摘??????要：行政服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要載體，厘清行政服務(wù)中心的本質(zhì)屬性、理論依據(jù)和發(fā)展演進(jìn)歷程是推動(dòng)行政服務(wù)中心規(guī)范建設(shè)的必然要求。本文從行政服務(wù)中心的概念界定入手詮釋了其本質(zhì)屬性，從新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和公共治理理論三個(gè)視角探討了行政服務(wù)中心的理論依據(jù)，從頂層設(shè)計(jì)、調(diào)試運(yùn)行和增質(zhì)提效三個(gè)階段梳理了我國(guó)行政服務(wù)中心發(fā)展演進(jìn)的基本路徑，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)行政服務(wù)中心未來發(fā)展的重點(diǎn)進(jìn)行了展望。

關(guān)??鍵??詞：行政服務(wù)中心;地方政府;政府治理現(xiàn)代化;行政審批;“一站式”服務(wù)

中圖分類號(hào)：D262.6????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????????文章編號(hào)：1007-8207（2020）04-0001-08

收稿日期：2019-10-20

作者簡(jiǎn)介：秦浩（1982—），男，山東威海人，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學(xué)院、遼寧省社會(huì)主義學(xué)院）社會(huì)建設(shè)與生態(tài)文明教研部主任，教授，研究方向?yàn)檎卫砼c公共服務(wù)。

基金項(xiàng)目：本文系遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“補(bǔ)齊民生短板?共享振興成果”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：L18BLW090;遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“找準(zhǔn)契合點(diǎn)?激發(fā)雷鋒精神時(shí)代偉力”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：L19WTB001。

行政服務(wù)中心是我國(guó)各級(jí)地方政府在改革實(shí)踐中創(chuàng)立的一種新型政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。從1999年浙江省金華市成立全國(guó)首家具有類行政服務(wù)中心性質(zhì)的集中辦事大廳以來，經(jīng)過二十余年的復(fù)制模仿和本土化創(chuàng)新，各地行政服務(wù)中心建設(shè)已呈現(xiàn)出規(guī)?；?、集群化發(fā)展態(tài)勢(shì)。作為社會(huì)力量、社會(huì)意志影響政府改革的一個(gè)典型例證，[1]行政服務(wù)中心已成為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的助推器。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2011年6月8日印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》提出，服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺(tái)，要充分發(fā)揮服務(wù)中心作用。隨著“放管服”改革的持續(xù)深入，有關(guān)行政服務(wù)中心的理論研究也亟待進(jìn)一步深化，以期為行政服務(wù)中心的規(guī)范建設(shè)提供可靠的理論指導(dǎo)，并對(duì)其發(fā)展演進(jìn)的應(yīng)然狀態(tài)進(jìn)行理性設(shè)計(jì)。

一、行政服務(wù)中心的本質(zhì)屬性

行政服務(wù)中心緣于我國(guó)各地的自發(fā)性探索，因而其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能定位、業(yè)務(wù)范圍等各不相同，甚至在名稱上也存在較大差異①。目前普遍使用的稱謂是“行政服務(wù)中心”和“行政審批服務(wù)中心”，其他較為常見的還有“政務(wù)服務(wù)中心”“政務(wù)大廳”“政務(wù)超市”“公共服務(wù)辦事大廳”“聯(lián)合辦證大廳”“便民服務(wù)中心”等，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)類似的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)大多被命名為“馬上辦中心”。雖然各地對(duì)于行政服務(wù)中心的命名和具體表述有所區(qū)別，但其共同之處在于整合政府職能，在一個(gè)集中的辦公地點(diǎn)為公民、法人或其他組織提供全程式、快捷、公開、透明服務(wù)。[2]這充分反映出服務(wù)型政府“以服務(wù)為本位”的理念，使行政服務(wù)中心與傳統(tǒng)模式下的審批機(jī)構(gòu)有了本質(zhì)性的區(qū)別。[3]當(dāng)前，在一些改革力度較大的地區(qū)，已經(jīng)成立了行政審批局或類行政審批局機(jī)構(gòu)。從某種意義上說，審批本質(zhì)上也是一種服務(wù)。行政審批局的創(chuàng)立表明地方政府正在用服務(wù)的理念和服務(wù)的方式對(duì)行政審批行為進(jìn)行探索性重構(gòu)。另外，“服務(wù)”一詞契合了現(xiàn)代公共行政的關(guān)注點(diǎn)從行政效率轉(zhuǎn)向社會(huì)效益的發(fā)展趨勢(shì)，是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)提出的“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”的具體踐行。綜上，筆者將行政服務(wù)中心的概念作如下界定：行政服務(wù)中心是在行政審批模式變革過程中以服務(wù)型政府理念為指導(dǎo)，以優(yōu)化審批服務(wù)為核心，通過政府組織重構(gòu)、職能整合和流程再造，依靠先進(jìn)的服務(wù)手段，依托一個(gè)集中的辦公地點(diǎn)為公民、法人或其他組織提供一體化服務(wù)的新型行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。無論在理論上還是在實(shí)踐中，行政服務(wù)中心本身都具有雙重屬性：一是行政組織學(xué)名詞，是政府再造過程中行政組織在類型、結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等方面的創(chuàng)新成果，是具有中國(guó)特色的政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的本土化產(chǎn)物;二是物理空間名詞，是集中辦理行政審批事項(xiàng)及其他涉及公共服務(wù)事項(xiàng)的集中辦公場(chǎng)所。[4]

二、行政服務(wù)中心的理論依據(jù)

“一站式”服務(wù)原為歐美國(guó)家商業(yè)概念，其實(shí)質(zhì)就是服務(wù)的集成、整合，后引用到公共行政等領(lǐng)域。在我國(guó)，以“一站式”服務(wù)為雛形，逐漸形成了具有中國(guó)特色的行政服務(wù)中心。因此，國(guó)內(nèi)關(guān)于行政服務(wù)中心的研究成果大多以西方公共行政理論為基點(diǎn)，偏重于對(duì)國(guó)外原生理論的引介，如有學(xué)者將行政服務(wù)中心的理論依據(jù)歸納為“政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相協(xié)調(diào)、相分隔的理論，服務(wù)型政府的理論，電子政務(wù)的理論”，[5]其實(shí)這正是從國(guó)外理論的話語體系中提煉出來的。在筆者看來，要探尋行政服務(wù)中心的理論淵源，應(yīng)從新公共管理理論、新公共服務(wù)理論以及公共治理理論等理論流派中尋找答案。

（一）新公共管理理論——顧客導(dǎo)向與無縫隙政府

20世紀(jì)80年代以來，以英美為代表的西方國(guó)家通過引入市場(chǎng)機(jī)制，借鑒企業(yè)管理的理念和技術(shù)方法，開展了一場(chǎng)旨在提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量的新公共管理運(yùn)動(dòng)。隨著運(yùn)動(dòng)的深入和研究的跟進(jìn)，作為一種嶄新理論范式的新公共管理理論逐漸成型。因新公共管理運(yùn)動(dòng)在不同國(guó)家有不同模式，故對(duì)其主要內(nèi)容和特征的概括與描述也各有不同，[6]常見的稱謂還有“管理主義”“企業(yè)化政府”“后官僚體制模式”等。在我國(guó)，早期研究行政服務(wù)中心的學(xué)者們?cè)谶M(jìn)行理論框架設(shè)計(jì)時(shí)往往將新公共管理理論奉為圭臬，并在實(shí)踐中內(nèi)化為各地行政服務(wù)中心的建設(shè)理念，因而從某種程度上說，行政服務(wù)中心是新公共管理范式與地方政府創(chuàng)新之間發(fā)生作用的結(jié)果。[7]

⒈以顧客導(dǎo)向?yàn)楹诵膬r(jià)值理念，以提供成本更低、效率更高、方式更便捷的公共服務(wù)為終極追求。企業(yè)的生存之道在于顧客的信賴，因此企業(yè)絕對(duì)不能凌駕于顧客之上，更不能封閉僵化甚至無所作為。顧客導(dǎo)向的政府管理是一種“倒流程”的管理方式，好比一座倒過來的金字塔，將塔尖指向服務(wù)對(duì)象。政府關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都緊緊圍繞服務(wù)對(duì)象來展開，以服務(wù)對(duì)象為中心，并以服務(wù)對(duì)象的滿意度作為政府運(yùn)行最大的使命和考量。[8]在新公共管理理論看來，由顧客導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的政府能夠提供多樣化和高質(zhì)量的公共服務(wù)，[9]政府與服務(wù)對(duì)象分別扮演著生產(chǎn)者和消費(fèi)者的角色，彼此的關(guān)系類似于企業(yè)與顧客。新共管理理論對(duì)政府和服務(wù)對(duì)象之間關(guān)系的重新定位顛覆了以往刻板低效的官僚制形象，不僅極大提高了政府服務(wù)的效率，也提升了服務(wù)對(duì)象的滿意度?！邦櫩蛯?dǎo)向”“客戶關(guān)系管理”等理念的引入為我國(guó)各級(jí)地方政府破解公共服務(wù)效率低下難題提供了改進(jìn)思路，進(jìn)而對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在行政服務(wù)中心設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程中，各級(jí)地方政府有意識(shí)地將不同服務(wù)介質(zhì)中的信息資源、業(yè)務(wù)內(nèi)容、程序安排、人力資源等要素重新組合，形成“一站式”治理體系。由此，行政服務(wù)中心逐漸成為具有中國(guó)特色的“種群”分布。[10]

⒉“無縫隙政府”理念及其引領(lǐng)下的政府業(yè)務(wù)流程再造。新公共管理運(yùn)動(dòng)吸納并借鑒企業(yè)管理理論，私營(yíng)部門的商業(yè)流程再造（BPR）被運(yùn)用于公共部門，于是政府被再造成為一種新型的組織形式，[11]美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M·林登將其稱為“無縫隙政府”。與傳統(tǒng)的機(jī)械性的官僚制政府不同，無縫隙政府能夠擺脫繁文縟節(jié)及層級(jí)制約造成效率低下的困境。在扁平化的組織模式下，無縫隙政府的形態(tài)更具有彈性和靈活性，各自為政的信息孤島被打破，政府業(yè)務(wù)流程按照顧客導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)和重組再造，橫縱向關(guān)系進(jìn)一步理順，服務(wù)流程大大縮短，政府與服務(wù)對(duì)象之間能夠通過直接接觸提供整體性、“一站式”服務(wù)。無縫隙政府不僅僅是一種管理主義哲學(xué)，它所提供的包括流程再造等在內(nèi)的管理工具對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)也具有適用性，無縫隙政府的理想形態(tài)正是行政服務(wù)中心所追求的終極目標(biāo)，是塑造“中國(guó)式無縫隙政府”的價(jià)值指引。在無縫隙政府視野下，行政服務(wù)中心發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)彌合以下縫隙：一是行政服務(wù)中心服務(wù)窗口與原職能部門之間的縫隙，解決因授權(quán)不足或“明放暗不放”造成的“前店后廠”問題;二是行政服務(wù)中心管理者與服務(wù)窗口之間的縫隙，解決因法律地位不明、編制身份混亂造成的管理乏力問題;三是行政服務(wù)中心各服務(wù)窗口之間的縫隙，解決因部門壁壘、溝通協(xié)作不暢造成的“信息鴻溝”問題;四是行政服務(wù)中心服務(wù)窗口與服務(wù)對(duì)象之間的縫隙，解決因長(zhǎng)期的“官本位”思維造成的“心理隔閡”問題;五是傳統(tǒng)服務(wù)方式與現(xiàn)代信息技術(shù)手段之間的縫隙，解決因電子政務(wù)建設(shè)滯后、服務(wù)手段落后造成的能力不足問題。

（二）新公共服務(wù)理論——公共利益與責(zé)任型政府

以市場(chǎng)化改革、顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砝碚撛趯?shí)踐中獲得了廣泛認(rèn)同，但過度的管理主義傾向也引發(fā)了人們對(duì)公共價(jià)值缺失的擔(dān)憂：僅有效率是不夠的，公眾對(duì)政府不信任的最重要原因是沒有看到一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。[12]通過對(duì)新公共管理理論的反思與批判，新公共服務(wù)理論在基本理念、理論內(nèi)核、方法策略等理論范式上對(duì)其進(jìn)行了揚(yáng)棄和改造。

⒈從個(gè)體利益轉(zhuǎn)向公共利益。公共利益是公共行政的核心價(jià)值追求，新公共管理理論建立在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下，認(rèn)為自利動(dòng)機(jī)是公共行為的根本動(dòng)力，公共利益就是個(gè)體利益的簡(jiǎn)單相加，如果能創(chuàng)造條件幫助個(gè)體實(shí)現(xiàn)自我利益需求，那么公共利益就會(huì)順理成章地實(shí)現(xiàn)。新公共服務(wù)理論也強(qiáng)調(diào)公共利益的價(jià)值，追求公共利益是政府合法性存在的前提之一。[13]但區(qū)別在于，新公共服務(wù)理論將公共利益放在更加核心的位置，將實(shí)現(xiàn)公共利益視作公共行政的目標(biāo)而非副產(chǎn)品，為此政府必須致力于構(gòu)建集體的、共享的公共利益理念。[14]在新公共服務(wù)理論的話語體系下，在行政服務(wù)中心的體制框架內(nèi)，公共利益不再是個(gè)體利益的簡(jiǎn)單疊加或集合，而是政府與公民共同的事業(yè)和共同的責(zé)任。作為集信息與咨詢、審批與收費(fèi)、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，行政服務(wù)中心理應(yīng)按照共同的價(jià)值準(zhǔn)則，基于公民授權(quán)和民主對(duì)話協(xié)商等集體行動(dòng)，對(duì)普遍關(guān)切的公共議題做出實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，彌補(bǔ)以往因過分關(guān)注個(gè)體利益而導(dǎo)致的公共利益缺失。

⒉從顧客導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公民導(dǎo)向。新公共管理理論的預(yù)設(shè)前提是將政府與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系視為企業(yè)家與顧客的關(guān)系，對(duì)此新公共服務(wù)理論提出了質(zhì)疑和批判：企業(yè)家追求的是效益最優(yōu)和利潤(rùn)最大化，這從本質(zhì)上異化了政府的角色定位，政府的思維與企業(yè)家的思維有著根本差異，政府應(yīng)還原到服務(wù)者的位置上，將其看成企業(yè)家是不準(zhǔn)確的。[15]另外，將服務(wù)對(duì)象看成顧客也是不恰當(dāng)?shù)?，政府公?quán)力部門的所有者是公民而非政府，顧客導(dǎo)向則表明政府在提供公共服務(wù)時(shí)存在主次之分、先后之別，這顯然偏離了公共服務(wù)公平性、公正性和均等化的原則。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)“公民導(dǎo)向”理念，有助于跳出單純把公民當(dāng)成顧客的局限性，促使政府與公民之間建立牢固的信任與合作關(guān)系，注重傾聽公民的呼聲，幫助公民準(zhǔn)確表達(dá)并滿足個(gè)性化的偏好需求。正如有學(xué)者所言，政府必須以革新的方式主動(dòng)出擊，去理解公民正在關(guān)心什么，即政府首先應(yīng)把公民放在優(yōu)先的位置上。[16]

⒊從“掌舵者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”。在新公共管理理論范式下，政府扮演著“掌舵者”角色，政府的職能主要集中在公共政策的決策層面。在新公共服務(wù)理論看來，政府的職責(zé)定位應(yīng)是“服務(wù)”而不是“掌舵”，是執(zhí)行而不是決策。新公共管理理論萌生于后工業(yè)化時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變的歷史背景下，而新公共服務(wù)理論則是隨著現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利、呼吁維護(hù)公共利益的潮流應(yīng)運(yùn)而生的。新公共服務(wù)理論在理論主張上的諸多創(chuàng)新之處，是對(duì)不同時(shí)期及不同行政環(huán)境下政府的作用定位進(jìn)行的重新思考，從理論發(fā)展的角度看是對(duì)新公共管理理論的一種補(bǔ)充和完善。與新公共管理強(qiáng)調(diào)通過公共服務(wù)的外部供給機(jī)制的變革帶來公共服務(wù)的創(chuàng)新不同，新公共服務(wù)理論較為注重公共服務(wù)過程中政府的內(nèi)生服務(wù)動(dòng)力問題，[17]兩種理論相得益彰，對(duì)我國(guó)公共行政改革尤其是行政服務(wù)中心建設(shè)產(chǎn)生了直接或間接的影響。細(xì)言之，行政服務(wù)中心服務(wù)內(nèi)容的多樣性增加了政府責(zé)任的復(fù)雜性，在從“掌舵者”向“服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)變過程中，行政服務(wù)中心只有切實(shí)承擔(dān)起包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任和道德責(zé)任在內(nèi)的各種服務(wù)責(zé)任，才能最終打造成具有較強(qiáng)回應(yīng)性并致力于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)。

（三）公共治理理論——協(xié)商合作與參與式政府

從20世紀(jì)90年代中期以來，國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理開始進(jìn)入國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究視野，治理逐漸成為政治學(xué)研究的核心議題，特別是近年來“善治”已成為政府治道變革的主題詞。雖然目前學(xué)界就治理的概念界定依然存在爭(zhēng)議，但普遍共識(shí)是“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和”。[18]公共治理理論中的“治理”不是一套靜態(tài)的規(guī)則或條例，而是一個(gè)政治進(jìn)程和行政過程，力求在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間建立起一種互動(dòng)協(xié)調(diào)的相互作用關(guān)系。

⒈政府與市場(chǎng)的關(guān)系。公共治理理論一直聚焦如何厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的邊界問題，主張政府應(yīng)該逐漸退出對(duì)市場(chǎng)微觀領(lǐng)域的直接干預(yù)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)缺陷，合理運(yùn)用多種政策工具為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用創(chuàng)造條件。在我國(guó)，黨的十九屆四中全會(huì)提出：“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”。作為政府“權(quán)力瘦身”的具體表現(xiàn)和“放管服”改革的助推器，行政服務(wù)中心是政府權(quán)力下放的承接者，在新時(shí)代權(quán)責(zé)體系改革中起到建構(gòu)與協(xié)調(diào)、施加影響與規(guī)定取向、整合與管理等方面的作用，[19]通過不斷梳理權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單來破除權(quán)責(zé)邊界的模糊性，促進(jìn)政府全面正確履行職能。

⒉政府與社會(huì)的關(guān)系。近年來，社區(qū)自治組織、民間組織、行業(yè)團(tuán)體等多元社會(huì)力量不斷發(fā)展成熟，其利益訴求以及對(duì)公共生活的影響也日益增大。由此，公共治理理論開始反思政府與社會(huì)關(guān)系的問題，其中最有影響的是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物奧斯特羅姆提出的“多中心治理理論”?！岸嘀行摹笔窍噍^以往的“單中心”而言的，在單中心框架下，政府作為唯一的權(quán)力主體對(duì)公共事務(wù)作出安排并進(jìn)行排他性的管理。多中心治理主體的出現(xiàn)加快了單中心體系的解構(gòu)，并促使主體性權(quán)力的讓渡分享，政府或公共權(quán)力組織不再是唯一的中心，其他的社區(qū)自治組織、志愿者組織和私營(yíng)組織等都有可能成為權(quán)力的中心。[20]在多中心治理結(jié)構(gòu)中，政府扮演著“元治理”的角色，居于治理體系核心地位，負(fù)責(zé)對(duì)其他治理主體的多元化需求進(jìn)行有效回應(yīng)，從某種意義上說，回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高。[21]以行政服務(wù)中心為平臺(tái)載體，政府將公民、法人及其他組織納入多中心的制度框架內(nèi)，有助于共同結(jié)成多維互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系，多主體之間的互助合作也有利于行政服務(wù)中心朝向提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)目標(biāo)邁進(jìn)。[22]

三、行政服務(wù)中心的發(fā)展演進(jìn)歷程

（一）行政服務(wù)中心發(fā)展演進(jìn)歷程的分析邏輯

對(duì)行政服務(wù)中心發(fā)展歷程的分析，實(shí)際上是對(duì)其實(shí)然狀態(tài)和階段性特征的抽象歸納，理論上可以遵循價(jià)值判斷與事實(shí)判斷兩種分析思路。價(jià)值判斷是指對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)現(xiàn)象等某一客體的質(zhì)變特征和價(jià)值承載進(jìn)行的衡量判斷，如有學(xué)者提出行政服務(wù)中心的擴(kuò)散路徑為“首家開創(chuàng)，全國(guó)效仿，遍地開花，成效顯著”。[23]事實(shí)判斷是指以事實(shí)為依據(jù)，對(duì)事物本身進(jìn)行的客觀性描述或歸納性陳述。筆者梳理了國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，絕大部分學(xué)者都是遵循事實(shí)判斷的分析思路對(duì)行政服務(wù)中心的發(fā)展演變歷程展開研究的，具體有兩種研究方法：一種是以行政服務(wù)中心整體為研究對(duì)象的宏觀分析，如有學(xué)者將我國(guó)行政服務(wù)中心從無到有的發(fā)展歷程劃分為“試點(diǎn)期（1995—1999年），推廣期（2000—2004年）和復(fù)制期（2005—2009年）”;[24]另一種是以行政服務(wù)中心個(gè)體為研究對(duì)象的微觀分析，即按照不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)針對(duì)某一具體行政服務(wù)中心的生命周期進(jìn)行詳細(xì)的梳理。為進(jìn)一步豐富研究思路，筆者選擇從中觀維度對(duì)行政服務(wù)中心的發(fā)展演變歷程進(jìn)行分析，力圖通過對(duì)行政服務(wù)中心若干個(gè)體樣本發(fā)展規(guī)律的歸納總結(jié)梳理出行政服務(wù)中心建設(shè)發(fā)展的應(yīng)然脈絡(luò)。

（二）行政服務(wù)中心發(fā)展演進(jìn)歷程的中觀分析

⒈頂層設(shè)計(jì)階段——從借鑒模仿到自主創(chuàng)新。行政服務(wù)中心是我國(guó)各級(jí)地方政府自發(fā)探索的改革產(chǎn)物，沒有統(tǒng)一的模板可供參考，頂層設(shè)計(jì)的依據(jù)主要來自于學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)的典型經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行本土化創(chuàng)新。如在省級(jí)層面，陜西省于1999年率先成立政務(wù)大廳服務(wù)中心，其成功經(jīng)驗(yàn)為其他省份的實(shí)踐探索提供了重要參考，安徽省政務(wù)服務(wù)中心（2001年）、四川省政府政務(wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心（2002年）、吉林省政務(wù)大廳（2002年）、西藏自治區(qū)“一站式”審批服務(wù)中心（2014年）、江蘇省政務(wù)服務(wù)中心（2015年）等隨之相繼成立。特別是吉林省在強(qiáng)烈的改革意愿驅(qū)動(dòng)下，充分汲取先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法并結(jié)合本省實(shí)際出臺(tái)了行政審批權(quán)相對(duì)集中改革方案、政務(wù)大廳建設(shè)方案等一系列文件，吉林省政務(wù)大廳于2002年12月18日正式投入運(yùn)行，此后吉林省轄下市（州）及縣（市、區(qū)）兩級(jí)政府也陸續(xù)開展政務(wù)大廳建設(shè)，形成了全國(guó)領(lǐng)先的“吉林模式”。

⒉調(diào)試運(yùn)行階段——從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)。行政服務(wù)中心的籌建主要以搭建框架為主，從方案制定到窗口進(jìn)駐、基礎(chǔ)設(shè)施配備再到掛牌成立，各環(huán)節(jié)是串聯(lián)式的“單兵突進(jìn)”。進(jìn)入調(diào)試運(yùn)行階段后，圍繞行政服務(wù)中心建設(shè)的各項(xiàng)改革呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、整體性特征。具言之，一是不斷拓展行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)范疇。除審批許可業(yè)務(wù)外，熱線服務(wù)電話、便民信息查詢、會(huì)計(jì)核算等業(yè)務(wù)種類逐漸納入其中，個(gè)別地區(qū)還增加了政府采購、項(xiàng)目公開招投標(biāo)以及招商洽談等服務(wù)內(nèi)容。二是持續(xù)清理行政審批事項(xiàng)，規(guī)范行政審批行為。在行政審批制度改革過程中配合有關(guān)政府部門對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行精簡(jiǎn)、清理和歸并，縮短審批鏈條，公開審批程序、承諾時(shí)限以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，盡可能避免“暗箱操作”和“權(quán)力尋租”的發(fā)生。三是優(yōu)化組織架構(gòu)，加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)。在厘清行政服務(wù)中心主管部門的權(quán)責(zé)邊界、明確主管部門對(duì)窗口部門的管理幅度與考核標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，不斷加大行政服務(wù)中心內(nèi)部的協(xié)調(diào)力度，打破部門壁壘和條塊分割，推動(dòng)行政審批模式由串聯(lián)審批向跨部門并聯(lián)審批轉(zhuǎn)變，逐漸形成涵蓋直接辦理制、聯(lián)合辦理制、服務(wù)承諾制、全程代理服務(wù)制等多種服務(wù)形式的審批服務(wù)體系。四是大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，探索網(wǎng)上行政審批。依托各類信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，開通運(yùn)行行政服務(wù)中心門戶網(wǎng)站，將適合網(wǎng)上審批的服務(wù)事項(xiàng)通過互聯(lián)網(wǎng)渠道進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)與反饋，逐步實(shí)現(xiàn)大廳物理服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)虛擬服務(wù)的有效結(jié)合。

⒊增質(zhì)提效階段——從機(jī)制完善到體制改革。行政服務(wù)中心之所以有生命力，在于其具有較強(qiáng)的自我調(diào)適、自我革新、自我完善能力。2008年成都市武侯區(qū)行政審批局和2014年天津市濱海新區(qū)行政審批局的成立，標(biāo)志著行政服務(wù)中心建設(shè)從機(jī)制完善邁向了體制改革的新階段，有學(xué)者因此將行政審批局稱為“行政服務(wù)中心2.0模式”。[25]從管理體制上看，行政審批局屬于同級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，具有法律實(shí)體地位，各政府職能部門將審批職權(quán)完全剝離并劃轉(zhuǎn)到行政審批局，行政審批局對(duì)行政審批的事項(xiàng)、權(quán)力以及人員編制等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整合，打破了行政服務(wù)中心審批權(quán)力“碎片化”、信息數(shù)據(jù)“離散化”的困境，真正實(shí)現(xiàn)了審批與監(jiān)管職能相分離、“一顆印章審批”的目標(biāo)。通過內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的重新組合設(shè)計(jì)為公民、法人及其他組織提供“一條龍”辦理、“一站式”服務(wù)，克服了以往“體外循環(huán)”和“前審后批”的弊端。雖然目前學(xué)界對(duì)行政審批局因權(quán)力過大可能失去制約等風(fēng)險(xiǎn)因素存在爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是，作為行政服務(wù)中心發(fā)展升級(jí)的方向，行政審批局模式提供了一種有價(jià)值的選擇。

四、行政服務(wù)中心的未來展望

筆者認(rèn)為，在各地行政服務(wù)中心建設(shè)如火如荼的背景下，應(yīng)按照黨的十九屆四中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求，對(duì)行政服務(wù)中心的未來發(fā)展進(jìn)行合理謀劃。

在法律制度層面，立法保障與制度建設(shè)協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，行政服務(wù)中心面臨的主要困境在于“實(shí)踐超前、立法滯后”。由于現(xiàn)行的《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等法律中有關(guān)行政服務(wù)中心的條文規(guī)定得過于原則和籠統(tǒng)，使得行政服務(wù)中心的法律地位、組織定位與歸屬、組織形式與職能編制等缺乏有效的法律依據(jù)。鑒于此，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)專門的《行政服務(wù)中心組織法》，賦予行政服務(wù)中心作為一級(jí)行政組織的合法身份，待條件成熟時(shí)再制定《行政服務(wù)中心行政程序法》以及行政許可公示、行政許可登記、行政許可聽證、行政回避等一系列與之配套的行政法規(guī)，以制度建設(shè)牽引改革實(shí)踐。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面，專業(yè)分工與部門協(xié)同整體聯(lián)動(dòng)。行政服務(wù)中心的審批服務(wù)應(yīng)更好地彰顯“效率與價(jià)值兼顧”導(dǎo)向，既不能簡(jiǎn)單地用即辦件比例作為績(jī)效考核的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也不能“一刀切”地將所有審批事項(xiàng)納入并聯(lián)審批范疇，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、即時(shí)審批的事項(xiàng)應(yīng)保持窗口的獨(dú)立性，發(fā)揮專業(yè)分工優(yōu)勢(shì)，對(duì)邊界模糊、業(yè)務(wù)復(fù)雜的事項(xiàng)則應(yīng)通過“合并同類項(xiàng)”整合成“一窗通辦”。未來，應(yīng)以分工基礎(chǔ)上的協(xié)同、協(xié)同指導(dǎo)下的分工為基準(zhǔn)，對(duì)行政服務(wù)中心所有審批服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)梳理，編制規(guī)范合理的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一行政服務(wù)中心的審批服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)、信息管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、工作人員禮儀標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，把握好各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)特性和標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的尺度，并保證標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

在技術(shù)支撐層面，實(shí)體線下與虛擬線上深度融合。行政服務(wù)中心建設(shè)的顯著成效在于有效解決了審批服務(wù)“碎片化”的問題，但僅僅局限于物理大廳的實(shí)體審批顯然是不夠的，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”浪潮的推動(dòng)下，政府有責(zé)任向全社會(huì)提供更智慧、更便利、更高品質(zhì)的服務(wù)。未來，應(yīng)以網(wǎng)上行政審批統(tǒng)領(lǐng)行政服務(wù)中心的發(fā)展，繼續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)上數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)，盤活各個(gè)分散的信息數(shù)據(jù)庫資源，推動(dòng)各部門行政審批系統(tǒng)之間的銜接和信息交換;逐步擴(kuò)大網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)范疇，盡快統(tǒng)一電子證照辦理、網(wǎng)上身份認(rèn)證等技術(shù)規(guī)范;加快推進(jìn)“政務(wù)一張網(wǎng)”建設(shè)，有計(jì)劃、分階段實(shí)現(xiàn)與實(shí)體審批的對(duì)接，進(jìn)而構(gòu)建虛實(shí)結(jié)合、“前后臺(tái)”一體的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。

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