葛豐

摘要：中國(guó)的政府間競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越多地導(dǎo)致地方政府行為變異，日漸成為阻礙技術(shù)水平提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要因素，而在此過(guò)程中，棘輪效應(yīng)扮演著一個(gè)非常重要的角色。本文通過(guò)探究棘輪效應(yīng)發(fā)生的制度原點(diǎn)，繼而對(duì)棘輪效應(yīng)的顯現(xiàn)進(jìn)行模型推演，在制度層面對(duì)棘輪效應(yīng)作出解釋并給出其相應(yīng)的政策含義。

關(guān)鍵詞：政府競(jìng)爭(zhēng);政府關(guān)系;行為變異;棘輪效應(yīng)

引言

中國(guó)改革開(kāi)放四十多年取得的經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目，在關(guān)于這一成就的各種解釋中，中國(guó)的政府間競(jìng)爭(zhēng)普遍被引證為一個(gè)重要的驅(qū)動(dòng)因素，中國(guó)的央地關(guān)系與地地關(guān)系不可避免地越來(lái)越多地引致地方政府行為變異，這主要表現(xiàn)在圍繞政績(jī)“錦標(biāo)賽”，上級(jí)部門(mén)客觀上要面對(duì)一個(gè)很難解決的麻煩，即政府等公共部門(mén)有別于企業(yè)的最大特點(diǎn)，就在于缺乏一個(gè)有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，且產(chǎn)出和結(jié)果難以測(cè)量和比較。因此，為使考核更具客觀性、可比性，考核重點(diǎn)很容易就集中到GDP增長(zhǎng)率等相對(duì)容易測(cè)度的短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，而下級(jí)政府為爭(zhēng)奪政績(jī)“錦標(biāo)”，一方面，相應(yīng)將其行為目標(biāo)聚集在更多的GDP等易于觀測(cè)的項(xiàng)目上，同時(shí)對(duì)其他也許更重要、卻不易觀測(cè)的項(xiàng)目利用其信息優(yōu)勢(shì)對(duì)上進(jìn)行屏蔽或矯飾;另一方面，基于這種上下級(jí)關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)更多的GDP，同級(jí)地方政府間相互展開(kāi)資源爭(zhēng)奪，其重點(diǎn)一般集中在金融、財(cái)政、企業(yè)、土地等領(lǐng)域。

一、地方政府行為變異中棘輪效應(yīng)的制度原點(diǎn)

棘輪效應(yīng)（Ratcheting effect）在地方政府行為變異中扮演了一個(gè)非常重要的角色。一般而言，棘輪效應(yīng)是指人的習(xí)慣形成后具有不可逆性。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制視角下，中國(guó)的政府行為演變顯著表現(xiàn)出了這種棘輪效應(yīng)，而棘輪效應(yīng)之所以發(fā)生，首先就在于其被賦予了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的制度原點(diǎn)。這個(gè)原點(diǎn)并不是隨競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制必然到來(lái)的，要解釋這種非必然性，只需注意到一個(gè)重要的事實(shí)，即中國(guó)的政府間競(jìng)爭(zhēng)曾經(jīng)如此有效，而如今卻日漸成為阻礙技術(shù)水平提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要因素。

那么，這個(gè)過(guò)程中政府競(jìng)爭(zhēng)的角色嬗變是如何發(fā)生的呢？一般意義上，市場(chǎng)機(jī)制的有效性在于通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)擴(kuò)展秩序，能夠更為有效地配置社會(huì)資源，一個(gè)不受管制的、統(tǒng)一的市場(chǎng)體系會(huì)把資源引向收益最高的投資部門(mén)，而中國(guó)日漸陷入路徑依賴的政府間競(jìng)爭(zhēng)，由于其對(duì)市場(chǎng)秩序的干擾與分割，使得其成為要素投入但未能同步內(nèi)生出技術(shù)水平提升以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化（相對(duì)而言）的最重要阻礙因素之一。

二、地方政府行為變異中棘輪效應(yīng)的模型推演

在具備堅(jiān)實(shí)的制度原點(diǎn)基礎(chǔ)上，中國(guó)的政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)其棘輪效應(yīng)，這種棘輪效應(yīng)可以通過(guò)下述模型進(jìn)行推演。

在不考慮官員個(gè)人尋租問(wèn)題的前提下，中國(guó)自下而上層層對(duì)上負(fù)責(zé)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使得下級(jí)政府的行為目標(biāo)主要集中在向上展示政績(jī)，而要展示政績(jī)，就會(huì)發(fā)生橫向與縱向兩個(gè)維度的博弈。先就橫向維度來(lái)看，假設(shè)同級(jí)地方政府間可能采取的策略與收益情況可以簡(jiǎn)化為表1所示。

在理想情況下，政府間展開(kāi)合作可以根據(jù)各地稟賦發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，形成產(chǎn)業(yè)配套，從而達(dá)到最大產(chǎn)出水平，但是即使不考慮官員個(gè)人尋租等問(wèn)題，要達(dá)到這種產(chǎn)出最大的均衡結(jié)果還必須具備一系列先決條件，譬如各地發(fā)展?fàn)顩r具有異質(zhì)性但又不存在斷裂差、各地財(cái)政狀況允許其進(jìn)行相互合作的產(chǎn)業(yè)投資與市場(chǎng)培育，官員任期可使其決策結(jié)果在任內(nèi)顯示且官員普遍對(duì)此具備穩(wěn)定預(yù)期等。

這些條件顯然均與現(xiàn)實(shí)不符：中國(guó)的東、中、西部發(fā)展極不均衡且相鄰區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，中國(guó)的地方財(cái)政如上所述普遍處于入不敷出境地（而且越是資本存量低的地區(qū)財(cái)力越不足），中國(guó)的官員調(diào)動(dòng)頻繁且缺乏穩(wěn)定預(yù)期，市級(jí)官員平均任期僅為2.6年①。更有甚者，表1所示收益情況還暗含著一個(gè)隱藏的前提，即起碼在制度構(gòu)建中，可以確保實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行為選擇的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，但真實(shí)的情況卻并非如此。

考察這個(gè)問(wèn)題就會(huì)涉及政府縱向間的博弈。假設(shè)中央政策執(zhí)行后可產(chǎn)生收益Q，其中中央政府獲得δQ（0<δ<1），地方政府獲得（1-δ）Q;地方政府違規(guī)則獲得收益σQ（σ>1-δ），違規(guī)可能性為γ（0<γ <1），中央政府監(jiān)督成本為C，發(fā)現(xiàn)違規(guī)后按違規(guī)收益N倍罰款，這樣分別產(chǎn)生表2所示的五種情況。

在這個(gè)模型中，地方政府不違規(guī)的收益與δ負(fù)相關(guān)，而結(jié)合分稅制后δ很高的實(shí)際情況，不違規(guī)的收益不會(huì)太大;違規(guī)的收益則與γ正相關(guān)以及與N負(fù)相關(guān)，而γ又與被發(fā)現(xiàn)的概率負(fù)相關(guān)，被發(fā)現(xiàn)的概率則又與C負(fù)相關(guān)，考慮到中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，再加上五級(jí)政府設(shè)置使得政府縱向間的信息鏈條極長(zhǎng)，因此下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府具有顯著信息優(yōu)勢(shì)，由此導(dǎo)致模型中C通常很高，因此γ也通常很高，此外由于中國(guó)不存在政府破產(chǎn)的問(wèn)題，下級(jí)政府的財(cái)政實(shí)際要由上級(jí)政府兜底，所以N通常也不會(huì)太高。

制度上的不均衡導(dǎo)致地方政府違規(guī)收益高而合規(guī)收益未必高，這種縱向間的博弈結(jié)果使得表1的假設(shè)在很多情況下可能需要被修正為表3所示。

由于無(wú)法達(dá)到彼此合作的均衡結(jié)果，再加之官員升遷的“錦標(biāo)賽”體制不僅要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)絕對(duì)量，更要看競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相互之間經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名情況，因此合作策略對(duì)于所有參與者來(lái)說(shuō)既很難采取，同時(shí)又是有利于對(duì)方而不利于自己的，由此所有參與者都排除掉這一選擇后，實(shí)際情況則只剩下表4所示的可能性，而在這個(gè)更貼近實(shí)際的博弈中，彼此實(shí)行地方保護(hù)竟然成為總效用最大和最優(yōu)的結(jié)果，而在掠奪相對(duì)更有利的結(jié)果引導(dǎo)下，最糟糕的彼此徹底不合作反倒成為這個(gè)博弈的均衡結(jié)果。

三、政策含義

根據(jù)上述分析與模型推演，我們認(rèn)為可以得出以下幾點(diǎn)政策含義：

第一，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)下，我國(guó)地方政府行為變異具有顯著棘輪效應(yīng)，這種效應(yīng)使得政府行為變異對(duì)市場(chǎng)秩序的干擾與分割越來(lái)越嚴(yán)重，因而必須通過(guò)外源性的干預(yù)，打破這種棘輪效應(yīng)的進(jìn)一步發(fā)揮。

第二，棘輪效應(yīng)并非由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引起，甚至也并非由分稅制引起。引發(fā)棘輪效應(yīng)的制度原點(diǎn)在于分稅制在催化我國(guó)政府間競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，未能充分考慮到地方政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的問(wèn)題。

第三，從上述原點(diǎn)出發(fā)，地區(qū)發(fā)展的異質(zhì)性不足、官員任期的穩(wěn)定性較低、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的信息劣勢(shì)，以及政府財(cái)政預(yù)算的軟約束問(wèn)題等，共同導(dǎo)致了棘輪效應(yīng)的持續(xù)放大。

第四，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)下階段，要盡力消除競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在地方政府行為變異中的棘輪效應(yīng)，不僅應(yīng)在推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、提升官員任期穩(wěn)定性、改善縱向政府間的信息傳遞、提高政府預(yù)算約束力等方面做出努力，更要在基礎(chǔ)層面促進(jìn)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：劉佳等：《地方政府官員晉升與土地財(cái)政》[J]，《公共管理學(xué)報(bào)》，2012年第2期.

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作者簡(jiǎn)介：葛 豐（1972—），男，漢族，上海人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)金融研究。