梁震龍

（中國人民公安大學(xué) 北京 100038）

隨著單位制的解體，城鄉(xiāng)二元體制被打破，人口大量向有優(yōu)質(zhì)資源的城市流動，流動人口在盤活城市活力的同時也導(dǎo)致了“大城市病”，人口疏解與整治成為解決“大城市病”的戰(zhàn)略性對策。在此過程中，城市管理者對流動人口聚居區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷整治引發(fā)了“堰塞湖”效應(yīng)。就公安機(jī)關(guān)治安管理工作而言，該效應(yīng)主要表現(xiàn)在：流動人口住地向周邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致周邊村（社區(qū)）人口激增，從而進(jìn)一步導(dǎo)致此類區(qū)域治安秩序轉(zhuǎn)亂，安全隱患趨多，違法犯罪頻發(fā)，演變?yōu)橹伟矄栴}的“堰塞湖”型社區(qū)。因此，此類社區(qū)成為公安機(jī)關(guān)治安管理工作的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

一、選題緣由

（一）相關(guān)文獻(xiàn)考察

通過檢索知網(wǎng)、萬方、JSTOR、Project MUSE等人文社會科學(xué)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于社區(qū)治安管理的研究，主要涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)、“城中村”和少數(shù)民族流動人口聚居區(qū)等對象，也有涉及新型農(nóng)業(yè)社區(qū)（劉啟營、竇英男，2017）和城市社區(qū)（洪露，2018）的研究。與本課題密切相關(guān)主要是城鄉(xiāng)結(jié)合部流動人口聚居區(qū)的社區(qū)治安管理的研究（陳艷，2018），其涵蓋管理模式、管理措施等內(nèi)容。在管理模式方面，學(xué)者們提出了三種模式：一是政府主導(dǎo)的社區(qū)治安管理模式；二是以自治組織自我管理為主體的社區(qū)治安管理模式；三是市場主導(dǎo)的社區(qū)治安管理模式。在管理舉措方面，學(xué)者們提出了多元共治、多元互動，“以房管人、以業(yè)管人、以證管人”等選項(xiàng)，其中有的學(xué)者提出通過落實(shí)居住證管理、發(fā)揮居住證在管理流動人口及社區(qū)治理中的作用、實(shí)行居住證積分管理制度來提高居民參與管理的積極性（朱紅良，2013）。

綜合來說，目前的有關(guān)研究成果顯示：在研究視角上，大多僅僅停留在政府及組織機(jī)構(gòu)具體的管理手段，未有研究從流動人口社區(qū)融合角度出發(fā)探討社區(qū)治安管理問題；研究對象上，對于城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”等流動人口聚居區(qū)的治安管理不能體現(xiàn)出“堰塞湖”型社區(qū)的特殊性；在提出的具體措施上，缺乏流動人口聚居社區(qū)治安管理框架指導(dǎo)，大多從管理實(shí)踐上出發(fā)，理論創(chuàng)新未涉及“治安資本”及“社會融合”理論在流動人口社區(qū)治安管理實(shí)踐中的作用。

（二）研究的創(chuàng)新性及意義

在調(diào)研基礎(chǔ)上，本文借鑒其他學(xué)科概念，提出了“堰塞湖”型社區(qū)的新概念并進(jìn)行了闡釋。“堰塞湖效應(yīng)”是一種狀態(tài)，而“堰塞湖”型社區(qū)是由“堰塞湖效應(yīng)”引起并通過長時間的交流碰撞而形成的一種具有地域意義的社區(qū)類型，體現(xiàn)的是一種生活狀態(tài)。它與城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)或“城中村”概念中包含的流動人口自發(fā)流動形成的社區(qū)比較，二者既有共性又有不同。提出這一概念的初衷就是專門解決由拆遷整治所形成的社區(qū)的治安管理問題。本文還借鑒John E.ECK和William Spelman提出的問題導(dǎo)向警務(wù)的“S.A.R.A.”四步（即“審視→分析→反應(yīng)→評估”）問題解決程序[1]，將其應(yīng)用到“堰塞湖”型社區(qū)治安管理上，提出將“S.A.R.A.”社區(qū)治安管理模式作為“堰塞湖”型社區(qū)治安管理的理論分析框架，另外將“社會資本”理論和“社區(qū)融合”理論作為理論支撐，這對推進(jìn)社區(qū)治安管理的研究具有新的意義。

同時，本文的嘗試也可為實(shí)務(wù)部門分析解決流動人口社區(qū)治安管理問題提供新的視角和思路，推進(jìn)治安管理模式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從防范式社區(qū)治安管理模式向參與式社區(qū)治安管理模式的轉(zhuǎn)變。本研究以社區(qū)流動人口融合為視角，以解決流動人口社區(qū)治安集體行動困境為抓手，通過典型案例剖析提供了促進(jìn)流動人口融合，管理“堰塞湖”型社區(qū)的具體措施，具有的可操作性。

二、“堰塞湖”型社區(qū)的形成背景和特征

（一）形成背景

“以人為本”新型城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)使得大規(guī)模人口流動現(xiàn)象在未來較長時間段內(nèi)仍持續(xù)出現(xiàn)，城市社區(qū)將面臨新一輪的考驗(yàn)。亨廷頓指出：“城市的發(fā)展是衡量現(xiàn)代化的尺度。城市成為新型經(jīng)濟(jì)活動、新型階級、新式文化和教育場所，這一切使城市和鎖在傳統(tǒng)桎梏里的鄉(xiāng)村有本質(zhì)的區(qū)別?！盵2]城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，由于發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)虹吸效應(yīng)顯著，加之城鄉(xiāng)長期資源分配不均，使得流動人口自發(fā)性的流動現(xiàn)象很難杜絕，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018年我國城鎮(zhèn)化率為59.58%，比2017年12月提高1.06個百分點(diǎn)①，據(jù)專家預(yù)測在2019年至2037年左右，我國的城鎮(zhèn)化率仍呈現(xiàn)快速發(fā)展趨勢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率2033年左右將達(dá)到60%，常住人口城鎮(zhèn)化率在2040年左右將達(dá)到75%，二者在2019年至2050年均呈不斷上升趨勢，預(yù)計(jì)到2050年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%②。在2037年以后15年內(nèi)，發(fā)展趨勢趨于平穩(wěn)，但是帶有自身“社會結(jié)構(gòu)”的流動人口能否實(shí)現(xiàn)由“嵌入”到“融入”的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變是我們面臨的難題。

對北京來說，“堰塞湖”型社區(qū)形成的另一大背景就是北京非首都功能疏解的提出。2015年習(xí)近平總書記從國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，指出要疏解北京非首都功能，堅(jiān)持和強(qiáng)化首都核心功能，緊接著北京市出臺《新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄》，計(jì)劃在5年里利用“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)”五種方式來完成疏解非首都功能目標(biāo)[3]，2016年制定《城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)地區(qū)公共安全隱患問題綜合整治工作方案》，計(jì)劃對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)100個重點(diǎn)村進(jìn)行為期一年的綜合整治，北京市先后三次對問題凸顯的“重點(diǎn)村”集中拆除整治，整治雖取得了短期較好的效果，但引發(fā)了“堰塞湖”效應(yīng)。

（二）典型特征

本研究選取具有代表性的北京市崔各莊東辛店村為實(shí)地調(diào)查點(diǎn)，通過實(shí)地調(diào)研進(jìn)行總結(jié)，將“堰塞湖”型社區(qū)典型特點(diǎn)歸納為三點(diǎn)：

1.人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重倒掛。流動人口和本地人口數(shù)量嚴(yán)重倒掛是“堰塞湖”型社區(qū)典型特征之一，經(jīng)拆遷整治使大部分流動人口涌入相鄰村（社區(qū)），造成流入地嚴(yán)重人口倒掛現(xiàn)象。東幸店村常住戶578戶，總?cè)丝?712人，流動人口約39000多人，流動人口與本村人口比例高達(dá)43:1。另外根據(jù)北京市人口研究所2016年對100個掛賬村（社區(qū)）的調(diào)查結(jié)果顯示[4]，在100個重點(diǎn)村（社區(qū)）中超過80%存在人口倒掛現(xiàn)象，重點(diǎn)村大部分是“堰塞湖”型社區(qū)的典型代表，如其中的朝陽區(qū)橫街子村、奶西村、通州區(qū)小圣廟村等。

2.治安形勢錯綜復(fù)雜?！把呷毙蜕鐓^(qū)集中位于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于其特殊的居住群體、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置等，歷來是公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)管理的“治安洼地”，由于拆遷整治引發(fā)的的“堰塞湖效應(yīng)”更是讓原本社區(qū)積累的矛盾重復(fù)疊加，若稍有導(dǎo)火索便會集中爆發(fā)，另外在“堰塞湖”型社區(qū)中，違法違規(guī)經(jīng)營、出租屋亂象、交通擁擠、偷搶盜、賣淫嫖娼、賭博等現(xiàn)象凸顯，火災(zāi)等治安隱患突出。

3.“瓦片經(jīng)濟(jì)”普遍存在。“瓦片經(jīng)濟(jì)”指的是在城市和農(nóng)村的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，居民通過出租房屋來維持生計(jì)的一種經(jīng)濟(jì)方式。筆者在崔各莊東幸店村和臺湖鎮(zhèn)玉莆上營村實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)村里商住一體房住房格局普遍存在，本村房屋租住比例達(dá)80%，私人房屋出租是村民生活主要的經(jīng)濟(jì)來源，另外課題組在收集文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn)西紅門鎮(zhèn)大生莊有148戶常住居民，本地人口和流動人口比例為1:7，流動人口2300人，全村僅出租房屋就730間[5]。周邊拆遷整治引發(fā)“堰塞湖效應(yīng)”更是加劇了流入地社區(qū)的“瓦片經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，低級廉價出租房變得炙手可熱，地下空間、工棚、違章自建房接續(xù)出現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)對流動人口的登記管理以及出租房屋、旅館業(yè)的管控變得心有余而力不足。

三、“S.A.R.A.”治安管理模式構(gòu)建

John E.ECK和William Spelman在《問題解決——紐波特紐斯的問題導(dǎo)向警務(wù)》中提出問題導(dǎo)向警務(wù)“S.A.R.A.”四步問題解決程序，即“審視→分析→反應(yīng)→評估”程序，問題導(dǎo)向警務(wù)（POP）強(qiáng)調(diào)警察的主動反應(yīng)，改變以往被動的事件反應(yīng)型警務(wù)，通過“S.A.R.A.”問題解決程序，深挖社區(qū)存在的典型性、持續(xù)性、反復(fù)性問題以及當(dāng)前治安管理面臨的困境，并對其形成原因進(jìn)行深刻剖析，然后制定相應(yīng)的反應(yīng)對策，最后對解決方案以及實(shí)施效益進(jìn)行評價，形成了一套嚴(yán)密的閉環(huán)治安問題解決程序。我們轉(zhuǎn)換一種思維模式，將問題導(dǎo)向警務(wù)“S.A.R.A.”四步問題解決程序拓展到治安問題管理宏觀決策層面，進(jìn)而提出“S.A.R.A.”治安管理模式（圖1）。此類治安管理模式將為社區(qū)治安管理提供全方位的管理思路和分析框架，指導(dǎo)社區(qū)治安管理的宏觀決策和具體實(shí)踐工作。

圖1 “S.A.R.A.”治安管理模式框架

圖2 問題分析三角

具體來說，“S.A.R.A.”治安管理模式包括社區(qū)治安問題及當(dāng)前治安管理困境確認(rèn)、治安問題及困境產(chǎn)生原因分析、治安管理對策制定及實(shí)施、治安管理效益評估四個有機(jī)組成部分。在審視階段，首先，確認(rèn)社區(qū)存在具有共同點(diǎn)的典型性、反復(fù)性、持續(xù)性、緊迫性的治安問題是否存在，此階段的主要目的是確定治安問題優(yōu)先順序，將治安問題進(jìn)行“分流”，篩選關(guān)鍵治安問題進(jìn)入分析階段，常規(guī)治安問題利用常規(guī)程序來解決，影響社區(qū)治安根源性問題應(yīng)啟動分析程序階段。其次，找出目前社區(qū)治安管理面臨的困境或瓶頸，然后擬定管理目標(biāo)，為整個治安管理過程明確方向。在分析階段，對治安問題的剖析是整個“S.A.R.A.”治安管理模式核心環(huán)節(jié)，利用問題分析三角模型（圖2），對社區(qū)治安問題從違法者違法動機(jī)和目的、受害者自身脆弱性及其對治安問題的間接促成作用、失序行為發(fā)生地社區(qū)治安環(huán)境三大基本要素出發(fā)進(jìn)行分析，找出導(dǎo)致社區(qū)治安問題發(fā)生的內(nèi)因和外因，同時分析第三者對解決治安問題的效用。在反應(yīng)階段，對問題分析涉及到的治安三大基本要素分別制定針對性管理措施，并充分發(fā)揮第三者在治安管理中控制者、保護(hù)者、管理者作用[6]，落實(shí)治安管理對策。最后評估階段，對整個“S.A.R.A.”治安管理模式運(yùn)行中的各過程以及治安管理措施實(shí)施效益進(jìn)行評估整合，反饋改進(jìn)，以期實(shí)現(xiàn)治安管理效果最優(yōu)化。

針對治安形勢錯綜復(fù)雜、矛盾突出、社區(qū)治安資源匱乏分散的特點(diǎn)，將“S.A.R.A.”治安管理模式靈活應(yīng)用到“堰塞湖”型社區(qū)治安管理過程中，可以最大限度利用社區(qū)治安資源，使得社區(qū)治安資源橫向和縱向整合協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免社區(qū)失序狀態(tài)的發(fā)生。在強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民工融入城市，家庭融入社區(qū)”的政策倡導(dǎo)下，作為社區(qū)治安管理主體的公安機(jī)關(guān)更應(yīng)該主動應(yīng)對，積極通過日常治安管理工作推動流動人口融入社區(qū)，“S.A.R.A.”社區(qū)治安管理模式將會在促進(jìn)流動人口社區(qū)融合，針對性解決“堰塞湖”型社區(qū)治安管理難題上起到事半功倍的效果。

四、“堰塞湖”型社區(qū)“S.A.R.A.”治安管理模式運(yùn)行

（一）審視：確認(rèn)“堰塞湖”型社區(qū)治安問題及困境

本課題選擇的實(shí)地調(diào)查點(diǎn)是崔各莊東幸店村，東幸店村是典型的“堰塞湖”型社區(qū)，實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)近5年流入東幸店村的流動人口有很大一部分來自黑橋村、奶西村、西北門村等相鄰村，也存在“職住分離”現(xiàn)象。東幸店村也是北京市掛賬督辦的100個重點(diǎn)村之一，根據(jù)最新制定的《崔各莊東幸店村環(huán)境綜合整治“拆除侵街占道、房前屋后私搭亂建”行動實(shí)施方案》，東幸店村在7月12日開始環(huán)境綜合整治行動，8月底結(jié)束，拆遷整治活動在東幸店村頻繁進(jìn)行。本次實(shí)地調(diào)查采用調(diào)查問卷和訪談相結(jié)合的方式，共發(fā)放問卷240份，收回有效問卷227份，課題小組將問卷中“在您所居住的地方最近5年內(nèi)發(fā)生過以下哪些治安問題？”選項(xiàng)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行初步整理分析得出下表，從下表可以看出，東幸店村打架斗毆、盜竊、破壞公私財(cái)物治安問題突出，另外私拉電路線路、煤氣用電導(dǎo)致的火災(zāi)隱患普遍存在于街巷樓宇之中，由于近幾年平安北京建設(shè)的力度不斷增強(qiáng)，惡性暴力刑事犯罪案件在“堰塞湖”型社區(qū)發(fā)生幾率較低，但是社區(qū)成員之間矛盾糾紛越發(fā)錯綜復(fù)雜。另外課題組通過訪談得知由于近兩年的環(huán)境綜合整治活動，東幸店村治安及環(huán)境衛(wèi)生情況得到了很大改善，但有反彈出現(xiàn)，社區(qū)中違法違規(guī)建設(shè)、占道經(jīng)營、交通擁擠、臟亂差等失序行為仍然屢禁不止。

表1 北京市朝陽區(qū)崔各莊東幸店村治安問題初步調(diào)查情況

上表資料來源于根據(jù)課題組對崔各莊東幸店村實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)的初步整理分析。

課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，“堰塞湖”型社區(qū)中流動人口治安參與積極性不高的現(xiàn)象較為普遍，在東辛店村訪談到來自河南的夫妻經(jīng)營餐館老板娘劉女士：“村里的治安志愿者都是沒事的老頭老太太，我們做生意的哪有時間去當(dāng)治安志愿者，再者說了，他們平時也就是打掃打掃衛(wèi)生，清理下街道擺擺自行車啥的，有需要的時候叫一聲我們就去幫幫忙，其他時間還是照顧好自己的生意最要緊。”③東幸店村治安志愿者主要是以黨員、團(tuán)員為核心組成的，有“東辛店村黨員志愿者巡邏隊(duì)”“老黨員巡邏隊(duì)”“紅袖標(biāo)”志愿服務(wù)隊(duì)“東幸店村巡查員”等治安志愿者服務(wù)組織，筆者通過訪談發(fā)現(xiàn)，這些治安志愿者組織人員構(gòu)成中流動人口占了不到15%，其中“紅袖標(biāo)”志愿服務(wù)隊(duì)自2008年組建，現(xiàn)有成員63人左右。年齡構(gòu)成是：50歲以上有37人，占總?cè)藬?shù)的58.7%；40～50歲有11人，占比約17.5%；30～40歲有6 人，占比約為9.5%；30 歲以下有9人，占比約為14.3%。就人員構(gòu)成來說，本村居民54人，流動人口9人，治安志愿者組織成員年齡偏高，并且大多數(shù)為本地居民，流動人口治安參與積極性偏低。

根據(jù)初步實(shí)地調(diào)研結(jié)果，“堰塞湖”型社區(qū)偷盜、打架斗毆、火災(zāi)隱患、破壞公私財(cái)物等治安問題凸顯，矛盾糾紛復(fù)雜尖銳，另違規(guī)建設(shè)、占道經(jīng)營、違法出租、交通擁擠等失序現(xiàn)象普遍存在，流動人口治安意識不強(qiáng)，治安參與積極性不高，社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感缺乏，治安資源分散，缺乏一套規(guī)范統(tǒng)一有力的治安管理體系，解決社區(qū)居民治安集體行動困境是當(dāng)前“堰塞湖”型社區(qū)治安管理面臨的最大瓶頸。

（二）分析：“堰塞湖”型社區(qū)治安問題出現(xiàn)原因

“S.A.R.A.”治安管理模式中的問題分析三角基本構(gòu)成要素為違法者、受害者、地點(diǎn)，從基本三要素角度出發(fā)分析治安問題產(chǎn)生的根本原因，如此“堰塞湖”型社區(qū)治安問題分析基本三要素可為流動人口、本地居民以及社區(qū)本質(zhì)性狀況，由此深刻剖析“堰塞湖”型社區(qū)治安問題產(chǎn)生和導(dǎo)致集體行動困境的深層次原因。針對審視階段提出的問題，筆者認(rèn)為致使“堰塞湖”型社區(qū)治安問題嚴(yán)峻的深層次原因有三，其可分為內(nèi)部因素和外部因素：

1.“堰塞湖效應(yīng)”導(dǎo)致治安連環(huán)擠壓效應(yīng)（外因）。北京市人口研究所“北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部重點(diǎn)地區(qū)外來人口情況調(diào)查分析”項(xiàng)目對100個重點(diǎn)村（社區(qū)）的調(diào)查結(jié)果顯示：近三分之一的村（社區(qū)）反應(yīng)本村人口聚集的主要原因之一就是周邊拆遷及整治，如朝陽區(qū)崔各莊東幸店村、后街村、奶西村、橫街子村以及豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村等6個村認(rèn)為，該因素是導(dǎo)致該村治安形勢嚴(yán)峻、流動人口規(guī)模膨脹、比例嚴(yán)重倒掛的最主要原因。北京市在2010至2012年、2014年、2016年對重點(diǎn)村進(jìn)行專項(xiàng)整治。筆者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大興區(qū)西紅門附近拆遷整治活動，在拆遷整治三年過后，小商小販、占道經(jīng)營、車輛亂停亂放較之前有所改觀，但如往道路兩旁小巷走進(jìn)細(xì)心觀察，臟亂差、違法違規(guī)建設(shè)和經(jīng)營仍然存在，這種“反彈效應(yīng)”也顯示出缺乏長期規(guī)劃的“一陣風(fēng)式”拆遷整治并沒有起到真正的人口疏解的效果，卻出現(xiàn)了最初一個社區(qū)的治安問題波及周圍社區(qū)的連環(huán)擠壓效應(yīng)，使社區(qū)治安問題雪上加霜。19世紀(jì)50年代巴黎對貧民區(qū)進(jìn)行拆除清理出現(xiàn)的“流民”或無序聚居形成貧民窟現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致一系列的騷亂實(shí)為前車之鑒④。

2.“社會排斥”致使社區(qū)失序行為產(chǎn)生（內(nèi)因）。吉登斯指出，“社會排斥”指的是造成新的不平等的根源，是指通過某些方式有可能阻隔個體全面參與社會，他將導(dǎo)致社會排斥的原因歸結(jié)為個體的行動與責(zé)任和社會力量在塑造人們所處的環(huán)境時所起的作用[7]。中國社會的社會交往關(guān)系是差序格局，以己為中心，依次是血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、業(yè)緣關(guān)系，在鄉(xiāng)土社會，人口流動較少，“父母在，不遠(yuǎn)游”是傳統(tǒng)生活的常態(tài)，關(guān)系圈也僅限于以家庭為中心的親鄰，社會排斥也無從談起。隨著“鄉(xiāng)土中國”日漸被“流動中國”所取代，自身攜帶著鄉(xiāng)土特性社會結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性群體進(jìn)入原子化、個體化的城市社區(qū)。首先是本地居民對流動人口的排斥。城市化為流動人口提供了大量就業(yè)機(jī)會，對于城市居民來說這些勞動就業(yè)和社會保障缺少的流動人口儼然扮演著“入侵者”的角色。帕克曾提出“社會距離”的概念，他認(rèn)為移民與當(dāng)?shù)厝酥g存在的社會距離和他們迫切希望融入當(dāng)?shù)氐脑竿斐梢泼裉幱谝环N邊緣狀態(tài)，這種邊緣狀態(tài)是同化和適應(yīng)之間的一種過度狀態(tài)，對于移民來說，這種狀態(tài)是讓人感到痛苦和受傷害的[8]。筆者在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查問卷中涉及到“當(dāng)?shù)鼐用袷欠窨床黄鹜獾厝恕薄澳X得自己是否已經(jīng)成為社區(qū)的一員”以及“您是否渴望得到當(dāng)?shù)厝说恼J(rèn)可”等問題時，流動人口有70%以上認(rèn)為本地人看不起外地人，城市居民構(gòu)建的“入侵者”標(biāo)簽將流動人口被動的排除于城市群體之外。其次，城市媒體也為流動人口貼上“越軌者”標(biāo)簽，標(biāo)簽使人產(chǎn)生固有偏見和認(rèn)同傾向，不管“入侵者”是否真正“越軌”，先入為主的思想已經(jīng)將流動人口排斥在自己圈子之外了。

社會排斥使得流動人口難以融入社區(qū)，在原有熟人社會支持?jǐn)嗔训那闆r下，新的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)支持又難以形成，通過正當(dāng)途徑難以滿足流動人口自身的精神和物質(zhì)需求，這讓鋌而走險的違法犯罪行為成為可能，另外社會排斥使得流動人口社區(qū)共同體意識缺失，隨意破壞公私財(cái)物、尋釁滋事、私搭亂建等社區(qū)失序行為頻繁發(fā)生。

3.社會轉(zhuǎn)型過程中社區(qū)功能缺失（內(nèi)因）。在傳統(tǒng)社會中，社區(qū)是一個以地域?yàn)榛A(chǔ)的生活共同體，費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中寫到：“鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會?！盵9]在熟人社會中，“人情”“關(guān)系”“面子”“禮俗”等扮演者至關(guān)重要的作用。在滕尼斯筆下，村落、單位小區(qū)、街坊小區(qū)等傳統(tǒng)社區(qū)是具有信任、歸屬感、互惠互助、守望相助、鄰里關(guān)系密切的生活共同體。但隨著單位制解體，國家控制體系由“國家-單位-個人”向“國家-社區(qū)、社會團(tuán)體-個人”協(xié)同參與模式的轉(zhuǎn)變[10]，社區(qū)逐漸成為社會治理的基本單元和社會治理創(chuàng)新的微觀基礎(chǔ)，流動成為當(dāng)下中國最顯著的社會結(jié)構(gòu)特征。正因?yàn)樯鐣母哳l度流動，加速了陌生人社區(qū)的出現(xiàn)，導(dǎo)致社區(qū)資本流失、鄉(xiāng)土社會“差序格局”日漸式微、公共精神缺失、倫理道德弱化、信任危機(jī)出現(xiàn)。

社區(qū)具有滿足居民需求、社會控制、社會互助、社會化功能，高樓大廈居住模式使得“自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”“老死不相往來”成為常態(tài)，流動人口社會支持弱化，社區(qū)居民之間關(guān)系日漸疏離化，社區(qū)居民對社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，情感共同體基本只剩下以產(chǎn)權(quán)和共同居住為紐帶的生活共同體，這也是“堰塞湖”型社區(qū)治安管理陷入集體行動困境的根本因素。

（三）反應(yīng)：“堰塞湖”型社區(qū)治安管理進(jìn)路

針對以上對“堰塞湖”型社區(qū)治安問題形成原因的分析，為解決“堰塞湖”型社區(qū)治安管理行動集體困境，可通過以下幾個角度著手實(shí)施：

1.樹立“善治”與“共治”治安管理思維。傳統(tǒng)流動人口社區(qū)治安管理的思維一直是以維護(hù)社會治安與控制人口規(guī)模為主要內(nèi)容的“防范式”管理[11]，公安機(jī)關(guān)主要集中于流動人口登記、社區(qū)治安維護(hù)、違法犯罪打擊、戶籍制度管理等具體業(yè)務(wù)活動，由于重視管理結(jié)果而忽視管理過程，治安問題時常會出現(xiàn)反彈效應(yīng)，防范式社區(qū)治安管理模式在封閉式的、流動性弱、同質(zhì)性強(qiáng)的社區(qū)會發(fā)揮應(yīng)有的效果，但是在“堰塞湖”型社區(qū)治安管理中顯得捉襟見肘。因此，對于“堰塞湖”型社區(qū)治安管理我們應(yīng)創(chuàng)新管理理念，從“善治”和“共治”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，動員社會各方力量，努力為流動人口創(chuàng)造一個包容、和諧、穩(wěn)定的環(huán)境，從流動人口治安需求著手，在日常的治安管理活動中，本著為流動人口服務(wù)的理念，改革戶籍管理制度，解決流動人口面臨緊迫的治安難題，使流動人口安于所居、樂于所業(yè)。

2.“以促帶治”實(shí)現(xiàn)治安管理目的?！耙源賻е巍敝傅氖峭ㄟ^促進(jìn)“堰塞湖”型社區(qū)流動人口融入社區(qū)來帶動治安參與的積極性，以社會資本理論為支撐，培育以“信任”為核心的社會資本[12]，從而促進(jìn)流動人口更好的融入社區(qū)。具體可以從重建社區(qū)倫理規(guī)范、培育社區(qū)“公共精神”、發(fā)揮社區(qū)精英引領(lǐng)紐帶作用等方面入手，培養(yǎng)流動人口社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感、責(zé)任感為出發(fā)點(diǎn)，不斷增強(qiáng)流動人口“主人翁”意識，讓流動人口知社區(qū)、愛社區(qū)，使其具備應(yīng)有的社區(qū)意識和規(guī)則意識。

3.嘗試構(gòu)建“S.A.R.A.”社區(qū)治安資源整合模式?！癝.A.R.A.”社區(qū)治安資源整合模式是“S.A.R.A.”社區(qū)治安管理模式的拓展內(nèi)容，其目的是解決“堰塞湖”型社區(qū)治安資源分散，治安管理體系不完善的問題。首先，對社區(qū)中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校企事業(yè)單位內(nèi)保組織、治安志愿者組織等存在與運(yùn)行情況進(jìn)行確認(rèn)，確定社區(qū)治安資源整合的目標(biāo)。其次，分析考察社區(qū)公眾參與社區(qū)治安管理的深度和廣度以及社區(qū)是否擁有維護(hù)社區(qū)治安的力量、能力方法和制度資源等，分析“堰塞湖”型社區(qū)治安資源整合困境背后的深層次原因。然后根據(jù)社區(qū)治安主體的來源將社區(qū)治安資源整合分為“社會性治安資源橫向整合體系”和“行政性治安資源縱向整合體系”，通過機(jī)關(guān)內(nèi)部治安主體間、社區(qū)與居民間、區(qū)——街道——社區(qū)（村）間治安資源整合實(shí)現(xiàn)治安資源整合目標(biāo)[13]。最后，對社區(qū)治安資源整合過程和效果進(jìn)行評估總結(jié)，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到查缺補(bǔ)漏，以提高社區(qū)居民治安參與積極性，實(shí)現(xiàn)“堰塞湖”型社區(qū)“共治”的效果。

北京市“廣內(nèi)街道街區(qū)整理實(shí)踐”是“S.A.R.A.”社區(qū)治安資源整合模式的成功實(shí)踐，其通過確定街區(qū)整理目標(biāo)、開展診斷分析、合理劃分街區(qū)、精心設(shè)計(jì)街區(qū)整理方案、實(shí)施整理方案到最后評估整理結(jié)果進(jìn)行分析匯報(bào)，形成了特色的“宣西——法源寺文化精華區(qū)”，由此看來S.A.R.A.社區(qū)治安資源整合模式具有實(shí)踐性和可行性。

（四）評估：“堰塞湖”型社區(qū)治安管理效果評價

“堰塞湖”型社區(qū)治安管理效果評價包括對“堰塞湖”型社區(qū)“S.A.R.A.”治安管理模式各環(huán)節(jié)運(yùn)行過程績效評估以及治安管理效果的評價，對審視階段確定治安問題的針對性、分析階段治安問題產(chǎn)生原因的根源性、反應(yīng)階段對策的可行性進(jìn)行評價，將運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題以及模式運(yùn)行的銜接性緊密性進(jìn)行總結(jié)反饋，補(bǔ)充完善治安管理模式。對治安管理效果的評價除從公安機(jī)關(guān)角度出發(fā)制定的評價指標(biāo)體系外（如發(fā)案率、破案率、各類案件比例等），“堰塞湖”型社區(qū)治安管理效果可以從流動人口社區(qū)融合程度出發(fā)，側(cè)面評估反應(yīng)階段提出的治安管理措施實(shí)施效果，具體可以從社區(qū)鄰里關(guān)系、社區(qū)互助合作、社區(qū)認(rèn)同感、社區(qū)行動等方面進(jìn)行評價。再者，人民群眾是治安管理的參與者和親歷者，也是治安管理效果的閱卷人，從流動人口和本地居民對社區(qū)治安的滿意度、滿足感或者獲得感出發(fā)評估“堰塞湖”型社區(qū)治安管理效果將更加具有代表性和說服力。“堰塞湖”型社區(qū)治安管理效果評估貫穿整個“S.A.R.A.”治安管理模式運(yùn)行過程，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、查缺補(bǔ)漏、糾偏補(bǔ)正是評估階段的使命。

五、結(jié)語

“S.A.R.A.”治安管理模式為“堰塞湖”型社區(qū)治安管理提供一種新的管理思路，從問題的發(fā)現(xiàn)確認(rèn)到分析，再到對策提出，最后對過程及結(jié)果的評估反饋這樣成體系化的治安管理模式有利于對治安問題進(jìn)行宏觀把握。從提高認(rèn)識到思維轉(zhuǎn)變，再到對策創(chuàng)新，這樣才有可能打破當(dāng)前的流動人口社區(qū)治安管理遇到的瓶頸。對于“堰塞湖”型社區(qū)治安管理必須創(chuàng)新管理思路，改變以往社區(qū)“防范式”治安管理模式，從滿足流動人口自身需求出發(fā)尋找管理路徑，公安機(jī)關(guān)更應(yīng)該革新以往對流動人口單一的管控思維模式，將促進(jìn)流動人口融合與流動人口管理相結(jié)合，從根源上解決“堰塞湖”型社區(qū)治安問題。

[注釋]：

①資料來源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201901/t20190121_1645752.html，2018年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間發(fā)展是主要預(yù)期目標(biāo)較好完成，2019年9月27日查閱。

②資料來源：2018年12月8日在北京市委黨校舉辦的超大城市社會治理與人口發(fā)展戰(zhàn)略年度論壇（2018）暨《北京人口發(fā)展研究報(bào)告（2018）》藍(lán)皮書發(fā)布會會議報(bào)告內(nèi)容。

③來自課題組成員對東辛店村流動人口劉女士的訪談（編號：DXD-7）。

④19世紀(jì)50年代巴黎人口暴漲，為控制人口，奧斯曼男爵對貧民區(qū)進(jìn)行拆除整治，使得大量貧民流落街頭或者在郊區(qū)私自搭建臨時住所，結(jié)果貧民窟不僅沒消失反而規(guī)模更加擴(kuò)大，貧困和社會不滿情緒十分突出。從1868年開始，嚴(yán)峻的社會問題導(dǎo)致巴黎出現(xiàn)一系列騷亂，這些騷亂在普法戰(zhàn)爭失敗后達(dá)到高潮，成為巴黎公社運(yùn)動的前奏。