蔣立　鄭慧玲

摘 要：自2001年南京市開展“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”以來，該項(xiàng)政策在十八年間進(jìn)行了多次調(diào)整。結(jié)合分析時(shí)間邏輯與運(yùn)作架構(gòu)，總結(jié)發(fā)現(xiàn)南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的政策變遷主要集中在評(píng)議人構(gòu)成、評(píng)議對(duì)象、評(píng)議內(nèi)容、群眾評(píng)議占比、結(jié)果公開程度等五方面。在此期間，變遷背后體現(xiàn)了吸取-教訓(xùn)型的政策學(xué)習(xí)模式：以政府為主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)作為學(xué)習(xí)主體，通過政策的漸進(jìn)調(diào)整達(dá)到完善民主評(píng)議工具的學(xué)習(xí)效果。由此，透過政策學(xué)習(xí)的視角，加深了對(duì)于南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”常規(guī)性政策變革模式的理解。

關(guān)鍵詞：政策學(xué)習(xí);政策變遷;萬人評(píng)議機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.072

1 問題的提出

南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”是公民參與政府績(jī)效考核的一次有效實(shí)踐。自2001年至今，十八年變遷過程中，“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”具體政策發(fā)生著漸進(jìn)性的調(diào)整：其評(píng)議人構(gòu)成更加科學(xué);評(píng)議對(duì)象分組更加細(xì)化;評(píng)議方式更加綜合……

然而，縱觀學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于民主評(píng)議的研究大都集中于績(jī)效管理、公民參與、責(zé)任政府建設(shè)等方面，如吉鵬以南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”為對(duì)象，立足于微觀技術(shù)層面，探索優(yōu)化外部評(píng)價(jià)模式;馮霞則聚焦于公民參與角度，對(duì)2005年的“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策作了一個(gè)靜態(tài)的分析;而秦曉蕾將南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的政策變遷更多歸因于政府權(quán)力與公民權(quán)利的相互制衡，并針對(duì)公民有效參與政府績(jī)效管理方面提出了改進(jìn)意見。然而，本文則通過審視十幾年來“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的動(dòng)態(tài)變遷過程，從政策學(xué)習(xí)這一更為宏觀的視角理解政策變遷的過程，應(yīng)當(dāng)是有所創(chuàng)新的。

區(qū)別于傳統(tǒng)上沖突導(dǎo)致被動(dòng)政策變遷的看法，政策學(xué)習(xí)理論是理解政策變遷發(fā)生的重要途徑：政策學(xué)習(xí)更加注重政策主體的主動(dòng)性，通過回應(yīng)政策遺產(chǎn)，吸納先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，政策主體推動(dòng)政策變遷發(fā)生。在實(shí)踐中，“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策表現(xiàn)出在原有政策遺產(chǎn)基礎(chǔ)上的漸進(jìn)性變革，政府在其中居于主體地位，具有持續(xù)性學(xué)習(xí)的特征。因此，本文通過梳理南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的政策變革表現(xiàn)，以政策學(xué)習(xí)作為觀察視角，明晰變革背后的學(xué)習(xí)要素與特征，加深我們對(duì)長(zhǎng)時(shí)間序列下南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策變遷歷程的理解。通過研究試圖回答以下兩個(gè)問題：（1）南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”發(fā)生了什么樣的政策變遷？（2）其政策變遷背后體現(xiàn)了怎樣的政策學(xué)習(xí)模式？

2 南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策變遷過程

以“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”為代表的公民參與評(píng)估從時(shí)間邏輯來看，可分為四個(gè)環(huán)節(jié)：采集評(píng)議信息、反饋評(píng)議結(jié)果、運(yùn)用評(píng)議結(jié)果、回應(yīng)評(píng)議結(jié)果（鄧國勝、肖明超，2006）;此外，“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”結(jié)構(gòu)框架又被分為民主參與、評(píng)議對(duì)象、評(píng)議內(nèi)容、核心成果、成果運(yùn)用五個(gè)維度（秦曉蕾，2017），在結(jié)合時(shí)間邏輯以及政策運(yùn)作框架的基礎(chǔ)上，本文從案例實(shí)際出發(fā)，將“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策從2001年至今的變遷過程進(jìn)行總結(jié)。

2.1 評(píng)議人構(gòu)成的變化

十八年間，由誰來參與民主評(píng)議一直是政府與相關(guān)專家著力調(diào)整的問題。自2002年起，南京市市級(jí)機(jī)關(guān)工委就與江蘇省社科院合作設(shè)計(jì)出《南京市市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)評(píng)價(jià)體系》。這份方案中，評(píng)議人構(gòu)成從第一年的6類6類：1.南京市六城區(qū)居民;2.下級(jí)區(qū)縣機(jī)關(guān)科室;3.市級(jí)機(jī)關(guān)下級(jí)處、室;4.500家國有、三資、民營(yíng)企業(yè);5.部分市人大、市政協(xié)代表和機(jī)關(guān)作風(fēng)監(jiān)督員;6.市委擴(kuò)大會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)干部。擴(kuò)大到10類10類：在2001年基礎(chǔ)上，增加“專業(yè)技術(shù)人員”評(píng)議人;增加“駐寧機(jī)構(gòu)”評(píng)議人;增加街道、鎮(zhèn)工作人員;基層社區(qū)工作人員。，其中黨政機(jī)關(guān)以外的評(píng)議人占了絕大多數(shù)。2004年，原有的市級(jí)機(jī)關(guān)干部不再參加評(píng)議，改由市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)監(jiān)督員參與;此外，評(píng)議人產(chǎn)生方式改為從評(píng)議庫中進(jìn)行隨機(jī)抽選，并通過維護(hù)委員會(huì)的剔除機(jī)制來保證數(shù)據(jù)的科學(xué)性。在2014年，“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”還委托了第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行事項(xiàng)評(píng)議，從外部提升評(píng)議結(jié)果準(zhǔn)確性。

2.2 評(píng)議對(duì)象的變化

在前述的2002年版評(píng)議方案中，評(píng)議對(duì)象大致分為兩類：一類是與公民有直接接觸的政府部門;另一類是相對(duì)于公民“距離”較遠(yuǎn)的政府部門。而在2004年版本中，按照工作性質(zhì)、職能、同群眾接觸的方式和程度等因素，參與評(píng)議的96個(gè)部門被分成3類：第一組為政府機(jī)構(gòu)中直接面向廣大群眾服務(wù)和執(zhí)法的部門及部分專營(yíng)性企事業(yè)單位;第二組為政府機(jī)構(gòu)中除第一組外的部門及直屬單位;第三組為黨群機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等。到2010年，因大部制改革，南京市政府局級(jí)機(jī)構(gòu)較改革前減少9個(gè)，評(píng)議對(duì)象也相應(yīng)有所減少。評(píng)議結(jié)構(gòu)的不斷細(xì)化，有助于破除大范圍印象評(píng)議的弊端，從而提升整個(gè)評(píng)議的公平性。

2.3 評(píng)議內(nèi)容的變化

2014年，“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的評(píng)議內(nèi)容從單一評(píng)議升格為“四位一體”綜合評(píng)價(jià)。以往的單一評(píng)議局限于印象評(píng)議，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是群眾滿意度，群眾根據(jù)印象給參評(píng)單位進(jìn)行打分進(jìn)而生成排名。而“四位一體”在既有基礎(chǔ)上又引入了三個(gè)評(píng)價(jià)維度：要素評(píng)議以執(zhí)行力建設(shè)為核心;事項(xiàng)評(píng)議即“一事一評(píng)”，以檢驗(yàn)服務(wù)效能為目標(biāo);作風(fēng)建設(shè)工作考核以基礎(chǔ)性工作為重點(diǎn)，內(nèi)容包括作風(fēng)建設(shè)年度重點(diǎn)工作完成情況等。另外，突破單一的書面問卷形式，其新發(fā)展了報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等渠道，如政風(fēng)行風(fēng)民主評(píng)議“述職直播”等。

2.4 群眾評(píng)議占比的變化

2001年，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”全部由群眾評(píng)議決定。此后，因部分機(jī)關(guān)建議加上機(jī)關(guān)互評(píng)要素，于是在2004年的版本中加入了占比30%的工作考核。但隨著機(jī)關(guān)之間礙于情面互打高分等問題的顯現(xiàn)，作為調(diào)整，在2010年取消了原有的內(nèi)部評(píng)議，重新“真正實(shí)現(xiàn)群眾說了算”。

2.5 結(jié)果公開程度的變化

注重民意不單單表現(xiàn)在市民發(fā)言權(quán)上，更體現(xiàn)在結(jié)果的公開方面。只有公開透明才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能，為改進(jìn)政府工作帶來壓力與動(dòng)力?！叭f人評(píng)議機(jī)關(guān)”第一年向全社會(huì)公開末位處理，但到2002年，考慮到排名公開、懲罰過重給各部門的領(lǐng)導(dǎo)施加了巨大的壓力，評(píng)議結(jié)果改為只在次年初全市機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上通報(bào)。轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2010年，在該年萬人評(píng)議“新政”中，最終評(píng)議排名主動(dòng)向社會(huì)公布。

3 南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”下的政策學(xué)習(xí)模式

十幾年里，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”頻繁調(diào)整民主評(píng)議方案，那么在此過程中政策調(diào)整的主導(dǎo)權(quán)由誰掌控？調(diào)整的重點(diǎn)是什么？又達(dá)到了怎樣的目的呢？或許，政策學(xué)習(xí)作為理解政策變遷的新視角，能夠解答我們的相關(guān)困惑。因此，本文基于本尼特和豪利特等人在政策學(xué)習(xí)方面的研究，從學(xué)習(xí)主體、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)效果三方面區(qū)分了吸取-教訓(xùn)學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)兩種政策學(xué)習(xí)類型（如表1所示）。

從學(xué)習(xí)主體來看，吸取-教訓(xùn)學(xué)習(xí)發(fā)生于小的、集中的政策網(wǎng)絡(luò)中，是指“政府不同分支機(jī)構(gòu)和部門間、政府與其他社會(huì)組織之間的互動(dòng)關(guān)系”;而社會(huì)學(xué)習(xí)發(fā)生于大規(guī)模的公共參與的政策社群中，是指“政策領(lǐng)域中共同關(guān)注某些政策問題的主體或潛在主體”。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，前者更傾向于對(duì)實(shí)用性的政策工具層面的學(xué)習(xí)，后者則表現(xiàn)為對(duì)政策背后理念流的學(xué)習(xí)。在學(xué)習(xí)效果上，吸取-教訓(xùn)學(xué)習(xí)主要關(guān)注政策工具在環(huán)境中運(yùn)用成功或失敗的原因，從而對(duì)使用何種方法或技術(shù)做出選擇以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目變革，是一種漸進(jìn)的、常規(guī)的政策變革模式;而社會(huì)學(xué)習(xí)則表現(xiàn)為破壞現(xiàn)有秩序與建立新秩序，其伴隨著深層次的政策目標(biāo)、核心信念的轉(zhuǎn)換，是一種顯著的、范式的變革模式。

由此，對(duì)比兩類政策學(xué)習(xí)模式，我們推論南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”十八年以來的政策變遷過程主要呈現(xiàn)出一種吸取-教訓(xùn)的政策學(xué)習(xí)類型，而非社會(huì)學(xué)習(xí)型。

3.1 學(xué)習(xí)主體：以政府為主導(dǎo)的政策網(wǎng)絡(luò)

一方面，從政策的提出來看，無論是為響應(yīng)中央號(hào)召切實(shí)提升政府績(jī)效考核的科學(xué)性與民主性，還是為有效處理“寧波事件”，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的推出均體現(xiàn)了政府動(dòng)員的特征。另一方面，幾次重大政策調(diào)整時(shí)期的主體均局限在以政府為主導(dǎo)的小范圍內(nèi)的政策網(wǎng)絡(luò)中，包括南京機(jī)關(guān)工委、江蘇省社科院有關(guān)專家等。而且，由于缺乏公眾、被評(píng)議主體等政策子系統(tǒng)在政策議程設(shè)定、規(guī)劃，尤其是決策等政策循環(huán)階段的廣泛參與，政策學(xué)習(xí)的主體具有高度的有限性與重復(fù)性，因此其并不符合社會(huì)學(xué)習(xí)中政策社群這一概念。

3.2 學(xué)習(xí)內(nèi)容與效果：完善民主評(píng)議工具

南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”學(xué)習(xí)的客體主要是民主評(píng)議這一政策工具本身，其最終達(dá)到的效果便是在若干重要時(shí)間關(guān)鍵點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目變革。通過政策結(jié)果的反饋過程、對(duì)國內(nèi)國外城市評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)先進(jìn)做法等外部經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，政府在十八年間在群眾評(píng)議占比、評(píng)議結(jié)果公開度、評(píng)議結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容、評(píng)議工具等方案設(shè)計(jì)上做出了相應(yīng)的調(diào)整。

而這一系列的政策工具方案重組與設(shè)計(jì)過程，逐漸強(qiáng)化了建設(shè)服務(wù)型政府這一理念。該活動(dòng)堅(jiān)持“請(qǐng)人民評(píng)判”的目標(biāo)，以充分賦權(quán)于民、邀民參與的方式廣開“民意河道”，將民眾的滿意度作為政府績(jī)效管理的重要依據(jù)，并通過輿論、經(jīng)驗(yàn)等誘因下的學(xué)習(xí)不斷地推動(dòng)政策創(chuàng)新與變遷，從而更好地保障了民眾的代表性、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。盡管該政策在評(píng)議人選取的公平性、問責(zé)輕重程度的權(quán)衡和政府對(duì)民眾的建議回應(yīng)性等方面仍然存在問題，但是政府與社會(huì)長(zhǎng)期建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不會(huì)停滯，服務(wù)理念在可預(yù)見的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將會(huì)占據(jù)主導(dǎo)話語權(quán)的地位。由此，十八年來開展的南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”重在對(duì)其政策工具客觀性效能層面的提升，而其背后的“服務(wù)型政府”范式并沒有發(fā)生變化。

4 結(jié)論與討論

從2001年到2019年，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”政策在評(píng)議人與評(píng)議對(duì)象、群眾評(píng)議占比、評(píng)議結(jié)果公開程度、評(píng)議工具內(nèi)容等方面都進(jìn)行了一定程度的適應(yīng)性調(diào)整。而從政策變遷背后的學(xué)習(xí)模式來看，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”常規(guī)性的政策變革模式背后更多體現(xiàn)了吸取-教訓(xùn)的政策學(xué)習(xí)模式，而非引起范式轉(zhuǎn)換的社會(huì)學(xué)習(xí)模式。該活動(dòng)的學(xué)習(xí)主體是以政府為主導(dǎo)的集中的政策網(wǎng)絡(luò)，參與人員同質(zhì)性強(qiáng)、重復(fù)度高、規(guī)模性小，其通過對(duì)萬人評(píng)議工具實(shí)用性層面的更新升級(jí)，對(duì)標(biāo)找差，以此穩(wěn)健地推動(dòng)項(xiàng)目變革創(chuàng)新。而該政策因致力于“請(qǐng)人民評(píng)判”的目標(biāo)，其背后流動(dòng)著的“服務(wù)型政府”理念在政策變遷過程中也呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)?？梢哉f，南京“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)采取吸取-教訓(xùn)式的政策學(xué)習(xí)模式，通過對(duì)方案設(shè)計(jì)的滿意型決策與漸進(jìn)性變革，在一定程度上鞏固了政策子系統(tǒng)內(nèi)的信念聯(lián)盟，有利于為當(dāng)前的“服務(wù)型政府”范式積蓄力量。

的確，相較于沖突理論，政策學(xué)習(xí)理論更適用于解釋中國的社會(huì)政策發(fā)展，其推動(dòng)了政策變遷研究從被動(dòng)適應(yīng)向主動(dòng)調(diào)適的轉(zhuǎn)變，也有助于更好地研究政策的形成與變遷過程。但是，本文僅簡(jiǎn)單地從政策學(xué)習(xí)類型的角度理解了政策變遷進(jìn)程，卻在學(xué)習(xí)的來源、變遷的動(dòng)力因素及其作用機(jī)制等方面的闡述上具有一定的模糊性，有待于我們?cè)诮窈蟮难芯恐凶鬟M(jìn)一步的探討。

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