萬保君

(樂山師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，四川 樂山 614000)

二十世紀(jì)初葉是中國歷史上充滿動(dòng)蕩的時(shí)期，天災(zāi)、戰(zhàn)亂發(fā)生頻仍，這一點(diǎn)在當(dāng)時(shí)的四川表現(xiàn)得尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)。從民國伊始，四川即陷入內(nèi)戰(zhàn)的泥潭。戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，戰(zhàn)事規(guī)模日益擴(kuò)大，兵越打越多，從1912年到1935年，四川發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)，“論時(shí)間，長(zhǎng)達(dá)二十余年之久；論戰(zhàn)爭(zhēng)，大小共四百七十余次；論空間，有一百二十萬平方里之戰(zhàn)場(chǎng)。軍閥派系之復(fù)雜，戰(zhàn)禍之慘烈，甲于全國”。[1]頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的是生靈涂炭，民生凋敝，使得原來享有“天府之國”美譽(yù)的巴蜀大地居然被時(shí)人呼之為魔窟。造成此種狀況的一個(gè)主要原因就在于二十世紀(jì)初葉四川所特有的防區(qū)制。

一、防區(qū)制的演變

防區(qū)，顧名思義指的是軍隊(duì)駐防的區(qū)域，是一個(gè)軍事地理概念。防區(qū)制本來只具有軍事地理上的意義，但在二十世紀(jì)初葉的四川，防區(qū)制是一個(gè)覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等諸多涵義的集合體，是一個(gè)集軍閥、官僚、地主豪紳三位一體的黑暗統(tǒng)治。它是那個(gè)時(shí)期四川軍閥統(tǒng)治的重要特征和標(biāo)簽。

防區(qū)制不是一開始就有的，而是在辛亥革命后隨著四川的政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展變化而逐漸形成的，它與四川所特有的政治經(jīng)濟(jì)地理形態(tài)密切相關(guān)的。

防區(qū)制的形成和四川軍閥的崛起是同步進(jìn)行的。辛亥革命后，1911年11月27日，四川大漢軍政府宣告成立。當(dāng)局通過對(duì)原清廷編練的新軍、保路同志軍和重慶的蜀軍政府武裝進(jìn)行整編，形成了民國初年四川最早的武裝——川軍。在護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)、護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列的戰(zhàn)爭(zhēng)中，后來在四川政壇中呼風(fēng)喚雨的軍閥們開始嶄露頭角。隨著袁世凱病死，北洋軍閥勢(shì)力四分五裂，北洋中央政府對(duì)全國的控制力的逐漸減弱。這時(shí)，無論是當(dāng)時(shí)的南方政府還是北方政府，對(duì)四川的軍政事務(wù)都是心有余而力不足了。無奈之余，只能放棄直接控制的手段，轉(zhuǎn)而采取羈縻、居中操縱以及互相牽制的辦法了。至此，四川各派軍閥開始了名義上屬于中央，實(shí)際上處于獨(dú)立的狀態(tài)了。護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)以后，影響四川幾十年的幾派軍閥勢(shì)力基本成形了。

在四川軍閥形成的初期，雖然各派都擁有一定的軍隊(duì)，也占據(jù)著一定的地盤，但是這時(shí)尚未形成固定的防區(qū)，駐防各地的軍隊(duì)的餉款也由省政府統(tǒng)一籌資發(fā)放。由于當(dāng)時(shí)四川交通堵塞、匪患嚴(yán)重，常常會(huì)出現(xiàn)各地籌款上繳下放的困難，各地駐軍領(lǐng)餉經(jīng)常逾期，不能按時(shí)發(fā)放，造成欠餉，軍心不穩(wěn)。為了解決這種難題，1917年，在羅佩金擔(dān)任四川督軍時(shí)規(guī)定，除了省上駐軍餉款仍由督署撥發(fā)外，所有在川各地駐防軍的餉款，準(zhǔn)許就近在駐防地方由各公署征收機(jī)關(guān)如額撥領(lǐng)。地方發(fā)放餉款的規(guī)則，由當(dāng)時(shí)的戴戡以省長(zhǎng)的名義在1917年2月17日在全川通令實(shí)施：

省長(zhǎng)戴戡訓(xùn)令：準(zhǔn)督軍署咨，駐防外縣軍隊(duì)就近撥領(lǐng)薪餉辦法，轉(zhuǎn)行各縣局遵照辦理文

(一九一七年二月十七日)

案查接管卷內(nèi)，奉省長(zhǎng)訓(xùn)令開：案查前準(zhǔn)督軍署咨開，案查分駐省外各軍隊(duì)，請(qǐng)領(lǐng)餉項(xiàng)，每因往返需時(shí)，遂致發(fā)生愆期。所有川東、南、北駐防各軍，前已特予通融，飭于就近駐在地方各公署及征收機(jī)關(guān)，如額撥領(lǐng)，推行日久，似較便利……。當(dāng)經(jīng)本公署分電院部去后，滋于本年一月九日，準(zhǔn)財(cái)政部庚電開：宥電悉，所稱駐防外縣軍隊(duì)撥領(lǐng)薪餉，應(yīng)由省長(zhǎng)轉(zhuǎn)令財(cái)政廳、各道尹商定辦法，如有特別通融時(shí)，應(yīng)咨由本署核轉(zhuǎn)遵照，以明統(tǒng)系各節(jié)，深佩偉論。……除分令各局遵照外，合行訓(xùn)令該局長(zhǎng)，即便遵照辦理此令。六年二月十七日省長(zhǎng)戴戡、財(cái)政廳黃大暹代行，附宥電印。[2]

由此可見，防區(qū)制雖然尚未形成，但卻是發(fā)軔于羅佩金、戴戡所頒布的“就地劃餉”令。

在此一個(gè)月后，在對(duì)川政的爭(zhēng)奪中，四川軍閥劉存厚擊敗羅佩金、戴戡，獲得省府控制權(quán)。但他同樣面臨各地駐軍請(qǐng)領(lǐng)餉款的催電紛至杳來，情勢(shì)甚為迫切，而各地當(dāng)局征款又往往解送不及，應(yīng)付困難的問題，不得已，以第一軍司令部的名義，責(zé)令省財(cái)政廳擬定辦法，按各地駐軍的月軍費(fèi)額數(shù)，由各防區(qū)相近的征局來分別劃撥軍餉。1917年10月4日，四川省財(cái)政廳根據(jù)劉存厚司令部的命令，發(fā)出通令在全川實(shí)施。

四川省財(cái)政廳訓(xùn)令各縣局遵照第一軍(劉存厚)司令部訓(xùn)令各軍隊(duì)餉款即就各該防區(qū)較近征局劃撥稅款文

(一九一七年十月四日)[2]

(電文略)

這是“防區(qū)”這個(gè)詞語第一次在正式的官方文件中出現(xiàn)，但這個(gè)時(shí)候的防區(qū)還是指的是部隊(duì)駐防的區(qū)域，和我們討論的防區(qū)制的防區(qū)還是具有不同的意義。

防區(qū)制的正式形成并成為一種制度，是1918年熊克武擔(dān)任靖國各軍總司令時(shí)，命令各師部隊(duì)軍餉就地劃撥時(shí)確定的。

1917年12月15日，熊克武在重慶召開的川、滇、黔將領(lǐng)會(huì)議上被推舉為四川靖國各軍總司令，并在滇黔軍的配合下，入主成都。1918年3月8日，熊克武被四川省議會(huì)推舉為四川省督軍，并得到廣州軍政府的正式任命。

熊克武雖得成都，位居高位，無奈自身實(shí)力有限，而當(dāng)時(shí)的四川各方實(shí)力派犬牙交錯(cuò)，危機(jī)重重。川軍與滇黔客軍尚處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，靖國軍各部之間也矛盾重重，靖國軍和各派起義軍之間也是沖突不斷。

為穩(wěn)定局勢(shì)，減少?zèng)_突，熊克武只好在各方實(shí)力之間尋求平衡，他要求各地主客軍維持原有駐地不變，并于1918年7月以靖國各軍總司令的名義發(fā)布了《四川靖國各軍衛(wèi)戍及清鄉(xiāng)剿匪區(qū)域表》，要求各軍各駐守原地，分區(qū)衛(wèi)戍。根據(jù)成都《戊午周刊》1918年7月20日的第九期所披露的區(qū)域表如下：

表1四川靖國各軍衛(wèi)成及清鄉(xiāng)剿匪區(qū)域

從上可以看出，無論是來川的滇黔客軍還是川軍各部，原有的駐防地幾乎都沒有動(dòng)，屬于就地駐防。這雖然是熊克武的權(quán)宜之策，但的確開創(chuàng)了防區(qū)制的首端。

熊克武掌控軍、民大權(quán)，在川政大局相對(duì)平穩(wěn)后，也曾試圖謀求軍政的統(tǒng)一，曾規(guī)定各師軍官須由督軍委派；各縣行政官吏也須由督軍委派；各縣稅款均上繳督署，統(tǒng)籌統(tǒng)支等。但由于自身力量的不足，這些命令遭到了各地實(shí)力派的無視。統(tǒng)一軍政的政令首先就遭到了駐防在富庶產(chǎn)鹽區(qū)的滇軍的無視。滇軍顧品珍部不但不上交鹽款，而且還擅自撤換資陽縣知事。對(duì)此，督軍署也無可奈何，只能聽之任之。

熊克武的命令不能行之于滇軍，川中各軍見之，紛紛效尤。各防區(qū)稅款都是上交少而催款急。為了避免受制于人，熊克武決定川中各軍的軍餉就在自己所屬的駐防區(qū)內(nèi)劃撥，省府概不負(fù)責(zé)。至此，完整意義上的防區(qū)制就此形成。

“就地劃餉”使得各地軍閥有了合法的地盤，防區(qū)制逐漸具體化了。同時(shí)，此例一開，隨即失控，各地軍閥先慢慢的把就地劃餉演變成就地籌餉，進(jìn)而開始在自己的防區(qū)委派官員，設(shè)立機(jī)構(gòu)，發(fā)號(hào)施令，不再聽從督署的命令，各個(gè)防區(qū)“形同獨(dú)立王國”[4]。就此，四川軍閥防區(qū)割據(jù)的局面正式形成。

1920年，劉湘掌控川政，對(duì)全川部隊(duì)進(jìn)行清點(diǎn)整編，各防區(qū)實(shí)力趨于均勢(shì)，防區(qū)制就以“合法”的形式固定下來了。

1926年后，各地軍閥的軍隊(duì)和防區(qū)都得到了極大的發(fā)展，防區(qū)制得到進(jìn)一步的具體化和鞏固。由于防區(qū)和各地軍閥的利益密切相關(guān)，因此圍繞爭(zhēng)奪防區(qū)而展開的軍閥混戰(zhàn)層出不窮。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的攻防勝敗，防區(qū)亦有相應(yīng)的變動(dòng)，但大體上保持著均勢(shì)。

1933年，紅四方面軍在川東粉碎了四川軍閥的聯(lián)合圍剿，瓦解了各地軍閥的勢(shì)力。1935年，劉湘在蔣介石的支持下統(tǒng)一了川政。1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，川軍紛紛出川抗戰(zhàn)，蔣介石乘機(jī)完全控制了四川，以防區(qū)制為特征的四川軍閥割據(jù)局面才得以完全結(jié)束。

二、四川形成防區(qū)制的原因

民國之亂，主要的根源在于延綿不絕的新舊軍閥的割據(jù)。辛亥革命后短短的三十多年時(shí)間，戰(zhàn)火從廣袤的東三省到杏花梅雨的江南，從三晉大地到偏居一隅的東南，幾乎是無處不在，這是中國近代史上兵連禍結(jié)的時(shí)代。究其原因主要是辛亥革命終結(jié)了滿清數(shù)百年的專制統(tǒng)治，同時(shí)也終結(jié)了兩千多年的封建專制制度。舊有的統(tǒng)治秩序崩塌，而新的統(tǒng)治秩序尚未形成，各種勢(shì)力和思潮在這個(gè)動(dòng)亂的時(shí)代激烈交鋒，從而造成了時(shí)局的動(dòng)蕩不安，“城頭變幻大王旗”屢屢上演。

直系、皖系、奉系、湘軍、桂軍、滇軍、黔軍大小軍閥勢(shì)力蟻聚蜂起，彼此爭(zhēng)斗，互決雌雄。但無論是北洋諸系軍閥還是南方孫蔣勢(shì)力集團(tuán)，都沒有形成和四川那樣存在幾十年的防區(qū)制。防區(qū)制的形成和辛亥革命后四川特有的政治經(jīng)濟(jì)地理環(huán)境密切相關(guān)。

首先，從地理環(huán)境上看，四川雖號(hào)稱天府，但四面環(huán)繞著數(shù)千米高的群山和高原，唯一通往川外的水道，也因?yàn)槿龒{的水急灘險(xiǎn)，通航殊為不易，所以自古以來就有“蜀道之難于上青天”之慨。地理上的封閉性導(dǎo)致四川常常疏離于全國的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，從而形成自己獨(dú)特的氣候、歷史、文化和社會(huì)心理。

在交通閉塞，信息不暢的時(shí)代，外界對(duì)四川的了解知之甚少，“蜀道艱難，外省人聞而生畏，不得履其地知其詳，有加以秘密國之稱者。省外人視四川，幾如外國人之視中國，且或更有甚焉。蓋外國人雖不知中國，然常派人來華調(diào)查……省外人不知四川情形，鮮有聞入四川作切實(shí)調(diào)查者，省外人之知四川，全憑報(bào)紙所載之一二簡(jiǎn)短通信而已。”[5]偏居一隅，四面堵塞，游離于政治爭(zhēng)斗中心之外，使得四川在川外那些雄心勃勃的各派勢(shì)力看來，并非是他們的當(dāng)務(wù)之急，兵家必爭(zhēng)之地，只需通過間接的遙控而緩圖之。這是四川在民國的大多數(shù)時(shí)期總是處于內(nèi)斗而沒有川外大勢(shì)力介入的原因，這也造成四川沒有受一個(gè)強(qiáng)大的勢(shì)力掌控，完成真正的軍政統(tǒng)一而是長(zhǎng)時(shí)間處于幾派軍閥防區(qū)割據(jù)的重要原因。

其次，在政治上，川內(nèi)軍事勢(shì)力的崛起，為防區(qū)制的形成奠定了基礎(chǔ)。四川雖位偏西南一隅，但仍然沒有脫離民國混亂時(shí)代的大環(huán)境。辛亥革命、護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)、護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)四川都卷入其中。四川的軍事力量，無論統(tǒng)屬哪派，其軍事頭腦都在南北角逐中逐漸竊取軍權(quán)，趁機(jī)坐大，擴(kuò)充隊(duì)伍，擴(kuò)大地盤。加之北洋軍閥內(nèi)斗不已，中央政府的控制力削弱，對(duì)川省軍閥的坐大有心無力，最終漸成軍閥割據(jù)之勢(shì)。

比如劉湘，1912年時(shí)，擔(dān)任川軍第一師張邦本支隊(duì)第二營營長(zhǎng)；1913年8月，“二次革命”后，被提升為第一師第三團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，調(diào)駐重慶；1915年“護(hù)國戰(zhàn)爭(zhēng)”后，升任第一師第一旅旅長(zhǎng)；1918年四川的靖國戰(zhàn)爭(zhēng)后，熊克武對(duì)川軍進(jìn)行整編，劉湘擔(dān)任第二師師長(zhǎng)，并管轄永川、榮昌、銅梁、璧山、合川、武勝七縣，從此有了固定的立足地盤；1921年，劉湘被推舉為四川總司令和四川省省長(zhǎng)；1926年，劉湘歸附北伐軍，被任命為二十一軍軍長(zhǎng)、川康綏撫委員；經(jīng)過一系列的川中內(nèi)戰(zhàn)，最終成為擁有二十多個(gè)縣的防區(qū)的實(shí)力派軍閥。劉湘是如此，川中各派軍閥皆是如此。

四川本土軍閥勢(shì)力的崛起，使得他們能夠逐漸驅(qū)逐滇黔外省軍閥勢(shì)力，并有能力抗拒來自北南方政權(quán)的染指，使川省在全國軍閥割據(jù)的大背景下保持相對(duì)的獨(dú)立，避免他們業(yè)已形成的防區(qū)制受到外來勢(shì)力的沖擊。

再次，四川得天獨(dú)厚的自然經(jīng)濟(jì)條件是防區(qū)制產(chǎn)生并得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。各防區(qū)要得以生存，必須要豢養(yǎng)大量的軍隊(duì)，1912年川軍僅兩師一萬三千人，到1924年，四川“其有二十八個(gè)師，三十七個(gè)旅又十余團(tuán)，不下二十五萬人”[6]。到1934年，“進(jìn)一步發(fā)展至二百九十余各團(tuán)，約等于四十個(gè)師的兵力，一百三十萬人以上?！盵7]就軍隊(duì)人數(shù)而言，在全國各派軍閥中是首屈一指的。

如此多的軍隊(duì)需要大量的軍餉作為支撐，而川軍的餉銀來源主要是田賦、鹽稅和煙稅。

田賦，作為最為穩(wěn)定的稅收，向來為各軍閥所倚重。民國伊始，各派就開始抽取田賦用以養(yǎng)軍。到了防區(qū)制時(shí)代，由于軍隊(duì)人數(shù)倍增，戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，四川財(cái)政收入開始大為增加?！皬?916年到1934年，四川的財(cái)政收入增加了10倍以上，而當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入主要就是用于軍費(fèi)開支?！盵8]強(qiáng)勁的田賦收入增長(zhǎng)支撐各方軍閥用以鞏固地盤，擴(kuò)充軍隊(duì)。

鹽是生活不可或缺之物，歷代統(tǒng)治者相當(dāng)重視并實(shí)行鹽業(yè)專營，鹽稅也成為國家一項(xiàng)穩(wěn)定的財(cái)政收入。四川擁有豐富的鹽場(chǎng)，鹽稅收入尤為可觀。譬如1911年，“全省年稅收為白銀一千七百三十萬兩，其中，田賦四百三十萬兩，契稅一百一十萬兩，厘金七十余萬兩，肉稅一百一十萬兩，鹽稅收入則高達(dá)六百三十萬兩之巨?！盵9]擁有鹽場(chǎng)就意味著豐沛的軍餉支撐，而失去對(duì)鹽場(chǎng)的控制，則意味著一蹶不振，在軍閥的爭(zhēng)奪混戰(zhàn)中被踢出局。比如，在與四川本地軍閥的戰(zhàn)爭(zhēng)中失敗，不得已失去對(duì)川南鹽場(chǎng)的控制而退出四川，滇黔軍閥從此勢(shì)力大減，江河日下就是明證。充足的鹽稅收入保證了四川軍閥在占據(jù)鹽場(chǎng)后不需要外部財(cái)力的支持就能生存下去，這也是割據(jù)狀態(tài)下的防區(qū)制能夠存在的一個(gè)重要原因。

同時(shí)，為了支撐頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)和鞏固擴(kuò)大自己的防區(qū)，各地軍閥還大肆強(qiáng)迫農(nóng)民種植鴉片，并販賣鴉片并征收煙稅。不可否認(rèn)，四川充足的田賦、煙稅和煙稅支撐了防區(qū)制的存在，但同時(shí)也給四川人民帶來深重的災(zāi)難。

最后，防區(qū)制之所以形成，還在于全國的政治大背景。民元以來，中國就沒有再形成一個(gè)足以能統(tǒng)一中國的強(qiáng)有力的中央政權(quán)。袁世凱及后來的北洋軍閥政府期間，中國長(zhǎng)期南北對(duì)峙。全國主要的政治軍事勢(shì)力都著眼于逐鹿中原，攫取中央政權(quán)，無暇也無力對(duì)偏安西南一隅的川省傾注過多的注意力。這就造就了四川在較長(zhǎng)時(shí)期保持著相對(duì)獨(dú)立的軍閥割據(jù)狀態(tài)。同時(shí)在川省內(nèi)部，多年混戰(zhàn)，一直沒有形成一支能夠一統(tǒng)四川的政治軍事力量，熊克武、楊森、劉湘、劉文輝都曾做過這樣的嘗試，但都?xì)w于失敗?；鞈?zhàn)多年的結(jié)果，各軍閥勢(shì)力間成了均勢(shì)，各方控制范圍大體上保持相對(duì)的穩(wěn)定了，這就為防區(qū)制的形成奠定了基礎(chǔ)。

三、防區(qū)制的特點(diǎn)

(一)擁兵自立，儼然獨(dú)立王國

1918年，熊克武在“靖國之役”后，提出了“各劃防區(qū)”的主張，后來各防區(qū)慢慢地把“就防劃餉”演變?yōu)榱恕熬偷鼗I餉”，開始自己委任官吏，擅自發(fā)號(hào)施令，不再聽命于省公署，在自己的防區(qū)儼然成為一個(gè)獨(dú)立王國。在1918年到1935年的防區(qū)制時(shí)期，川內(nèi)各軍閥擁兵自重，互不隸屬，互相征伐，彼此獨(dú)立。

從整個(gè)四川的范圍來看，有著數(shù)十個(gè)獨(dú)立的王國。然則從全國范圍來看，川省軍閥又能共拒客軍，對(duì)外來勢(shì)力的進(jìn)入采取同仇敵愾的態(tài)度，即使是中央勢(shì)力也不例外。比如1920年川內(nèi)各派軍事勢(shì)力空前團(tuán)結(jié)，發(fā)動(dòng)驅(qū)逐滇黔客軍的戰(zhàn)爭(zhēng)，提出“四川是四川人的四川”的口號(hào)。面對(duì)外來勢(shì)力的進(jìn)入，川內(nèi)軍閥能立馬放下彼此的仇恨，一致對(duì)外，這在中國近代軍閥史上也是獨(dú)樹一幟的。1925年楊森企圖用武力統(tǒng)一四川，倍感壓力的劉湘等川中軍閥聯(lián)合貴州軍閥袁祖銘組成川黔聯(lián)軍對(duì)抗楊森。最終，在上川東戰(zhàn)友中，楊森戰(zhàn)敗，退居宜昌，其勢(shì)力也呈土崩瓦解之勢(shì)，對(duì)此，楊森深以為恨。不久，劉湘為了趕走袁祖銘的黔軍，派幕僚喬毅夫去勸說楊森與之合作，喬對(duì)楊森說：“同學(xué)之間，總好說話，肉爛了，在鍋里，若讓別人把鍋端了，那就大家都沒辦法了。”[10]就是這么一番話，前些日子還拔刀相向的兩派捐棄前嫌，一致對(duì)外了。這是對(duì)二十世紀(jì)初葉四川軍閥混戰(zhàn)的絕妙注腳，他們視四川為他們的禁臠，川人內(nèi)斗，充其量是多吃少吃的問題，而外省勢(shì)力想在四川分一杯羹，那就危及到所有人的利益，就必須要摒棄前嫌，團(tuán)結(jié)對(duì)外了。在他們的眼中，外來勢(shì)力不僅是外省軍閥勢(shì)力，也包括無論北方還是南方的中央政權(quán)，甚至包括共產(chǎn)黨紅軍。所以，從全國范圍來看，四川整體上又是一個(gè)獨(dú)立的割據(jù)勢(shì)力。

(二)在防區(qū)內(nèi)，軍、政、財(cái)合一，防區(qū)和軍隊(duì)高度依存。

防區(qū)作為軍隊(duì)得以生存的外殼，不僅僅是給軍隊(duì)提供軍餉，它還必須有一套完整的地方行政機(jī)構(gòu)，能夠最大限度的調(diào)動(dòng)區(qū)內(nèi)資源來為軍隊(duì)服務(wù)。

我們以劉湘的二十一軍為例，1929年，劉湘廢除了民國以來沿用的重慶東川道行政區(qū)劃，取而代之以二十一軍政務(wù)處。根據(jù)1933年《二十一軍司令部政務(wù)處修正大綱》，政務(wù)處的職責(zé)范圍基本涵蓋了原東川道尹公署的全部行政職能，而且正副處長(zhǎng)均由軍長(zhǎng)劉湘任命。根據(jù)大綱“第三股主管審核各縣地方財(cái)政總分預(yù)計(jì)算；第四股負(fù)責(zé)審核各縣田賦戶口統(tǒng)計(jì)、各市縣地方機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收支、事業(yè)成績(jī)表編纂、各機(jī)關(guān)政務(wù)人員登記、各項(xiàng)實(shí)業(yè)統(tǒng)計(jì)以及團(tuán)務(wù)統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)。其內(nèi)政科處理衛(wèi)生行政、倉儲(chǔ)及賑恤、地方自治、慈善及救濟(jì)、寺廟管理、選舉、市縣行政官之任免考核、地方財(cái)政、禮俗宗教、禁煙、戶口調(diào)查及人事登記等一般性民政事務(wù)。除民事行政事務(wù)外，政務(wù)處還代行司法職責(zé)。其司法科有督促訴訟進(jìn)行、司法人員任免及考核、司法機(jī)關(guān)建設(shè)及改進(jìn)、司法經(jīng)費(fèi)和監(jiān)所管理等職責(zé)。建設(shè)和教育兩項(xiàng)關(guān)系民生的事業(yè)則分設(shè)建設(shè)科和教育科主管。作為軍事當(dāng)局督導(dǎo)下的代行行政職能的機(jī)構(gòu)，政務(wù)處的工作重點(diǎn)是團(tuán)務(wù)工作。因?yàn)橹挥袌F(tuán)務(wù)工作才能夠充分承擔(dān)軍事當(dāng)局所需的地方治安和軍事貢役職能。政務(wù)處特設(shè)團(tuán)務(wù)科辦理團(tuán)務(wù)?！盵11]“各科承辦文件統(tǒng)由秘書主任秘書匯送處長(zhǎng)副處長(zhǎng)閱后，送軍長(zhǎng)判行”，而且“各科工作報(bào)告匯集后每星期送核一次，本處所屬各機(jī)關(guān)工作報(bào)告匯編，準(zhǔn)于下月五號(hào)以前呈報(bào)軍長(zhǎng)”[12]?？梢?，政務(wù)處的最終決定權(quán)完全操縱在劉湘手中，以軍代政，以軍事當(dāng)局代行行政部門職能，是當(dāng)時(shí)川省各防區(qū)軍閥共同的特征。這種行為雖然消除了由于軍閥混戰(zhàn)所引起的社會(huì)失控和混亂問題，在防區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了政令的統(tǒng)一，但推出它的初衷卻是軍閥當(dāng)局想利用社會(huì)資源和地方行政來為自己的戰(zhàn)爭(zhēng)需要服務(wù)。

劉湘除了以二十一軍政務(wù)處代替重慶東川道道尹公署外，還發(fā)布《二十一軍軍區(qū)內(nèi)縣政府組織大綱》，以此為藍(lán)本規(guī)劃縣級(jí)行政?！翱h政府各科科長(zhǎng)在距軍部較遠(yuǎn)之縣得由縣長(zhǎng)遴選相當(dāng)人員先行委任，一面查明該員履歷報(bào)請(qǐng)本部核委”，控制著地方的人事任命權(quán)。大綱還規(guī)定，“縣城設(shè)公安局，各鄉(xiāng)酌設(shè)分局，……公安局局長(zhǎng)在本部未經(jīng)簡(jiǎn)員委任以前暫準(zhǔn)由縣長(zhǎng)擇選相當(dāng)人員呈候核委。各公安分局專由縣專就本縣合格人員選任呈請(qǐng)加委?！盵13]突出對(duì)公安局長(zhǎng)的任命反映了劉湘對(duì)地方社會(huì)秩序的控制，并借助公安局長(zhǎng)加強(qiáng)對(duì)地方團(tuán)務(wù)的控制。

劉湘對(duì)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的控制，有利于發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)爭(zhēng)勤務(wù)和后勤保障方面的重要作用，這點(diǎn)在1932年到1933年與劉文輝的“二劉”戰(zhàn)爭(zhēng)中表現(xiàn)得尤為突出。

(三)戰(zhàn)亂頻繁，防區(qū)范圍時(shí)有變化

防區(qū)制形成，并沒有消弭戰(zhàn)亂，反而為了爭(zhēng)奪更多利益，各軍閥都在努力擴(kuò)大自己的防區(qū)，擴(kuò)張自己的地盤，戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模越來越大。防區(qū)制形成之初，滇黔軍閥和四川本省軍閥就為了防區(qū)沖突不斷，即使1926年川軍易幟后，被整編為國民革命軍后，各軍之間也是暗潮涌動(dòng)，割據(jù)一方，戰(zhàn)亂不斷。四川初被分為五大防區(qū)，后來變更為八大防區(qū)，每一次變更就意味著又一次戰(zhàn)亂的發(fā)生，各防區(qū)的范圍都要相應(yīng)發(fā)生變化，但總體而論，這些變化主要是發(fā)生在各防區(qū)的邊緣地帶，它們的核心地帶變化不大。

主要的大的變化就兩次：一次是1929年，楊森和劉湘的大戰(zhàn)，結(jié)果楊森大敗，丟掉了自己的大部分地盤；另外一次是1932年劉文輝和劉湘的“二劉”大戰(zhàn)，劉文輝戰(zhàn)敗，退守西康一隅，原有的防區(qū)幾乎全部丟掉。

防區(qū)制下，軍閥為了地盤爭(zhēng)斗不已的情況，時(shí)人由此形象的描述“各地駐軍，既甚復(fù)雜，地狹人眾，供不給求，于是爭(zhēng)防之禍四起。如滎經(jīng)、雅安第二軍與川邊軍之沖突，江油、彰明二十軍與十師之沖突，保寧四十一旅與客軍羅部之沖突，廣安一師羅旅與二十二師黃旅之沖突，銅梁牛旅與周旅之沖突，此皆最近發(fā)生之爭(zhēng)，為患伊于胡底?！盵14]可見，在防區(qū)制下，各軍閥之間彼此爭(zhēng)奪，戰(zhàn)亂頻仍。

(四)防區(qū)制下苛捐雜稅比其他地方尤甚，川省民不聊生

防區(qū)制下戰(zhàn)亂頻仍，各軍閥或?yàn)樽员?，或?yàn)閿U(kuò)大地盤，都拼命擴(kuò)充軍隊(duì)。在民國伊始。川軍僅兩個(gè)師一萬三千人，到了1924年，“其有二十八個(gè)師，三十七個(gè)旅又十余團(tuán)，不下二十五萬人”。[6]短短十余年，軍隊(duì)人數(shù)暴增至十倍有余。到了1934年，“進(jìn)一步發(fā)展至二百九十余個(gè)團(tuán)，約等于四十個(gè)師的兵力，一百三十萬人以上”[7]。軍隊(duì)人數(shù)的激增，意味著軍餉開支的巨大，川省雖號(hào)稱“天府之國”，但近代以來，工商業(yè)卻不甚發(fā)達(dá)，巨大的軍餉開支就轉(zhuǎn)嫁到老百姓的各種賦稅征收上。

比如對(duì)田賦的征收就達(dá)到了敲骨吸髓的地步，為了最大程度加大對(duì)老百姓的盤剝，軍閥們竟然對(duì)田賦進(jìn)行預(yù)征，“有的軍閥在防區(qū)內(nèi)一年預(yù)征十四年的糧稅”[15]，更有甚者，“還有的軍閥竟然將糧稅預(yù)征到了七十多年后”[16]。沉重的苛捐雜稅像一座高山壓在四川百姓的頭上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“防區(qū)制時(shí)期，四川的田賦是一般省份的四倍，是日本、美國等的十至二十倍?！盵17]可見，在防區(qū)制下，百姓的生活是何等艱難。

除了田賦的征收，各地軍閥花盡心思，巧立名目的征收各種苛捐雜稅。劉湘的二十一軍在自己的防區(qū)竟然聲稱“以為軍民須聯(lián)絡(luò)感情，因而收稅”，發(fā)明了“感情捐”。[18]另外還有清鄉(xiāng)費(fèi)、鹽捐、煙捐、屬地捐、指名捐、特別捐等等，舉不勝舉。

繁雜的苛捐雜稅不僅使老百姓民不聊生，而且造成川省工商業(yè)發(fā)展遲緩，社會(huì)經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。像川內(nèi)經(jīng)濟(jì)支柱之一絲制業(yè)，以“蜀錦”為代表的四川絲制品曾經(jīng)暢銷全國，但在防區(qū)制下，各地軍閥的層層盤剝，剝繭抽絲般壓榨，整個(gè)絲制行業(yè)幾乎崩潰。重慶絲制業(yè)工會(huì)曾經(jīng)如此描繪：“近年以來，川中軍事繁興，稅捐日出，收繭之時(shí)，己被駐軍苛取，及絲成出境，又復(fù)關(guān)卡林立，巧設(shè)名目，重重勒派，每絲一箱，裝載出省，約需洋六十余元，其征取地點(diǎn)，五十余處，以致販絲之商，血本虧折，制絲之廠，貨物停滯，由是繅絲之工、養(yǎng)蠶之婦，數(shù)百萬生靈，喁喁待哺，賴蠶絲為生活者，盡皆歇業(yè)坐守，告吁無門?！盵19]防區(qū)制下的種種苛捐雜稅，把整個(gè)絲制行業(yè)推向了崩潰的境地。

在金融流通行業(yè)情況則更為糟糕，由于防區(qū)制，各地軍閥在自己的防區(qū)內(nèi)大肆鑄造和發(fā)行貨幣，而這些貨幣只能在特定的防區(qū)內(nèi)流通。這就人為地割裂貨幣和商品的自由流通，給社會(huì)生產(chǎn)造成極大的影響。同時(shí)，各地的防區(qū)隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的勝敗不斷發(fā)生變化，導(dǎo)致了防區(qū)內(nèi)的貨幣也經(jīng)常會(huì)走馬燈似的朝令夕改，甚至出現(xiàn)過一個(gè)地方同時(shí)擁有四五種貨幣的情況，讓當(dāng)?shù)乩习傩湛嗖豢把?。防區(qū)內(nèi)貨幣的種類繁雜，而且即使是同一幣種也存在市價(jià)不一的情況，市面上流通中各種各樣的銀元、銅元和各式各樣的紙幣。像銀元、銅元這些鑄幣，本來該以數(shù)計(jì)值，但由于各防區(qū)各自鑄造，加之軍閥們靠減重和壓色來進(jìn)行壓榨，造成了同單位的銀元或銅元，在重量和成色上相去甚遠(yuǎn)。更有甚者，有些軍閥干脆直接發(fā)行紙幣，但卻沒有相應(yīng)的硬通貨作為支撐，造成這些紙幣流通到市面上等同于廢紙?！俺啥及l(fā)官銀號(hào)兌換券，約兩百萬元。重慶所發(fā)官銀號(hào)及四川銀行兌換券，約四百萬元。此六百萬元紙幣，散在民間，無從兌現(xiàn)，而發(fā)行時(shí)所吸現(xiàn)金，皆商人之血本，眾庶之脂膏?！盵19]這些毫無用處的廢幣荼毒市面，干擾了正常的市場(chǎng)交易，給川省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成巨大的損害。1927—1928年，四川出現(xiàn)的貨幣風(fēng)潮，就源于防區(qū)制下軍閥們毫無節(jié)制的貨幣發(fā)行，造成了社會(huì)生活的巨大動(dòng)蕩?？傊?，在防區(qū)制下的川省貨幣亂象在當(dāng)時(shí)全國都是非常突出的，造成的社會(huì)秩序的破壞是影響深遠(yuǎn)的。

在防區(qū)制下，各路軍閥控制四川社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)數(shù)十年，給四川帶來了深遠(yuǎn)的影響。誠然，軍閥們作為四川的統(tǒng)治者，也在自己的勢(shì)力范圍做了些建設(shè)性的工作，比如資助一些鄉(xiāng)村建設(shè)工作；在摒除社會(huì)陋俗方面做出過努力，突出地表現(xiàn)在反纏足和挽鬢上；出于政治軍事上的需要，在交通建設(shè)方面也是助力較多，比如籌建川北鐵路，修建了成灌公路和成渝公路等；還提倡發(fā)展民眾體育文化事業(yè)，修建體育場(chǎng)所，組織體育賽事等。這些措施在一定程度上對(duì)近代四川的現(xiàn)代化進(jìn)程有推動(dòng)作用。但二十世紀(jì)初葉四川的防區(qū)制給四川留下的更多是負(fù)面消極的影響。戰(zhàn)亂不斷，民不聊生，經(jīng)濟(jì)凋敝，社會(huì)趨于崩潰，這是近代四川發(fā)展史上黑暗的一頁。這一點(diǎn)，就是當(dāng)時(shí)軍閥的代表人物劉湘也是心知肚明的。1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，劉湘請(qǐng)纓率軍出川抗日，因病被勸留川時(shí)，也曾說到過去打了那么多內(nèi)戰(zhàn)，臉面上不甚光彩，今天為國效力，如何可以在后方茍安之語，從心里深處看來是一幅贖罪、如釋重負(fù)之感。