趙世明
摘 要:本文通過分析我國存款保險條例中的承保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險評估機(jī)制、繳費(fèi)模式三個方面,指出當(dāng)前存款保險制度在設(shè)計中存在的不足,并且這些不足如何會加劇金融市場的道德風(fēng)險,引起金融市場的不穩(wěn)定?;谏鲜龅挠懻搶ξ覈婵畋kU條例提出政策性建議。
關(guān)鍵詞:存款保險制度? 道德風(fēng)險? 風(fēng)險保費(fèi)制
中圖分類號:F830.48 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A? 文章編號:2096-0298(2020)01(b)--03
1 引言與文獻(xiàn)綜述
隨著我國利率市場化進(jìn)程的不斷加深,監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步撤銷了對商業(yè)銀行的管制措施,這給予了商業(yè)銀行更為寬松的經(jīng)營環(huán)境,會導(dǎo)致其進(jìn)行更多的冒險性的經(jīng)營行為,從而加劇金融市場風(fēng)險。因此為控制可能發(fā)生的系統(tǒng)性銀行危機(jī)風(fēng)險,完善金融市場的退出機(jī)制,我國于2015年5月引入了存款保險制度。
存款保險制度是一種金融保障制度,各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向存款保險的承保機(jī)構(gòu)繳納保險費(fèi)用,建立存款保險準(zhǔn)備金。當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時,存款保險機(jī)構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款,防范系統(tǒng)性銀行危機(jī)的蔓延,維護(hù)穩(wěn)定金融秩序的一種制度。
1933年美國首次建立了存款保險制度,當(dāng)時聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)建立該制度的主要目的在于保證商業(yè)銀行具有充足的流動性以維護(hù)公眾對銀行的信心,而不是保護(hù)小額存款者的存款(Golembe,1960)。
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對存款保險制度是否會起到穩(wěn)定金融市場的作用存在著兩種不同的說法。一種說法為由于引入了存款保險制度,令商業(yè)銀行的投資風(fēng)險外在化,刺激商業(yè)銀行更多的進(jìn)行高風(fēng)險的經(jīng)營行為,從而造成金融市場的不穩(wěn)定,提高銀行業(yè)危機(jī)發(fā)生概率。Keeley(1990)、Kornai等(2003)認(rèn)為由于存款保險制度的存在,金融機(jī)構(gòu)就會更頻繁地從事高風(fēng)險的投資活動,這會使金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的可能性比沒有存款保險時的破產(chǎn)可能性更大。
與上述觀點不同,另一說法認(rèn)為存款保險制度有助于穩(wěn)定金融市場,是我國利率市場化以及金融市場與國際接軌的必要條件。Diamond和Dybvig(1983)認(rèn)為,存款保險制度有利于保護(hù)存款人的利益,可以防范由于儲戶恐慌引發(fā)的傳染性銀行擠兌。一般來說,隱性的存款保險的隨意性較大,對于承擔(dān)風(fēng)險的政府來說往往是無限責(zé)任。通過實行顯性的存款保險制度,實際上是將原有政府負(fù)責(zé)的無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰮?dān)保的有限責(zé)任(錢小安,2004)。對于美國以外的其他國家,由于金融市場是從隱性的全額存款保障轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的存款保險制度,商業(yè)銀行受到的保護(hù)將會減少而非增加,為此引入顯性的存款保險制度并不會加劇金融市場道德風(fēng)險問題,降低金融市場穩(wěn)定性(紀(jì)洋等,2018)。
雖然學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為存款保險制度會激化金融市場的道德風(fēng)險問題,繼而影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定,但本文認(rèn)為:金融市場的道德風(fēng)險問題源于信息的不對稱性,是內(nèi)生于交易機(jī)制內(nèi)的問題,在當(dāng)前的交易體系下本就無法避免,在無法避免的前提下,降低這種道德風(fēng)險的影響。因此,在制度的設(shè)計中需要重視道德風(fēng)險問題,從而降低引入存款保險制度對金融市場的影響。
為此,本文從我國存款保險制度的承保機(jī)構(gòu)、保費(fèi)繳納方式、風(fēng)險評估方式等方面進(jìn)行分析,在厘清存款保險制度內(nèi)在機(jī)制的特點后,為完善我國存款保險制度提出政策性建議,以降低這種道德風(fēng)險對金融市場的負(fù)面影響。
2 我國存款保險制度的特點分析
1993年我國開啟利率市場改革,以“先長后短,先貸后存”的方式,對商業(yè)銀行的利率進(jìn)行市場化改革。迄今為止,除一年期(含以內(nèi))存款利率仍受中央銀行指導(dǎo)外,其余利率水平均由金融市場決定。由于長期以來,我國商業(yè)銀行通過利差進(jìn)行盈利。然而利率市場化改革以后,市場利率不再受中央銀行指導(dǎo),而是受貨幣市場的資金供求關(guān)系影響并產(chǎn)生波動,導(dǎo)致銀行無法持續(xù)從利差收益中獲得穩(wěn)定的收入,繼而使銀行的營收能力下降,出現(xiàn)銀行退出金融市場的現(xiàn)象。因此,為完善金融市場、補(bǔ)全退出機(jī)制,存款保險條例應(yīng)運(yùn)而生。
我國于2015年5月頒布實施存款保險條例,該條例是利率市場化改革的重要組成部分。由我國中央銀行承擔(dān)保險職能,負(fù)責(zé)收取保費(fèi),管理保險基金?;饋碓从诟鹘鹑跈C(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)及運(yùn)用存款保險基金獲得的收益等。保費(fèi)繳納方式為風(fēng)險保費(fèi)制,即各金融機(jī)構(gòu)按照不同風(fēng)險等級,以一定的比例承擔(dān)保險費(fèi)用。
2.1 承保機(jī)構(gòu)
與其他國家不同,我國并未設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),而是由中國人民銀行承擔(dān)存款保險條例中的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督、保費(fèi)管理、清算等職能。在實施存款保險條例后,由于需要承擔(dān)存款保險條例中的監(jiān)管職能,中央銀行會再度參與金融市場監(jiān)管,雖然這與中央銀行行使的職能不相沖突,但也會對當(dāng)前的監(jiān)管體系與金融市場產(chǎn)生一定的消極影響。
(1)中央銀行的獨立性與專業(yè)性無法得到保障
自2003年建立銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以來,我國已經(jīng)將中央銀行的金融監(jiān)管職能剝離,用以保障中央銀行專注于執(zhí)行貨幣政策。在引入存款保險制度后,中央銀行承擔(dān)保險金的運(yùn)用以及各商業(yè)銀行的監(jiān)管職責(zé),這實際上又一次將中央銀行引入了監(jiān)管體系之中。
并且歷史經(jīng)驗表明,中央銀行所肩負(fù)的執(zhí)行貨幣政策與銀行監(jiān)管的雙重角色一旦發(fā)生沖突,中國人民銀行往往更多地選擇貨幣政策,當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢需要中央銀行放松時,銀行監(jiān)管也隨之松懈下來,導(dǎo)致出現(xiàn)不同時期監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)行監(jiān)管不徹底的監(jiān)管失效現(xiàn)象。
(2)中央銀行在金融活動中的身份不明確
中央銀行作為金融政策的制定者與金融市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu),在管理與運(yùn)用存款保險基金時會參與到金融市場的活動中去,無法保障金融活動的公平性。
目前我國存款保險基金的運(yùn)用方式主要有存放在中國人民銀行和投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融證券以及其他高等級債券[ 《存款保險條例》 (國務(wù)院令第660號)]。這樣中央銀行作為存款保險基金的運(yùn)營機(jī)構(gòu),會參與到國債買賣,證券交易等金融活動中。因此,中央銀行既作為金融市場的管理者,又作為金融市場活動的參與者,既無法體現(xiàn)交易的公平性,又無法保障中央銀行的金融活動得到有效地監(jiān)督。
(3)最后貸款人的職能定位模糊
最后的貸款人是指當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)流動資金短缺時,向中央銀行尋求流動性支持。中央銀行通過貼現(xiàn)等方式為銀行提供貸款支持,防止商業(yè)銀行出現(xiàn)破產(chǎn)現(xiàn)象。
各國中央銀行雖然都明確保有最后的貸款人職責(zé),但普遍沒有明確的救助標(biāo)準(zhǔn),因此最后的貸款人職能對問題銀行的救助準(zhǔn)則普遍較為模糊。美國、日本實行的存款保險制度中,有明確的流動性支持的職能。當(dāng)在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生流動性不足時,存款保險的承保機(jī)構(gòu)會利用存款保險基金為金融機(jī)構(gòu)提供流動性支持,而我國實施的存款保險條例卻沒有明確這一職能。
在引入存款保險條例后,通過商業(yè)銀行繳納的保險費(fèi)形成的基金,在商業(yè)銀行面臨流動性不足時無法對銀行提供流動性支持,仍需要接受中央銀行作為最后的貸款人。這無異于加重了商業(yè)銀行的流動性負(fù)擔(dān),同時也未能充分利用保險費(fèi)用形成的基金發(fā)揮穩(wěn)定金融市場的作用。
另外,由中央銀行承擔(dān)存款保險職能同樣會對金融市場產(chǎn)生一定積極的影響:
(1)中央銀行承擔(dān)存款保險職能有助于精簡監(jiān)管機(jī)構(gòu),提高監(jiān)管效率
當(dāng)前我國采用的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融運(yùn)營與監(jiān)管方式。但近年來隨著利率市場化進(jìn)程的深入,商業(yè)銀行中通過銀信、銀基、銀銀合作等方式規(guī)避監(jiān)管,進(jìn)行監(jiān)管套利的行為不斷增加,并且商業(yè)銀行通過表外業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化等手段可以輕松的參與到證券投資領(lǐng)域。
隨著上述金融市場混業(yè)化趨勢逐步深化,金融監(jiān)管空缺與重復(fù)監(jiān)管問題已經(jīng)成為我國金融監(jiān)管的難題。如果此時再疊加新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),會進(jìn)一步加深目前本已存在的監(jiān)管重疊問題以及監(jiān)管效率低下等問題。因此,由中央銀行來承擔(dān)存款保險條例中的監(jiān)管職能,有助于理順各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)關(guān)系,提高金融監(jiān)管與信息交流的效率。
(2)中央銀行承擔(dān)存款保險職能有助于控制貨幣總量
各商業(yè)銀行在上繳保險金后,保險金作為商業(yè)銀行的超額準(zhǔn)備金在中央銀行留存。這實質(zhì)上可以理解為中央銀行回收了商業(yè)銀行體系中的高能貨幣。這會使商業(yè)銀行的流動性出現(xiàn)一定程度的下降。由于中央銀行可以掌握上繳的高能貨幣的信息,可以在第一時間內(nèi)準(zhǔn)確掌握貨幣市場中貨幣總量的動向,通過公開市場操作以及調(diào)整貼現(xiàn)率等手段,為金融市場重新注入流動性,保證金融市場的貨幣需求。
2.2 風(fēng)險評估機(jī)制
這種按照風(fēng)險比率收費(fèi)的方式,自巴塞爾協(xié)議II投入使用開始盛行。對銀行的資產(chǎn)負(fù)債表的監(jiān)管核心內(nèi)容,開始向信貸資產(chǎn)內(nèi)容的風(fēng)險加權(quán)指標(biāo)與自有資本比重轉(zhuǎn)變。尤其是自2013年引入巴塞爾Ⅲ協(xié)議后,其中大幅度增加了通過第三方信用等級評價機(jī)構(gòu)以及內(nèi)部評估的方式對銀行的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行風(fēng)險評級的規(guī)定。這種非官方的評價機(jī)制,為日后商業(yè)銀行進(jìn)行“監(jiān)管選購”(go regulator shopping)提供了極大地便利性,也成為眾多學(xué)者批評巴塞爾Ⅲ協(xié)議的原因。
目前商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表中的各項目,對于目前的監(jiān)管規(guī)則有著非常強(qiáng)的規(guī)避性。如2010年以來,通過銀信、銀保合作等衍生的影子銀行,以及引發(fā)2008年世界金融危機(jī)的CDO、CDS等金融衍生物,都是以逃避監(jiān)管為目的所進(jìn)行的金融創(chuàng)新。信用等級評價機(jī)構(gòu)對商業(yè)銀行的此類金融資產(chǎn)無法做到準(zhǔn)確地評價。
當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)就評級公司的改革問題達(dá)成了初步的意見,即“要減少對評級公司的依賴”。因此在未來監(jiān)管制度的設(shè)計上,去信用評級機(jī)構(gòu)化是微觀金融監(jiān)管制度的必然發(fā)展趨勢。在此基礎(chǔ)上通過建立符合我國國情的官方銀行資產(chǎn)評級機(jī)制,降低商業(yè)銀行的監(jiān)管選購的可能性。再者,在政府進(jìn)行上層監(jiān)管的同時納入同業(yè)互查機(jī)制。通過銀行間的相互監(jiān)督,一定程度上取代原本的銀行內(nèi)部評級制度,既可以降低監(jiān)管成本,又可以防范銀行內(nèi)部通過金融創(chuàng)新的方式規(guī)避原有的風(fēng)險管控規(guī)則。
2.3 繳費(fèi)模式
當(dāng)前,存款保險制度的收費(fèi)方式主要是固定保費(fèi)制與風(fēng)險保費(fèi)制,風(fēng)險保費(fèi)制是由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)各國的金融市場發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整。
當(dāng)前風(fēng)險保費(fèi)制度為眾多國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要選擇,G7與歐盟各成員國中,除日本以外的其他各國均采取風(fēng)險費(fèi)率制如加拿大為四檔費(fèi)率制,英國按照歐盟標(biāo)準(zhǔn)以8.5萬英磅為限(包含利息)。然而,風(fēng)險保費(fèi)制仍然存在著一定的局限性。
(1)風(fēng)險資產(chǎn)的核算方式過于依賴第三方評級機(jī)構(gòu)
目前的風(fēng)險資產(chǎn)核算方式主要依賴信用等級評價機(jī)構(gòu)與銀行內(nèi)部的信用評級。而商業(yè)銀行可以利用金融創(chuàng)新等方式來降低銀行資產(chǎn)負(fù)債表中的風(fēng)險資產(chǎn)比重以規(guī)避監(jiān)管。并通過選擇信用等級評價機(jī)構(gòu),為自有資產(chǎn)尋求更高的評級,達(dá)到降低自身保費(fèi)費(fèi)率的目的。這種監(jiān)管選購與金融創(chuàng)新會直接掩蓋了商業(yè)銀行的風(fēng)險水平,影響金融市場的穩(wěn)定性。
(2)高額保費(fèi)會加劇銀行的經(jīng)營風(fēng)險
風(fēng)險保費(fèi)只會對高經(jīng)營風(fēng)險的銀行征收高額保費(fèi),對低經(jīng)營風(fēng)險銀行征收低額保費(fèi)。從表面上看,這種方法是鼓勵銀行降低自身風(fēng)險,維護(hù)金融體系穩(wěn)定的作用。但高風(fēng)險性銀行可能存在的風(fēng)險準(zhǔn)備金不足、資本充足率不符合規(guī)定等問題,如若每年繼續(xù)繳納龐大的、超過業(yè)內(nèi)平均水平的保險金,無異于對此類銀行是雪上加霜。這樣不但無法保障此類銀行安全,反而會使銀行的經(jīng)營行為表現(xiàn)的更為激進(jìn),甚至將銀行推入破產(chǎn)邊緣。
(3)風(fēng)險保費(fèi)制并未考慮經(jīng)濟(jì)的周期性
依照長期的經(jīng)濟(jì)增長理論,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律都表現(xiàn)出一定的周期,存在波峰以及波谷時期,同時商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表也會隨著經(jīng)濟(jì)周期產(chǎn)生波動。在順周期(procyclicality)中銀行的資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張,銀行資產(chǎn)評級較高,繳納的保險費(fèi)用就少;反之,在逆周期中同樣的銀行資產(chǎn)的評級會比順周期時更低,這時,銀行繳納的保險費(fèi)用會上升。
銀行繳納的存款保險費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展周期相反,不僅無法對順周期中銀行資產(chǎn)負(fù)債表的過度擴(kuò)張起到抑制作用,而且在逆周期中還會加重商業(yè)銀行的經(jīng)營負(fù)擔(dān),加劇了逆周期中商業(yè)銀行流動性不足的問題。
面對文中所指風(fēng)險費(fèi)率可能出現(xiàn)的問題需要在今后的制度設(shè)計中注重以下兩點:
(1)在實施風(fēng)險保費(fèi)制的同時,應(yīng)設(shè)計不同的監(jiān)管強(qiáng)度,保證在收取高風(fēng)險保費(fèi)同時,給予該金融機(jī)構(gòu)更高的監(jiān)管水平與必要的經(jīng)營支持。經(jīng)營風(fēng)險高的銀行繳納更高額度的保險費(fèi)用,不單純是金融市場的懲罰機(jī)制,而是一方面通過這種高額的保險激勵銀行降低經(jīng)營風(fēng)險,另一方面也是對監(jiān)管層傳遞一種該銀行可能出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的信息。那么監(jiān)管層在收取懲罰性保險金的同時,應(yīng)對該類銀行進(jìn)行一定的經(jīng)營指導(dǎo)與流動性支持,防止銀行陷入破產(chǎn)境地。
(2)在考核風(fēng)險指標(biāo)時,不應(yīng)僅僅依賴當(dāng)前的評級機(jī)制,更需要在當(dāng)前的評價體系中加入相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)周期加權(quán)變量,用以控制資產(chǎn)價格在經(jīng)濟(jì)周期中的波動對銀行資產(chǎn)價格的影響。
(3)在風(fēng)險保費(fèi)制度的設(shè)計時,應(yīng)該考慮經(jīng)濟(jì)周期對銀行負(fù)債表的影響。在基準(zhǔn)費(fèi)率、風(fēng)險費(fèi)率的基礎(chǔ)上加入表示經(jīng)濟(jì)周期的指標(biāo)用以控制經(jīng)濟(jì)周期對存款保險費(fèi)用的影響。
在保障經(jīng)濟(jì)周期不會對銀行資產(chǎn)評級產(chǎn)生影響的同時,利用風(fēng)險保費(fèi)制度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)抑制順周期中的信貸擴(kuò)張與逆周期中的資產(chǎn)負(fù)債表收縮。
3 結(jié)語
存款保險制度的實施雖然在一定程度上激化了金融市場的道德風(fēng)險問題,但同時存款保險制度也是維護(hù)金融市場穩(wěn)定,完善市場退出機(jī)制的重要組成。我國也于2015年引入了存款保險條例,為此本文圍繞承保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險評估機(jī)制、繳費(fèi)模式三方面闡述了我國存款保險條例的特征,并對我國的存款保險條例提出了完善風(fēng)險評估機(jī)制、關(guān)注經(jīng)濟(jì)周期對保險費(fèi)用的影響等建議。
參考文獻(xiàn)
林毅夫,蘇劍.論我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)換[J].管理世界,2007.
周小川.金融政策對金融危機(jī)的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容[J].金融研究,2011.
昌宗澤.美國金融危機(jī)的成因和教訓(xùn)研究—軟預(yù)算約束角度[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2017.
D.E.M. Sappington, Incentives in Principal-Agent Relationships[J].Journal of Economic Perspectives,2001.
白川方明.現(xiàn)代の金融政策――理論と実際[M].日本:日本経済新聞出版社,2008.
[日] C·P·キンドルバーガー、R·Z·アリバー,熱狂、恐慌、崩壊――金融危機(jī)の歴史[M].日本:日本経済新聞出版社,2014.
錢小安.存款保險的道德風(fēng)險、約束條件與制度設(shè)計[J].金融研究,2004.
尹雷,卞志村.利率市場化、存款保險制度與銀行危機(jī)——基于跨國數(shù)據(jù)的實證研究[J].國際金融研究,2016.