郭聃　張偉　趙冬智

摘要：由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人提起反壟斷公益訴訟，能夠有效彌補(bǔ)反壟斷行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和私人提起反壟斷民事訴訟存在的諸多缺陷，但現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確檢察機(jī)關(guān)在反壟斷訴訟中的原告地位。在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外反壟斷公益訴訟經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);反壟斷;公益訴訟

一、檢察公益訴訟與反壟斷公益訴訟概論

《民事訴訟法》第55條第2款對(duì)民事公益訴訟作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為主體向法院提起訴訟?！缎姓V訟法》第25條第4款從行政訴訟的角度規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，已經(jīng)被法律明確的公益訴訟領(lǐng)域有：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。這是法律對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定。最高法和最高檢出臺(tái)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》作了更詳細(xì)的規(guī)定。該解釋第13條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的行為包括但不限于：破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為。第21條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)管食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)，造成國(guó)家利益或社會(huì)利益受到侵害的，應(yīng)首先作出檢察建議送達(dá)行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后仍不依法履職的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟。雖然以上法律法規(guī)都采取列舉的形式對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的領(lǐng)域作出規(guī)定，但不能將公益訴訟僅限于所列舉的領(lǐng)域，“等”字給領(lǐng)域外探索留有余地，應(yīng)當(dāng)全方位保護(hù)公共利益。

要想構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度，首先應(yīng)當(dāng)明確的是反壟斷公益訴訟的含義。反壟斷公益訴訟是指對(duì)于排除和限制競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為，法律準(zhǔn)許有關(guān)組織和個(gè)人為了社會(huì)公共利益向法院提起訴訟。反壟斷訴訟是為了預(yù)防或禁止壟斷行為給社會(huì)公共利益造成損害，也是公益訴訟的外延之一，雖然并不在檢察公益訴訟明確列舉的四大領(lǐng)域案件之內(nèi)，但反壟斷案件從本質(zhì)上與四大領(lǐng)域公益訴訟案件的性質(zhì)是一致的，而法律也并未明確限制檢察公益訴訟僅限于明確列舉的四類(lèi)，因此，反壟斷案件也可以作為檢察公益訴訟的一類(lèi)進(jìn)行探索研究并加以實(shí)踐。

其次，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格?！稇椃ā返?34條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在民事訴訟或行政訴訟中，可以作為原告提起訴訟?！睹袷略V訟法》和《行政訴訟法》在《憲法》的框架下對(duì)公益訴訟作了進(jìn)一步規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的起訴人主體地位被明確規(guī)定，給檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟奠定了基礎(chǔ)。

最后，雖然檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟在法理上可行，但是必要性和現(xiàn)實(shí)可行性更為重要。下面將先從檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性進(jìn)行論述。

二、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性

1.檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性

《反壟斷法》第9條、第10條第2款規(guī)定了在我國(guó)履行反壟斷職責(zé)的不同級(jí)別的主體，最高級(jí)別的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和商務(wù)部，其可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的機(jī)構(gòu)履行反壟斷職責(zé)。從以上條文看出，《反壟斷法》將反壟斷職責(zé)劃分給行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在履行反壟斷職責(zé)時(shí)有一定弊端。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為了追求效率，行政機(jī)關(guān)難以在處理壟斷案件時(shí)保持公平。行政機(jī)關(guān)履行反壟斷職責(zé)是從行政執(zhí)法的角度，其不能作為原告提起反壟斷訴訟。

《反壟斷法》第50條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)因壟斷給他人造成損失的民事責(zé)任。雖然這一條可以作為受害方直接提起訴訟的法律依據(jù)，但是在實(shí)踐過(guò)程中壟斷行為造成的損害方不可能是一個(gè)人或一個(gè)企業(yè)，個(gè)人或單獨(dú)一個(gè)企業(yè)提起反壟斷訴訟的可能微乎其微。壟斷行為必然是規(guī)模較大、資金雄厚的公司或企業(yè)所為，而普通消費(fèi)者或中小競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)無(wú)論是在證據(jù)收集還是訴訟負(fù)擔(dān)上都無(wú)法與之抗衡，因此，社會(huì)公共利益難以得到有效維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)的技術(shù)部門(mén)有著先進(jìn)的偵查技術(shù)和偵查經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又具有專(zhuān)業(yè)的法律監(jiān)督人才隊(duì)伍，與壟斷公司或企業(yè)能夠處于同一地位，有利于壟斷案件實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。

《反壟斷法》的立法目的是小到維護(hù)消費(fèi)者利益、大到維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益，與檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益提起公益訴訟的法律定位不謀而合，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的現(xiàn)實(shí)可行性

檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)提起其他類(lèi)型公益訴訟應(yīng)當(dāng)采取同樣的模式，分為反壟斷民事公益訴訟和反壟斷行政公益訴訟兩種。這兩者的區(qū)別之一是訴訟的被告不同，民事公益訴訟的被告是實(shí)施壟斷行為的公司或企業(yè)，而行政公益訴訟的被告是不履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。在訴訟請(qǐng)求方面，這兩種公益訴訟類(lèi)型也存在差異。反壟斷民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求是要求實(shí)施壟斷行為的公司或企業(yè)停止壟斷行為、支付損害賠償金等，勝訴利益應(yīng)當(dāng)歸于因壟斷行為受損害的個(gè)人或組織。參考《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在搜集證據(jù)后確定一個(gè)具體的賠償金額并向社會(huì)公告，其他受損害人可向法院提起訴訟，法院依同案標(biāo)準(zhǔn)予以判決。反壟斷行政訴訟是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，最終的結(jié)果是行政機(jī)關(guān)對(duì)壟斷公司或企業(yè)實(shí)施行政制裁，因此，反壟斷行政訴訟的訴訟請(qǐng)求是要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)對(duì)壟斷公司或企業(yè)采取罰款等行政手段，以遏制壟斷行為。兩種反壟斷公益訴訟都能起到維護(hù)公共利益的作用，但基于訴訟請(qǐng)求和被告不相同，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體案件情況選擇提起哪一種公益訴訟，或者同時(shí)提起兩種公益訴訟以達(dá)到更好的法律和社會(huì)效果。

三、域外檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度借鑒

1890年美國(guó)制定了《謝爾曼反托拉斯法案》，該法案規(guī)定司法部門(mén)、聯(lián)邦政府、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人都可以對(duì)違反托拉斯法令的公司提起訴訟。1914年美國(guó)又出臺(tái)了《克萊頓法》作為《謝爾曼法》的補(bǔ)充。《克萊頓法》第15條規(guī)定，任何人、商號(hào)、公司、聯(lián)合會(huì)都可以向有管轄權(quán)的法院起訴，獲得禁止性救濟(jì)。當(dāng)發(fā)生反對(duì)威脅性行為的禁止性救濟(jì)條件，保證人提出請(qǐng)求且能證明不可彌補(bǔ)的損害很快發(fā)生，法院可簽發(fā)預(yù)先禁止令。該法還明確規(guī)定了原告不再限于因托拉斯行為而遭受損害的經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者或州司法長(zhǎng)官，任何人、任何組織都可以作為原告;既可以針對(duì)已經(jīng)造成實(shí)際損害的托拉斯行為，也可以針對(duì)有可能發(fā)生損害的托拉斯行為;法院應(yīng)立即簽發(fā)禁制令，避免損失的發(fā)生或擴(kuò)大;如果原告的起訴合法，即可獲得獎(jiǎng)勵(lì)?；诿绹?guó)的聯(lián)邦體制，美國(guó)檢察官提起反壟斷公益訴訟可分為兩個(gè)層次：在國(guó)家層面，為保護(hù)國(guó)家公共利益，以國(guó)家名義提起反壟斷訴訟，可同時(shí)提起刑事訴訟;為維護(hù)州的利益，州檢察院也可以提起反壟斷訴訟。

日本在1947年出臺(tái)了《禁止壟斷法》，并相應(yīng)地設(shè)立了公正交易委員會(huì)為唯一能對(duì)壟斷行為提起刑事訴訟的禁止壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)如果公正交易委員會(huì)不提起訴訟，檢察官不能主動(dòng)對(duì)違反禁止壟斷法的行為提起刑事訴訟。

四、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的構(gòu)建

1.明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的原告資格

通過(guò)立法確立檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的主體資格是構(gòu)建反壟斷公益訴訟制度的基石。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的起訴人資格，可以擴(kuò)大適用于反壟斷公益訴訟之中。建議通過(guò)完善相關(guān)立法明確檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的主體資格，以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律制度的缺陷。

在反壟斷訴訟中，訴權(quán)的賦予很大程度上是從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)。凡是波及范圍較廣、造成損害嚴(yán)重、但又無(wú)法具體到某個(gè)特定人的，就必須擴(kuò)大提起訴訟的主體范圍，以便更好地維護(hù)公共利益。如果公共利益和個(gè)人利益均受到侵害時(shí)，法律既要保護(hù)公共利益，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)具體的私人利益。法律在賦予私人提起訴訟的權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)同樣賦予公共利益的維護(hù)者相應(yīng)的訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在反壟斷民事訴訟中的起訴人身份，不單單是提起訴訟的主體，而是同時(shí)擔(dān)當(dāng)著多重角色。

在反壟斷民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家政治機(jī)關(guān)的代表。為維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家不可避免地參與一定范圍的民事活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里主體的權(quán)利義務(wù)平等，因此就可能受到壟斷行為的侵害。例如，在政府采購(gòu)時(shí)，固定價(jià)格協(xié)議可能損害國(guó)家利益，但國(guó)家無(wú)法作為主體直接起訴，因而需要派出一個(gè)代表機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的維護(hù)者，而檢察機(jī)關(guān)就充當(dāng)了國(guó)家利益的代表。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的是維護(hù)國(guó)家主體的利益，與國(guó)家的管理功能無(wú)關(guān)。

在反壟斷民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的第二重角色是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在這一點(diǎn)上與憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的基本定位是相同的，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家制定的有關(guān)公益的法律是否被遵照?qǐng)?zhí)行。

除了以上兩種角色之外，檢察機(jī)關(guān)還是支持弱勢(shì)群體起訴的國(guó)家機(jī)關(guān)。這一角色定位已經(jīng)被現(xiàn)有法律規(guī)定明確，尤其是在反壟斷領(lǐng)域更需要體現(xiàn)國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的政策傾斜，以此來(lái)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。既然是從實(shí)質(zhì)公平的角度支持起訴，就不代表著檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)訴訟大包大攬。為了節(jié)約司法資源，只有在必要的情況下檢察機(jī)關(guān)才以第三重角色提起訴訟，否則不僅不能體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，更是變相支持原告怠于起訴。此外，檢察機(jī)關(guān)作為起訴人具有兜底的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前需要在相關(guān)網(wǎng)站上進(jìn)行公告，只有在其他適合的訴訟主體無(wú)法維護(hù)利益的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)才作為“候補(bǔ)隊(duì)員”直接起訴。

2.明確檢察機(jī)關(guān)在反壟斷公益訴訟中的舉證責(zé)任

傳統(tǒng)訴訟法理論采取“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則。反壟斷公益訴訟原則上應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，但考慮到反壟斷訴訟的具體情況，應(yīng)該作出不同規(guī)定。這是因?yàn)榉磯艛喙嬖V訟的壟斷行為和損害后果認(rèn)定較為復(fù)雜，而原告所能獲取的證據(jù)有限，如果嚴(yán)格按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，難以實(shí)現(xiàn)訴訟雙方的力量均衡，不利于保障社會(huì)公共利益。因此，建議規(guī)定反壟斷公益訴訟實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則和舉證責(zé)任倒置原則。在反壟斷民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供初步證據(jù)，以證明壟斷行為的存在，但是對(duì)于壟斷行為是否確實(shí)存在、壟斷行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系為實(shí)施壟斷的公司或企業(yè)所掌握，且原告難以從其他渠道獲取，應(yīng)當(dāng)規(guī)定這部分證據(jù)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告自行舉證，證明其不存在壟斷行為或壟斷行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，被告不能證明的，將要承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。在反壟斷行政公益訴訟中，原被告均是國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)本著成本效益原則，由收集證據(jù)成本更低的一方負(fù)責(zé)證據(jù)收集，行政機(jī)關(guān)作出的行政決定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證，更能節(jié)約訴訟成本。

3.解決檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題

費(fèi)用一直是制約檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要問(wèn)題之一，不僅在反壟斷公益訴訟中，在其他公益訴訟中也存在。一般情況下，訴訟費(fèi)用是由原告預(yù)先繳納，原告勝訴后由被告承擔(dān)。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不需預(yù)先繳納訴訟費(fèi)用，若被告敗訴，自然由被告繳納訴訟費(fèi)用，但是如果檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有得到法院支持，被告的損失應(yīng)該如何救濟(jì)？檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)利益提起反壟斷公益訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)敗訴給被告造成損失，被告可以主張國(guó)家賠償，相應(yīng)的費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是基于公法授權(quán)，代表著國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此被告的損失應(yīng)該由國(guó)家賠償。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)勝訴的利益是歸于因壟斷行為受害的不特定多數(shù)人，并不歸檢察機(jī)關(guān)享有，因此，敗訴的風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。雖然由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)可以有效限制訴權(quán)的濫用、體現(xiàn)訴訟公平，但從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，更突出的問(wèn)題是基于層層審批較難提起訴訟，而非訴權(quán)的濫用。因此，結(jié)合當(dāng)前檢察公益訴訟實(shí)際來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟應(yīng)當(dāng)免除訴訟費(fèi)用。

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作者簡(jiǎn)介：郭 聃（1989—），女，遼寧葫蘆島人，本科，主要從事公益訴訟研究;張 偉（1980—），女，蒙古族，遼寧葫蘆島人，檢察官助理，碩士，主要從事民行研究;趙冬智（1990—），女，遼寧葫蘆島人，本科，主要從事公益訴訟研究。