堅(jiān)持現(xiàn)代財(cái)政制度主線，完善中央地方財(cái)政關(guān)系

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì) 樓繼偉 本文節(jié)選自《財(cái)政研究》2020年第2期

學(xué)界近年來對(duì)“四者關(guān)系”（事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任）在不同層面有多種表述，很多都成為財(cái)政界、學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)，有些表述也被黨和政府高層級(jí)文件采用。但是在表述上存在過度簡(jiǎn)化的情況，這實(shí)際上無法表達(dá)復(fù)雜的協(xié)同關(guān)系，降低了科學(xué)性，如“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”這種表述最不符合財(cái)政學(xué)的基本原理。事權(quán)就是各級(jí)政府在各類公共服務(wù)中的職責(zé)，我國(guó)用“事權(quán)”代替“職責(zé)”，有我國(guó)的文化傳統(tǒng)。例如“父母官”的意識(shí)大于“人民公仆”的意識(shí)，這樣將“職責(zé)”表述為“事權(quán)”就屬于順理成章的事情。當(dāng)前這種意識(shí)正在轉(zhuǎn)化過程中，出于習(xí)慣，我們可以繼續(xù)用“事權(quán)”來表述，但必須清楚“事權(quán)”在財(cái)政學(xué)上的意義就是各級(jí)政府的職責(zé)。

確定中央和地方事權(quán)劃分的原則，在財(cái)政學(xué)上有明確的闡述。中央事權(quán)一般應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、國(guó)家安全、統(tǒng)一市場(chǎng)、跨區(qū)域事務(wù)。中央和地方的共同事權(quán)比較復(fù)雜，需要根據(jù)不同的國(guó)情而定。例如義務(wù)教育是基本性的、普惠性的，在城市型國(guó)家這類的小型經(jīng)濟(jì)體往往劃定為中央事權(quán)，由國(guó)家按照公平性、一致性的原則提供直接的公共服務(wù)；但在大型經(jīng)濟(jì)體，由于地區(qū)間情況多樣，個(gè)人信息的復(fù)雜性高，保障服務(wù)的監(jiān)督難度大，義務(wù)教育往往列為共同事權(quán)。在大型經(jīng)濟(jì)體中，一般是中央（聯(lián)邦）定標(biāo)準(zhǔn)、保接續(xù)，進(jìn)行監(jiān)督并給予資金補(bǔ)助支持，具體的職責(zé)劃給市縣，由其保障具體服務(wù)提供，我國(guó)就是這樣一種體制。地方事權(quán)的范圍較共同事權(quán)的劃分要簡(jiǎn)單一些，如市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)等政府責(zé)任，主要著力于改善當(dāng)?shù)貭I(yíng)商居住環(huán)境，且相關(guān)事務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量眾多、信息復(fù)雜性更高、監(jiān)管難度更大，公共服務(wù)屬性具有典型的區(qū)域性，適合于作為地方事權(quán)。

接下來談一下財(cái)權(quán)。財(cái)政意義上的財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府征集某類財(cái)政收入的權(quán)力，而財(cái)權(quán)劃分則強(qiáng)調(diào)各類財(cái)政收入有其自身的屬性，與事權(quán)并不一一對(duì)應(yīng)。而在行政性收費(fèi)層面，對(duì)特定居民的專項(xiàng)服務(wù)，由相對(duì)人受益，不應(yīng)由其他納稅人負(fù)擔(dān)，服務(wù)的成本應(yīng)當(dāng)由收費(fèi)解決，這類收費(fèi)一般在地方政府比較多，應(yīng)列為地方財(cái)權(quán)。

上述情況表明，事權(quán)劃分的原則和財(cái)權(quán)劃分的原則有一致性的特點(diǎn)，但不一致之處更多。財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一是做不到的，事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配更做不到，因?yàn)樵谙嘟y(tǒng)一的基礎(chǔ)之上還要求相應(yīng)形成的財(cái)力與事權(quán)的匹配。

一個(gè)非常有說服力的事例，表明了稅收必須按其屬性確定收入分級(jí)。2019年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“推進(jìn)方案”提出，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，并穩(wěn)步下放地方。消費(fèi)稅并不是一個(gè)普遍實(shí)施的稅種，而是僅把部分高耗能、高污染產(chǎn)品和高檔消費(fèi)品納入征收范圍，并通過增加稅負(fù)的形式，影響消費(fèi)者的消費(fèi)行為和消費(fèi)決策。為使得稅收征管簡(jiǎn)單有效，現(xiàn)行國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅基本安排在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，并確定為中央稅—如果生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅稅權(quán)劃歸為地方，會(huì)鼓勵(lì)各地大上煉油廠、酒廠、卷煙廠及奢侈品生產(chǎn)，導(dǎo)致消費(fèi)稅政策目標(biāo)的扭曲或落空。而根據(jù)改革方案，征收環(huán)節(jié)后移，如移到消費(fèi)環(huán)節(jié)后并穩(wěn)步下放地方，則可以有效克服上述弊端。當(dāng)然，后移之后征管的復(fù)雜性大幅度提高，如成品油消費(fèi)稅，目前是在煉油廠征收，簡(jiǎn)單、規(guī)范、易行、高效，但是后移到流通環(huán)節(jié)，在加油站售油環(huán)節(jié)征收，征管的難度明顯提高。

如果按照“事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”，則會(huì)形成如下的操作：對(duì)消費(fèi)稅，不需要把征收環(huán)節(jié)后移，而是直接把現(xiàn)行消費(fèi)稅劃分給地方。這種簡(jiǎn)單化操作，不僅不會(huì)解決問題，而且會(huì)導(dǎo)致矛盾更加復(fù)雜，問題也更加突出。國(guó)務(wù)院的“推進(jìn)方案”應(yīng)是在做了很多比較后，才做出現(xiàn)在的方案選擇，比按“事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的邏輯，不顧稅種屬性亂分一氣強(qiáng)得多?！笆聶?quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”從來就沒有進(jìn)入中央的正式文件，但令人驚訝的是，卻流傳很廣，好像天經(jīng)地義，其實(shí)這是個(gè)完全錯(cuò)誤的觀點(diǎn)和邏輯。

制度慣性、地方領(lǐng)導(dǎo)人更替與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 姚東旻、朱泳奕，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行浙江省分行 余凱 本文節(jié)選自《社會(huì)學(xué)研究》2020年第2期

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮著重要作用。隨著地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的換屆更替，新任的地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)對(duì)不同支出領(lǐng)域賦予新的權(quán)重，從而對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。然而，面對(duì)強(qiáng)大的制度慣性，新任地方領(lǐng)導(dǎo)人如何在其施政決策的重要領(lǐng)域，即政府預(yù)算支出方面，體現(xiàn)其施政意圖、實(shí)現(xiàn)其“奮斗目標(biāo)”？對(duì)此，本文提出了一個(gè)理論解釋，并使用我國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

為了全面、系統(tǒng)地解釋地方領(lǐng)導(dǎo)人挑戰(zhàn)制度慣性帶來的財(cái)政支出不連續(xù)，以及最終實(shí)現(xiàn)“奮斗目標(biāo)”的整個(gè)過程，本文首先對(duì)我國(guó)既有的典型事實(shí)進(jìn)行判斷，發(fā)現(xiàn)我國(guó)省級(jí)財(cái)政支出項(xiàng)目中各個(gè)支出分類符合不同的預(yù)算制定模式。其次，通過使用L-峰度對(duì)我國(guó)各支出類型的間斷強(qiáng)度進(jìn)行測(cè)度，發(fā)現(xiàn)不同類型財(cái)政支出的間斷強(qiáng)度存在較大異質(zhì)性。總體來看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科教文衛(wèi)兩類支出間斷強(qiáng)度較大，更加符合間斷平衡特點(diǎn)；公共安全間斷強(qiáng)度較小，具有漸進(jìn)主義特征。此外，本文還考察了現(xiàn)任地方領(lǐng)導(dǎo)人與前任領(lǐng)導(dǎo)人財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏離，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏離情況最為明顯，科教文衛(wèi)支出偏離程度次之，公共安全支出偏離最不明顯。

基于實(shí)證研究，本文發(fā)現(xiàn)：第一，在控制了中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的背景下，無論對(duì)于全省財(cái)政數(shù)據(jù)，還是對(duì)于省本級(jí)數(shù)據(jù)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的任期長(zhǎng)度變化對(duì)于漸進(jìn)主義類的支出變動(dòng)都未有顯著影響，但是對(duì)于間斷平衡類的財(cái)政支出，地方領(lǐng)導(dǎo)人的任期長(zhǎng)度與前任支出結(jié)構(gòu)的偏離率呈現(xiàn)顯著正向關(guān)系。第二，對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出，地方領(lǐng)導(dǎo)人的“奮斗目標(biāo)”是“力爭(zhēng)上游”，即處于全國(guó)均值線下的省份有動(dòng)力向上提升，處于均值線以上的省份也會(huì)投入更多的資源。第三，對(duì)于科教文衛(wèi)等類型的財(cái)政支出，地方領(lǐng)導(dǎo)人的“奮斗目標(biāo)”是“趨于均值”，即該類支出比例與全國(guó)均值趨近。

政黨代表性危機(jī)與西方國(guó)家民粹主義的興起

天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院 高春芽 本文節(jié)選自《政治學(xué)研究》2020年第1期

西方國(guó)家的民粹主義挑戰(zhàn)，是當(dāng)今世界政治的重要現(xiàn)象。從代議民主的運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，民粹主義的興起是代表性危機(jī)的結(jié)果，即首先不是民粹主義誘發(fā)了代議民主的政治危機(jī)，而是民主政治的代表性危機(jī)催生了民粹主義。基于政黨政治的分析視角，政黨國(guó)家化是民主制度出現(xiàn)代表性危機(jī)的重要原因。政黨國(guó)家化是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、政府職能擴(kuò)張等多種因素共同作用的結(jié)果，它深刻地影響了民主制度的運(yùn)行效能。在代議民主中，政黨是鏈接國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的中介組織，其核心功能是將多樣性的利益訴求整合為一體化的公共政策。當(dāng)主流政黨疏離社會(huì)、融入國(guó)家時(shí)，就失去了與普通公民的制度化聯(lián)系，從開放式的代表組織蛻變?yōu)榉忾]式的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。主流政黨代表功能的弱化，促使人們轉(zhuǎn)向政治代表的替代模式，從而為民粹主義訴諸民意的社會(huì)動(dòng)員提供了空間。民粹主義者試圖重建人民的主體地位，通過縮小普通公民與政策過程的距離，彌合國(guó)家與社會(huì)之間的代表性鴻溝。為了掌握政治權(quán)力、控制政策議程，民粹主義者同樣必須遵循政黨政治的邏輯。民粹主義政黨可以表達(dá)邊緣群體的利益訴求，激發(fā)社會(huì)成員的政治參與，發(fā)揮重構(gòu)代表性的作用。但在西方階層結(jié)構(gòu)和身份認(rèn)同趨于多元化的背景下，民粹主義政黨也可能極化已有的社會(huì)矛盾。西方國(guó)家的代表性危機(jī)，涉及政策供給和社會(huì)需求兩個(gè)方面的沖突。政黨國(guó)家化導(dǎo)致的回應(yīng)能力缺失，和社會(huì)多元化導(dǎo)致的公民訴求超載，都會(huì)加劇代議民主制度的危機(jī)。