(dǎo)致政策執(zhí)行陷入“中梗阻”[6]困境。另一方面，當(dāng)目標(biāo)設(shè)置和激勵強(qiáng)度與基層政府的現(xiàn)實條件和實際能力不相匹配時[7]，將會誘導(dǎo)基層政府通過“上有政策，下有對策”的“共謀”[8]與“上下分治”的“擺平”[9]策略來應(yīng)對上級各種考核，或是通過“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[10]的“變通”[11]方式來消解政策執(zhí)行壓力。有學(xué)者認(rèn)為壓力型體制下的農(nóng)村基層治理不僅塑造了地方政府逐級“轉(zhuǎn)嫁”壓力的做法[12]，也使得各執(zhí)行者充滿自利性傾向，即為完成上級不斷“攤派”的高指標(biāo)任務(wù)，降低被問責(zé)的風(fēng)險，基層干部會根據(jù)自身的利益訴求，“選擇性執(zhí)行”上級的考核任務(wù)[13]。

綜上所述，現(xiàn)有農(nóng)村基層治理研究側(cè)重于中央政策在地方實踐的過程中如何生成壓力、地方政府如何傳導(dǎo)壓力與基層政府如何消解壓力，但對農(nóng)村基層治理場域中不同行動者在面臨上級不斷增大的行政考核壓力時，所采取回應(yīng)策略關(guān)注不足。尤其是在中央提出為農(nóng)村基層減負(fù)的背景下，自上而下的行政考核壓力所催生出的自下而上的底層回應(yīng)方式能否消解中央減負(fù)政令的剛性約束力，以及背后的邏輯尚未得到有效揭示。有鑒于此，本文在黨中央提出為基層減負(fù)的現(xiàn)實背景下，通過構(gòu)建“壓力-回應(yīng)”的分析框架來詮釋地方政府如何通過行政考核來塑造農(nóng)村基層治理的政策執(zhí)行壓力，以及基層政府在有限的權(quán)力與資源條件下通過何種策略來回應(yīng)多重任務(wù)壓力，以此達(dá)到減負(fù)的效果。

一、分析框架

圖1 “壓力-回應(yīng)”分析框架

處在科層制底端的基層政府不僅要承接上級部門不斷“攤派”的常規(guī)化考核任務(wù)，也要應(yīng)對上級領(lǐng)導(dǎo)不定期督查時的各類檢查，更要完成責(zé)任狀中“維穩(wěn)”與“信訪”等突發(fā)工作。在多重任務(wù)壓力之下，基層政府通過何種方式進(jìn)行回應(yīng)則是本文關(guān)注的重點。為此，本文在構(gòu)建“壓力-回應(yīng)”的分析框架(圖1所示)的基礎(chǔ)上，采取“歸納-演繹-解釋”的理路對各行動者在政策執(zhí)行過程如何塑造壓力、轉(zhuǎn)移壓力與消解壓力進(jìn)行多維度詮釋，以此回應(yīng)中央減負(fù)政令在底層實踐的過程中能否得到基層充分回應(yīng)。在此分析框架中，科層壓力指的是農(nóng)村基層治理政策在科層制體系中自上而下逐級落實所產(chǎn)生的執(zhí)行壓力，主要表現(xiàn)在上級部門對任務(wù)進(jìn)行常規(guī)化考核、不定期督查與簽訂責(zé)任狀所塑造的多重壓力。底層回應(yīng)指的是處在不同層級的行動者在面臨外部執(zhí)行壓力不斷增大的情況下通過跨部門共謀、策略性變通與責(zé)任轉(zhuǎn)移的方式消解被督查或被問責(zé)的風(fēng)險。

1.以精細(xì)化管理強(qiáng)化政策執(zhí)行的科層壓力

精細(xì)化管理旨在通過“縱向到底、橫向到邊”的責(zé)任分配方式，將考核指標(biāo)進(jìn)行多重細(xì)化，由此增加各行動者的任務(wù)壓力。在“管理官僚”和“相對人”的“雙重壓力”影響下[14]，處在科層制底端的基層政府既要按照政策文本的要求履行分內(nèi)職責(zé)，也要將上級不斷“攤派”的任務(wù)分解給不同基層干部，并以“一票否決”的考核機(jī)制來督促各行動者履職到位。首先，常態(tài)化考核是上級基于目標(biāo)責(zé)任制對下級執(zhí)行行為的規(guī)范與調(diào)適，即上級對下級動態(tài)工作進(jìn)行常規(guī)檢查，以及對其工作績效進(jìn)行總體性評價，以確保政策上下銜接與順利落地。在此過程中，科層壓力會隨著管理精細(xì)化程度與任務(wù)指標(biāo)化程度而不斷增大，因為在科層權(quán)威[15]之下，上級政府所具有監(jiān)督檢查權(quán)能夠驅(qū)動下級“向上看”完成各類高指標(biāo)任務(wù)。由精細(xì)化管理而生成的考核指標(biāo)不斷增多，基層干部所要承受的工作壓力往往超越任務(wù)本身所賦予的，因而他們時常處在“被動式執(zhí)行”的樣態(tài)下。其次，不定期督查是上級領(lǐng)導(dǎo)以動態(tài)調(diào)研的方式掌控基層政策執(zhí)行過程。在科層壓力之下，基層干部既要完成上級部門下達(dá)的分內(nèi)常規(guī)性工作，也要執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)在不定期調(diào)研時所作出的額外指示性任務(wù)，因而負(fù)擔(dān)不斷加重。由于上級領(lǐng)導(dǎo)的不定期督查在時間、方式與手段等方面充滿諸多不確定性，基層干部面臨被問責(zé)的風(fēng)險和壓力不斷增大，因而他們時常需要通過自我加壓的方式來確保任務(wù)的完成質(zhì)量。最后，簽訂責(zé)任狀是確保責(zé)任到人與落實政策的策略手段。地方政府通過簽訂責(zé)任狀的方式逐級下壓責(zé)任，由此形成的責(zé)任倒逼機(jī)制能夠推動政策執(zhí)行壓力向下傳導(dǎo)，督促各基層干部在有限的資源稟賦條件下超額完成任務(wù)，以減少被上級“點名”的風(fēng)險。雖然通過簽訂責(zé)任狀能夠驅(qū)動各部門將農(nóng)村基層治理工作提升至“政治任務(wù)”高度，但在行政權(quán)威與資源稟賦的雙重匱乏下，精細(xì)化管理所塑造的政策執(zhí)行壓力與逐級增大的科層壓力將會催生出各基層干部的“異化”行為，即通過選擇性執(zhí)行來消解不同任務(wù)之間的壓力，以致許多農(nóng)村基層治理政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期。

2.以靶向式的底層回應(yīng)來消解被督查和問責(zé)的風(fēng)險

在農(nóng)村基層治理的場域中，自上而下的工作“攤派”與行政考核，意味著任務(wù)壓力與被問責(zé)的風(fēng)險逐級轉(zhuǎn)移。在國家不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的背景下，基層政府所要承擔(dān)的責(zé)任和壓力逐漸增大，但在權(quán)威與資源不足的情況下，他們通常需要跨部門共謀、策略性變通與責(zé)任轉(zhuǎn)移的靶向回應(yīng)方式來消解因政策落實不到位而被上級督查和問責(zé)的風(fēng)險。首先，各部門通過跨部門共謀應(yīng)對上級常規(guī)化考核壓力。雖然因利益分化可能會使各部門處在互不干涉的平行治村狀態(tài)，但在應(yīng)對上級考核時，他們卻能在短時間內(nèi)借助非正式溝通渠道形成利益同盟，并通過跨部門合作的方式與上級“討價還價”，以減少本部門所需承擔(dān)的任務(wù)壓力。其次，各行動者通過策略性變通來消解領(lǐng)導(dǎo)不定期督查的外部壓力。黨中央通過科層制的運(yùn)作體系將政令傳遞至基層，地方政府采取逐級行政考核的方式進(jìn)行全過程管理，但在各行動者的策略性變通與選擇性處置下，許多農(nóng)村基層治理政策執(zhí)行難以達(dá)到預(yù)期。特別是在村莊資源稟賦不足、自身權(quán)威不強(qiáng)與宗族勢力阻礙等因素的制約下，基層干部進(jìn)行農(nóng)村基層治理的難度與壓力不斷加大，通常需要采取策略性變通予以化解。最后，各級政府通過責(zé)任轉(zhuǎn)移來降低被問責(zé)的風(fēng)險。作為農(nóng)村基層治理政策的推動者，地方政府肩負(fù)著政策配套與資源配置的雙重責(zé)任，但由于資源具有稀缺性，他們難以將有限的體制內(nèi)資源均衡性分配至所有村級事務(wù)管理上，而是圍繞特定時期內(nèi)的中心工作，不斷向下逐級攤派任務(wù)與轉(zhuǎn)移責(zé)任，以降低自身被問責(zé)的風(fēng)險。這種過度依賴責(zé)任下壓的工作方式，不僅會導(dǎo)致農(nóng)村基層治理陷入“主體性缺失”的風(fēng)險，也使得逐級責(zé)任“甩鍋”的行為不斷加劇，在加重下級部門工作負(fù)擔(dān)的同時，也導(dǎo)致上下級之間的“結(jié)構(gòu)性矛盾”難以消解。

總體而言，自上而下的任務(wù)分解伴隨著執(zhí)行壓力的逐級下移，由此刺激出不同行動者的差異化回應(yīng)取向。一方面，基于自利性偏好，地方政府難免會“選擇性執(zhí)行”上級指令，而將一些難以完成的工作不斷“轉(zhuǎn)嫁”給下級部門，使得基層干部的執(zhí)行壓力不斷增大。另一方面，由于政策執(zhí)行的剛性約束力與激勵機(jī)制難以匹配，各行動者往往處在“被動式執(zhí)行”的樣態(tài)，以致一些農(nóng)村基層治理政策落地嚴(yán)重滯后。在上級常態(tài)化考核、不定期督查與簽訂責(zé)任狀的督促下，各行動者所承受的任務(wù)壓力超越以往，使得通過跨部門共謀、策略性變通與責(zé)任轉(zhuǎn)移來消解多維度考核壓力則成為可能。因此，“壓力-回應(yīng)”的分析框架既能有效地詮釋在行政考核壓力下基層政策執(zhí)行過程中的“異化”現(xiàn)象，也能更好地回應(yīng)中央減負(fù)政令在科層制運(yùn)作體系中能否得以真正落地。

二、行政考核下的農(nóng)村基層治理樣態(tài)

在科層制體系中，政策執(zhí)行不僅需要組織高層的“權(quán)威推動”，也需要依托行政考核加以督促。在行政考核的壓力下，基層政府所具有的自主治理空間較小，畢竟上級政府也不允許各基層干部擁有過大的自由裁量權(quán)，因而在一些“硬指標(biāo)”任務(wù)的落實上更加注重行政考核的指標(biāo)化設(shè)計，或是通過“一票否決”的考核機(jī)制將任務(wù)壓力逐級疊加至各基層干部身上，由此催生出底層多樣化的回應(yīng)方式。

1.上級部門常態(tài)化考核與基層淘汰式回應(yīng)

以結(jié)果為導(dǎo)向的政策執(zhí)行績效需要通過常態(tài)化的行政考核來確定，由自上而下的任務(wù)量化而形成的指標(biāo)治理體系加劇了基層部門的對體制內(nèi)資源的惡性競爭。上級政府通過制定指標(biāo)、逐級分解指標(biāo)的方式考核各部門的政策執(zhí)行情況，以確保政策目標(biāo)得以實現(xiàn)。在權(quán)威與資源雙重匱乏的情況下，基層干部所擁有的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源與組織資源有限，非但難以完成上級“攤派”的常規(guī)性“硬指標(biāo)”任務(wù)，就連社會治理的“軟指標(biāo)”任務(wù)也難以顧及。事實上，這種治理指標(biāo)化的運(yùn)作體系，不僅嚴(yán)重破壞了基層自治組織的獨立性和自主性，也導(dǎo)致村民自治難以抵御基層政府干預(yù)，基層社會的自主發(fā)展仍受制于發(fā)展型政府的考核指標(biāo)。雖然這種指標(biāo)化的治理方式忽略了地方政府作為農(nóng)村基層治理的責(zé)任主體，以及在行政考核中的“裁判員”角色，但由此塑造的政策執(zhí)行壓力卻能迫使各部門將農(nóng)村基層治理的指標(biāo)演變?yōu)榕c各基層干部政治晉升相關(guān)的考核指標(biāo)，形成單位與個人“責(zé)任連坐”，使得兩者極為重視該項工作。凡是與考核指標(biāo)相關(guān)的任務(wù)就竭盡全力完成，而與考核無關(guān)的工作則選擇性忽略，由此形成了基層淘汰式回應(yīng)方式加劇了農(nóng)村基層治理政策執(zhí)行的“內(nèi)卷化”困境。

2.上級領(lǐng)導(dǎo)不定期督查與基層拼湊式應(yīng)對

上級領(lǐng)導(dǎo)不定期督查顯現(xiàn)出農(nóng)村基層治理的運(yùn)動化特征，意味著正式制度的非常規(guī)化運(yùn)作，如通過不定點、不打招呼下基層暗訪等方式獲取政策執(zhí)行情況。這些非常態(tài)化的行政方式所蘊(yùn)含的執(zhí)行壓力雖然能驅(qū)動基層干部履職到位，但也因此加劇其工作負(fù)擔(dān)，催生出更多的“異化”行為。如為回應(yīng)上級督查，而將有限的體制內(nèi)資源集中供給到某一項目中，也就是通過打造“亮點”(政績工程)來擴(kuò)大上級政府在考核過程中的“可視范圍”，以致其他工作滯后化。打造“亮點”意味著新的政績，因而在“樹典型”過程中所得到的“特殊關(guān)照”遠(yuǎn)大于其他工作。然而，一些村莊發(fā)展較為滯后，亟需大量的財政資金才能改善基礎(chǔ)設(shè)施，但由于村莊內(nèi)生資源不足與政府外部幫扶資源有限，基層干部的治村壓力不斷增大，加上地方財政專項資金到位較為滯后，以致村莊治理難以達(dá)到預(yù)期。正因為如此，地方政府熱衷于拼湊式回應(yīng)來打造短、平、快的“亮點”，在獲取更高層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的同時，也能減少自身被督查或被問責(zé)的壓力，畢竟以結(jié)果導(dǎo)向的考核體系更加關(guān)注農(nóng)村基層治理的最終績效，而對于具體實施過程則顯得并不是那么重要。

3.上級政府簽訂責(zé)任狀與基層選擇性消解

以簽訂責(zé)任狀的方式推動農(nóng)村基層治理工作是地方政府習(xí)慣運(yùn)用的做法。在農(nóng)村基層治理場域中，地方政府依照項目制的運(yùn)作邏輯，與各層級部門簽訂責(zé)任狀，以此將責(zé)任明晰化。然而，在實際過程中，地方政府過于關(guān)注項目下鄉(xiāng)的數(shù)量，而忽視基層干部的承接能力，加上激勵制度供給的滯后性，進(jìn)一步弱化了他們的積極性。村莊發(fā)展的滯后性與資源稟賦不足同樣增加基層干部的工作難度和任務(wù)完成壓力，尤其在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，即使基層干部按照責(zé)任狀要求積極拉項目，但在利益最大化原則下這些項目也難以真正落地。與此同時，自上而下的項目制運(yùn)作也給基層政府帶來一定壓力，畢竟地方政府的發(fā)展取向與村莊社會的實際訴求往往存在一定偏差，由此導(dǎo)致項目下鄉(xiāng)的政治功能與經(jīng)濟(jì)功能難以發(fā)揮。為在既定時間節(jié)點完成責(zé)任狀中的工作，基層干部往往通過選擇性執(zhí)行來消解壓力，即只關(guān)注項目對自身有利的方面而選擇性落實。換言之，凡是與“責(zé)任狀”相關(guān)的“爭資跑項”工作，基層干部就竭盡全力去完成，而與之無關(guān)就選擇性排斥。因而農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出一種悖論：雖然基層政府及其干部按照責(zé)任狀的既定目標(biāo)將各項工作落實到位，但卻陷入簽訂責(zé)任狀與選擇性消解的困境之中，基層社會問題仍難從根源上化解。

總體而言，在精細(xì)化管理體制下，農(nóng)村基層治理的各項任務(wù)指標(biāo)被層層分解至各部門和基層干部身上，地方政府的治理目標(biāo)逐漸從“為民謀求福祉”演變?yōu)椤罢冎辽现髁x”。在此理念驅(qū)使下，各部門為完成上級下達(dá)的政治任務(wù)，就會突破部門預(yù)算軟約束，向基層干部提供預(yù)算外的專項資助。基層干部為提升個人政績，就竭盡全力提前完成或超額完成上級下達(dá)的高指標(biāo)任務(wù)。在此過程中，不僅加劇基層政府的財政負(fù)擔(dān)，也使得基層干部的工作壓力不斷加大，由此塑造出基層淘汰式回應(yīng)、拼湊事應(yīng)對與選擇性消解的農(nóng)村基層治理樣態(tài)，不僅導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，也使得基層干部難以顧及本單位的業(yè)務(wù)。為完成上級部門“攤派”的額外工作，他們不得不“做作業(yè)”，即通過“造數(shù)字、造材料”予以回應(yīng)。因而當(dāng)前基層社會治理呈現(xiàn)出指標(biāo)考核嚴(yán)重失真、部門財政供給不足與政府動員日益失靈等困境。

三、任務(wù)壓力下的農(nóng)村基層治理減負(fù)策略

農(nóng)村基層治理是國家治理體系中的重要組成部分，不僅需要在制度層面完善各項政策，也需要在執(zhí)行層面將各項制度安排落實到位。中央提出減負(fù)的總體性指導(dǎo)意見，但在地方局部的政策執(zhí)行過程中難以銜接，以致基層政府面臨兩難的困境。尤其在縱向的考核壓力與橫向的部門評比壓力之下，基層減負(fù)任重而道遠(yuǎn)。在面臨行政考核與任務(wù)壓力不斷增大的情況下，基層政府及其干部的回應(yīng)取向顯現(xiàn)出跨部門共謀、策略性變通與責(zé)任轉(zhuǎn)移的特征，不僅加劇政策執(zhí)行偏離目標(biāo)，也使得農(nóng)村基層治理難以達(dá)到預(yù)期。因而需要各級地方政府加強(qiáng)政策供給的有效性，將政策的剛性約束與考核部門的彈性要求相結(jié)合，在拓寬基層自治空間的同時，進(jìn)一步提升基層干部的執(zhí)行能力，進(jìn)而推動中央基層減負(fù)政令走向底層實踐。

1.跨部門共謀：從“條塊分割”走向“合作互動”

在國家加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實背景下，地方政府通過政策配套與任務(wù)分解的方式督促各基層干部履行職責(zé)。但在科層制的運(yùn)作體系中，隨著管理事務(wù)的幅度變寬與管理鏈條的延伸，中央減負(fù)政令很可能在“條條”與“塊塊”的“雙重從屬結(jié)構(gòu)”運(yùn)作中出現(xiàn)“異化”的現(xiàn)象。“條條”指的是縱向?qū)蛹墭I(yè)務(wù)對口的職能部門，“塊塊”指的是橫向多部門形成的各層級政府。一方面，中央減負(fù)政令的權(quán)威性能夠推動各級地方政府貫徹執(zhí)行，但在龐大的科層制矩陣結(jié)構(gòu)中，由于縱向“條條”部門與橫向的“塊塊”部門之間的利益沖突，很可能會出現(xiàn)“條條”部門催“塊塊”部門執(zhí)行的現(xiàn)象?！皦K塊”部門通常需要執(zhí)行本級政府的指令，當(dāng)上級部門指令與本級政府政策發(fā)生沖突時，各“條塊”部門難以執(zhí)行。另一方面，在政策執(zhí)行過程中，需要各行動者“有所作為”才能確保政策供給的有效性，但在部門資源稟賦不足與行政權(quán)威缺乏的情況下，他們的行動邏輯傾向于通過選擇性執(zhí)行的跨部門“合作共謀”方式來降低被問責(zé)的風(fēng)險，由此導(dǎo)致政策供給的有效性大打折扣。因此，在中央減負(fù)政令傳遞中，各級地方政府應(yīng)正確解讀政策，按照制度文本的具體要求督促各部門落實好減負(fù)政策。在結(jié)合本地實際進(jìn)行配套政策的基礎(chǔ)上，切實將文山會海、痕跡管理等形式主義之風(fēng)遏制住。

2.策略性變通：從“剛性約束”走向“彈性結(jié)合”

中央減負(fù)政令具有一定權(quán)威性和剛性約束力，地方在執(zhí)行的過程中很可能只注重政策落地的剛性約束層面，而忽視指導(dǎo)性意見的靈活層面，即按照傳統(tǒng)政策執(zhí)行方式，通過生搬硬照，將中央減負(fù)政令“甩手”給基層政府自主執(zhí)行，或是采取目標(biāo)責(zé)任制對基層政府的減負(fù)政令執(zhí)行效果進(jìn)行績效考核，非但難以起到中央為基層減負(fù)的應(yīng)有作用，反而增加基層政府的工作壓力。一方面，作為農(nóng)村基層治理的主導(dǎo)者，地方政府的“有所作為”不僅決定著中央減負(fù)政令能否落到實處，也決定著基層干部的執(zhí)行壓力能否得到減緩。然而，一些地方政府為出色完成中央減負(fù)政令而在此基礎(chǔ)上增加考核內(nèi)容，使得基層政府負(fù)擔(dān)更重，壓力更大。另一方面，在科層制體系中，依賴于一套穩(wěn)定的規(guī)章制度，各基層干部能夠按照非人格化的要求履行職責(zé)，但多重的考核壓力會加劇其角色沖突，他們既要完成上級部門指令，也要執(zhí)行本級政府指示，當(dāng)兩個主體在減負(fù)取向上發(fā)生沖突時，基層干部就難以權(quán)衡，因而需要通過策略性變通予以化解。因此在中央減負(fù)政令落地過程中，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)好政策的剛性約束與考核的彈性約束之間的關(guān)系，通過賦予基層干部在政策執(zhí)行過程中一定的彈性空間，使其能夠從繁雜的形式主義中抽離出來，更好的發(fā)揮農(nóng)村基層治理的主體性作用。

3.責(zé)任轉(zhuǎn)移：從“痕跡管理”走向“分類治理”

中央減負(fù)的取向在于以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)思想教育、整治文山會海、改變督查檢查考核過多過頻過度留痕等現(xiàn)象，通過完善問責(zé)制度和激勵關(guān)懷機(jī)制減少基層干部的執(zhí)行壓力，但并不意味著基層干部可以“不作為”或“少作為”。長期以來，受城鄉(xiāng)二元分治的制約，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分的“結(jié)構(gòu)性矛盾”仍在延續(xù)。在“痕跡管理”的考核方式下，基層干部所承擔(dān)的任務(wù)壓力逐漸增加，他們不得不通過“做作業(yè)”的方式將自身責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以減少被上級督查的風(fēng)險。尤其在“項目治國”的理念下，地方政府過于注重項目進(jìn)村的數(shù)量，而忽視項目的后期管理，以致基層干部既要承擔(dān)不同部門下移的項目落地任務(wù)，也要對項目的后期管理負(fù)責(zé)。然而，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期有限的情況下，他們拉動的項目很可能陷入“人走政息”的擱淺困境，以致后期一些適合本地區(qū)發(fā)展的新項目難以落地，導(dǎo)致基層干部推動村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力不斷增大。中央提出為基層減負(fù)是把基層干部從非事務(wù)性的工作中解脫出來，去除文山會海和“痕跡管理”的怪圈，將本就不需要干的工作從基層干部肩上卸下來，旨在通過“分類治理”的方式將黨中央與國家的重點工作，以及地方中心工作落實到位，以減少“痕跡管理”狀態(tài)下各層級責(zé)任推諉的現(xiàn)象。

總體而言，在推動中央減負(fù)政令的過程中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要帶頭形成求真務(wù)實的工作作風(fēng)，切實為民辦事實辦好事，讓各項農(nóng)村基層治理工作落地有聲，也要通過創(chuàng)新工作方法提升農(nóng)村基層治理績效。如借助“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)來提升為民辦事效率，在打通科層制體系中信息壁壘的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)跨層級、跨部門與跨領(lǐng)域信息互通，使群眾“最多跑一次”。同時，通過優(yōu)化農(nóng)村基層治理的考核制度來明確各主體的責(zé)任，以降低因責(zé)任轉(zhuǎn)移而造成政策執(zhí)行“形式化”與“懸浮化”現(xiàn)象，通過消除“痕跡管理”與擰干形式主義“水分”，讓實干者得實惠，倒逼各基層干部自我提升業(yè)務(wù)素質(zhì)與專業(yè)技能，采取“分類治理”的方式集中攻堅一批困擾群眾生產(chǎn)生活的民生“痛點”，使黨中央的減負(fù)政令得到貫徹落實。

四、結(jié)論與討論

本文基于“壓力-回應(yīng)”的分析框架詮釋了在傳統(tǒng)的行政考核路徑下，科層制體系中的任務(wù)壓力如何形成，以及各行動者在農(nóng)村基層治理的過程中具有何種取向。以精細(xì)化管理為導(dǎo)向的農(nóng)村基層治理模式，雖然能夠增進(jìn)政府與群眾之間的良性互動，但由此塑造的科層壓力逐漸加劇，主要表現(xiàn)在上級部門常規(guī)化考核、上級領(lǐng)導(dǎo)不定期督查與上級政府簽訂責(zé)任狀過程中帶來的多重任務(wù)壓力。在行政權(quán)威與資源稟賦雙重匱乏的困境下，各行動者通過跨部門合作、策略性變通與責(zé)任轉(zhuǎn)移的方式消解自上而下不斷加大的任務(wù)壓力。

首先，從制度層面來看。地方政府將農(nóng)村基層治理任務(wù)層層加碼“攤派”到基層政府及其干部身上，無形加重了兩者的工作負(fù)擔(dān)，致使中央減負(fù)政令難以擺脫執(zhí)行“走樣”的困境，不僅弱化了中央政令的剛性約束力，使得減負(fù)的政策供給難以發(fā)揮實質(zhì)性效果。其次，從組織層面來看。在科層制中，縱向的壓力傳導(dǎo)與橫向的壓力消解構(gòu)成了基層治理的各行動者低度彈性治理的工作樣態(tài)，即地方政府通過運(yùn)動式治理與基層拼湊式對接來消解上級政府的常規(guī)化考核壓力，各部門通過合作共謀的方式應(yīng)對上級政府不定期督查所帶來的額外壓力，各基層干部通過策略性變通的方式選擇性執(zhí)行上級政府政策，以減少被問責(zé)的壓力。最后，從個人層面來看。基層干部既是國家行政權(quán)力的代理人，也是基層群眾訴求回應(yīng)的執(zhí)行人，多重角色集一身使得他們所承擔(dān)的農(nóng)村基層治理壓力超越以往。尤其在縱向府際關(guān)系不協(xié)調(diào)與橫向部門利益分化的情境下，他們難以消解行政考核所帶來的任務(wù)壓力，通常需要進(jìn)行策略性變通予以調(diào)適。

總體而言，中央提出基層減負(fù)的實質(zhì)在于減少農(nóng)村基層治理的形式主義作風(fēng)，使各基層干部切實為民辦實事好事，但隨著管理幅度的擴(kuò)大與管理鏈條的延伸，中央減負(fù)政令很可能在地方實踐的過程中出現(xiàn)名實分離的現(xiàn)象，即名義是為基層減負(fù)，但實際上卻加重基層干部的工作負(fù)擔(dān)。換言之，地方政府表面上是堅決執(zhí)行中央的減負(fù)政令，但實際上卻頻繁地采用不打招呼暗訪、不定期調(diào)研與突擊檢查等方式加強(qiáng)對農(nóng)村基層的全過程管理，這非但難以起到為基層減負(fù)的作用，反而增加各基層干部的工作壓力，致使中央減負(fù)政令難以達(dá)到制度設(shè)計的預(yù)期。