梁巖妍，張 媛

（1.河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，石家莊 050000；2.北京中公教育集團(tuán)，北京 100080）

一、精準(zhǔn)扶貧調(diào)研中H省X縣貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)之實(shí)地考察

黨的十九大報(bào)告中明確指出：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了決定性進(jìn)展，六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下。但脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。對(duì)H 省X 縣的200 戶貧困農(nóng)民進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中有40 戶是子女上學(xué)導(dǎo)致貧窮，有40 戶是因年老或生理缺陷而無(wú)勞動(dòng)能力以致貧窮，有20 戶是因旱澇等自然災(zāi)害所致貧窮，有16 戶是缺技術(shù)導(dǎo)致貧窮；最主要的還是疾病導(dǎo)致貧窮，多達(dá)84 戶，占調(diào)研總數(shù)據(jù)的42%（見(jiàn)圖1）。然而這些僅僅是致貧的表面因素，究其根本，是對(duì)農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)等方方面面的權(quán)利保障不足，特別是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障機(jī)制亟待完善。

圖1 致貧原因圖

（一）貧困農(nóng)民的政治參與受限

公民的政治權(quán)利，是指公民依法享有參與國(guó)家政治生活，管理國(guó)家以及在政治上表達(dá)個(gè)人見(jiàn)解和意見(jiàn)的權(quán)利［1］。結(jié)合本次調(diào)研，本文認(rèn)為農(nóng)民政治參與度低主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是在政策的制定過(guò)程中農(nóng)民參與度不高，政治訴求表達(dá)不暢。H 省X 縣Y 村村主任李某提出：“幫扶政策的制定，沒(méi)有村民直接參與。村民參與的少，接受起來(lái)難，實(shí)施起來(lái)就更難了?！本珳?zhǔn)扶貧，是結(jié)合貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民的具體情況，幫助其開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困所制定和實(shí)施的一項(xiàng)幫扶政策。在政策的制定過(guò)程中，國(guó)家政策制定機(jī)關(guān)通過(guò)分析、調(diào)查和研究從而將特定的社會(huì)利益輸入到政策之中，形成一套完整的扶貧措施。但貧困農(nóng)民未能較好地參與政策的制定，自身對(duì)該政策的實(shí)際期許和完善建議無(wú)法順暢表達(dá)。作為農(nóng)民發(fā)展的政治基礎(chǔ)，政治參與和政治表達(dá)受限在很大程度上限制了農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

二是在政策的實(shí)施過(guò)程中農(nóng)民監(jiān)督權(quán)有所缺失，政府扶貧工作缺位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)戶手中的扶貧手冊(cè)存在少填漏填現(xiàn)象。部分農(nóng)戶反映，駐村工作隊(duì)并沒(méi)有真正駐在村里，也很少到貧困農(nóng)戶家中慰問(wèn)，有結(jié)對(duì)幫扶流于形式的現(xiàn)象［2］。據(jù)了解，很多工作組是由縣里某單位的三兩職員組成，大部分時(shí)間仍在單位工作。與此形成鮮明對(duì)比的是某村的幫扶小組是省內(nèi)某高校的老師，他們長(zhǎng)期在村子里與村民同吃同住，切實(shí)了解村里情況，有充足的時(shí)間和精力來(lái)解決村里的貧困問(wèn)題，這也是走訪的村子中村民滿意度最高的一個(gè)幫扶小組。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施需要精準(zhǔn)監(jiān)督的保障，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)扶貧工作實(shí)行全過(guò)程、全方面的監(jiān)督，旨在為精準(zhǔn)扶貧工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。同時(shí)，作為精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，廣大貧困農(nóng)民對(duì)于扶貧政策的實(shí)施效果最有發(fā)言權(quán)，但在政策實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民卻很少行使自己的監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了政府工作的某種缺位。

（二）貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障缺失

根據(jù)法學(xué)最基本的理論——權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原理，公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利能夠得到保障，主要依靠國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)，無(wú)論是資金支援，還是教育培訓(xùn)、政策引導(dǎo)，都需要政府積極作為。但在實(shí)施過(guò)程中，資金使用不合理、教育培訓(xùn)流于形式、政策引導(dǎo)不到位等問(wèn)題突出，貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利難以得到有效保障。

其一，扶貧政策引導(dǎo)不到位?！罢吆芎?，但落實(shí)到老百姓頭上，效果卻大打折扣”，調(diào)研中某村干部如是說(shuō)。政策制定中原則多、細(xì)則少，政策之間的銜接存在交叉和空白，是造成政策引導(dǎo)不到位、政策實(shí)施效果衰減的重要原因?！半娚谭鲐殹毕Ｍ脛?chuàng)新的“互聯(lián)網(wǎng)+”信息通信技術(shù)平臺(tái)，打破貧困地區(qū)的市場(chǎng)地域局限，開(kāi)拓廣闊的線上市場(chǎng)，將受限的貧困地區(qū)資源進(jìn)行整合，從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。然而，實(shí)踐中的“電商扶貧”卻缺少實(shí)質(zhì)操作內(nèi)容。

其二，扶貧資金使用不合理。扶貧資金，是一項(xiàng)為支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，其宗旨在于“扶貧”，這就確定了其投向應(yīng)是“雪中送炭”，但現(xiàn)實(shí)使用中仍然存在“優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象。此外，部分村子在實(shí)行幫扶措施時(shí)，直接給予現(xiàn)金補(bǔ)貼，發(fā)放兜底資金，使貧困戶收入超過(guò)貧困標(biāo)準(zhǔn)，造成“虛假脫貧”，扶貧缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。此外，還會(huì)使部分受利貧困戶產(chǎn)生一種以貧為榮、因貧得利的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其躺在政策的溫床上，不積極脫貧。

其三，教育培訓(xùn)流于形式。大部分貧困村都是一家一戶的個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。受技術(shù)水平和地理環(huán)境的限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量較低，再加上農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格不高，農(nóng)民獲得的微薄收入很難與日益增長(zhǎng)的物價(jià)相適應(yīng)。而且，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，甚至有土地貧瘠、水利設(shè)施不完善的地區(qū)仍存在著靠天吃飯的情況。農(nóng)民缺乏一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，存在因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象。“扶貧必先扶智”，農(nóng)民就業(yè)的最大阻力即缺乏科學(xué)文化知識(shí)。所以應(yīng)當(dāng)開(kāi)展教育培訓(xùn)，提升貧困農(nóng)民就業(yè)技能，進(jìn)而擁有穩(wěn)定的收入來(lái)源，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。但在實(shí)際的扶貧工作開(kāi)展中，對(duì)于教育培訓(xùn)的投入力度不夠，培訓(xùn)的開(kāi)展多流于形式。

（三）貧困農(nóng)民的社會(huì)保障不完善

社會(huì)保障，是指國(guó)家對(duì)社會(huì)成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭受災(zāi)害、生活困難等情況時(shí)，依法給予物質(zhì)幫助的制度。一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等［3］。貧困農(nóng)民的社會(huì)保障，離不開(kāi)國(guó)家建立健全相關(guān)制度，并由國(guó)家機(jī)關(guān)保障實(shí)施。但其中還存在不完善的地方。

第一，貧困農(nóng)民就業(yè)保障不足，失業(yè)救濟(jì)缺失。依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，農(nóng)民工若與用人單位建立了穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，用人單位就應(yīng)該為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。若不繳納，農(nóng)民工可以向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)請(qǐng)求救濟(jì)。而現(xiàn)實(shí)中，許多農(nóng)民科學(xué)技術(shù)和文化知識(shí)比較欠缺，在從事工作時(shí)，就只能依靠出賣(mài)自己的勞動(dòng)力，且絕大多數(shù)農(nóng)民工在勞動(dòng)中常存在工作超時(shí)、工資過(guò)低、工作不穩(wěn)定，又沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)的現(xiàn)象，在自身權(quán)利受到侵犯時(shí)不能尋求有效的救濟(jì)。走訪中農(nóng)戶李某就反映道：“本來(lái)在村子里的一個(gè)五金廠打工，但是由于環(huán)境政策，工廠停工3 個(gè)月了，3 個(gè)月內(nèi)家里沒(méi)有任何收入。”失業(yè)保障的缺失可見(jiàn)一斑。

第二，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，醫(yī)療制度實(shí)施不力。為完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生水平，農(nóng)村地區(qū)推行衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。關(guān)于衛(wèi)生室的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化要求500 人以上的村子不低于60 平方米，且診斷、治療、藥房三室分開(kāi)。在走訪的10 個(gè)村子中，有8 個(gè)村的衛(wèi)生室是按照要求新建的，但其室內(nèi)藥品種類(lèi)和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求。此外，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是“政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，大病統(tǒng)籌為主”的醫(yī)療互助共濟(jì)制度，旨在防止農(nóng)民“因病返貧”“因病致貧”。實(shí)踐中，制度實(shí)施最大的障礙就在于農(nóng)民參保率不高以及合作醫(yī)療基金缺乏統(tǒng)一管理和有效監(jiān)督。

第三，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平較低，教育資源相對(duì)匱乏。我國(guó)城鄉(xiāng)二元制的發(fā)展模式，于養(yǎng)老保險(xiǎn)上的體現(xiàn)是城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平相差較遠(yuǎn)。在貧困戶退出機(jī)制中，對(duì)于既無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)任何收入的老人，只要其子女具有贍養(yǎng)能力就符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)，予以退出。但如果出現(xiàn)子女不贍養(yǎng)老人的情況，老人依然生活困難，僅靠每月微薄的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)難保障基本的生活需要，不能實(shí)現(xiàn)脫貧。此外，資源配置和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)分配不均，使得農(nóng)村的教育資源嚴(yán)重匱乏，尤其是優(yōu)秀的教師資源缺乏。為整合教育資源，提高辦學(xué)質(zhì)量，農(nóng)村的許多學(xué)校進(jìn)行了合并重組，一些小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上設(shè)立一所小學(xué)和初中，離校路途遙遠(yuǎn)的學(xué)生就只能寄宿在學(xué)校，這樣無(wú)形之中加大了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。為緩解貧困戶子女上學(xué)困難，由教育廳和扶貧辦牽頭實(shí)行的“三免一補(bǔ)”扶貧政策，能夠有效幫助困難學(xué)生解決學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等費(fèi)用支出問(wèn)題。然而，由于宣傳工作不到位，許多學(xué)生并不知曉此項(xiàng)助學(xué)政策，更沒(méi)有享受這項(xiàng)待遇，已交學(xué)費(fèi)不能及時(shí)得到返還。

二、貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障缺失之成因管窺

農(nóng)民發(fā)展權(quán)，其實(shí)質(zhì)并不在于一項(xiàng)項(xiàng)具體的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)利，而在于賦予農(nóng)民與其他個(gè)人、群體同等地參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化發(fā)展并享有其成果的發(fā)展權(quán)利［4］。其中，可以從兩個(gè)方面理解：一是指農(nóng)民發(fā)展權(quán)不僅僅指經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，同時(shí)還包括了政治、社會(huì)、文化、環(huán)境等各個(gè)方面的發(fā)展權(quán)。二是指農(nóng)民發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)母體性的權(quán)利，它不僅僅是對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)利的簡(jiǎn)單綜合，而是能夠促進(jìn)農(nóng)民平等公平地參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化活動(dòng)并且享有發(fā)展成果的一個(gè)高度抽象的概括［5］。由此我們可以看出，農(nóng)民發(fā)展權(quán)的缺失是造成農(nóng)民貧困的主要原因。發(fā)展權(quán)從本質(zhì)上來(lái)講是弱勢(shì)群體發(fā)展的權(quán)利，而在我國(guó)最大的弱勢(shì)群體就是農(nóng)民。發(fā)展權(quán)包含方方面面，在經(jīng)濟(jì)、政治等方面制約著農(nóng)民的發(fā)展，同時(shí)這種制約會(huì)影響農(nóng)民享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的成果，如果嚴(yán)重的話就會(huì)造成貧困的出現(xiàn)。阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》一書(shū)中曾提到，發(fā)展的最終目的是實(shí)現(xiàn)自由，而自由又是進(jìn)一步發(fā)展的必要階段。關(guān)于自由，他提出了“可行能力理論”，即一個(gè)人的“可行能力”是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合［6］。而通過(guò)實(shí)地調(diào)研可見(jiàn)，我國(guó)貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障形勢(shì)不容樂(lè)觀。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障等方面都受到了一定程度的制約。

（一）政治參與制度不健全

農(nóng)民有著自己在民主政體下的政治權(quán)益，有政治參與、選舉投票、表達(dá)不同意見(jiàn)、選擇立法和行政人員的權(quán)利等［5］。作為農(nóng)民表達(dá)自己利益主張、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的一種重要方式，政治參與在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)方面起著至關(guān)重要的作用。然而X 縣貧困農(nóng)民的政治參與情況并不樂(lè)觀，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中政府責(zé)任缺失和農(nóng)民表達(dá)機(jī)制不健全等問(wèn)題突出。雖說(shuō)農(nóng)民擁有政治參與，如投票等一系列的權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中又有多少農(nóng)民真正參與進(jìn)去。有不少農(nóng)戶的投票、簽字是他人代替?？梢?jiàn)，貧困農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)受到了一定限制。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制不健全，訴求表達(dá)不暢。在扶貧政策的制定以及實(shí)施過(guò)程中，貧困農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己利益需求的情況比較少。一方面是因?yàn)檗r(nóng)民主體權(quán)利意識(shí)淡薄，政治參與積極性不高；再加上農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)有“多一事不如少一事”的生活理念，遇事慣于明哲保身，被動(dòng)接受。沒(méi)有主體權(quán)利意識(shí)做基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民很難積極主動(dòng)地參與到政策制定以及實(shí)施監(jiān)督中，以表達(dá)自身的利益需求。另一方面是因?yàn)闄?quán)益表達(dá)機(jī)制的不健全使得農(nóng)民的表達(dá)受到限制。受農(nóng)村和農(nóng)民個(gè)人的現(xiàn)實(shí)情況所限，他們親自參與政治的可操作性不強(qiáng)，常常需要尋找一個(gè)有能力的組織來(lái)代替其表達(dá)自身的利益，而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民自己選出的村民代表，由于受其自身素質(zhì)和利益關(guān)系的影響，話語(yǔ)表達(dá)十分有限。

第二，政府責(zé)任缺失，公共服務(wù)職能不健全?！柏?zé)任政府是法治理念在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)?！保?］現(xiàn)代政府的基本職責(zé)就在于提供公共服務(wù)、保護(hù)公民權(quán)利。而在實(shí)際生活中，卻存在著政府責(zé)任缺失的現(xiàn)象。當(dāng)今的“貧困”已經(jīng)逐漸從衣不遮體、食不果腹的“絕對(duì)貧困”發(fā)展到基本解決溫飽的“相對(duì)貧困”；從缺乏必要的物質(zhì)財(cái)富的“狹義的物質(zhì)貧困”發(fā)展到就業(yè)、健康、教育、社會(huì)參與等基本權(quán)利缺失的“廣義的精神貧困”［8］。但是對(duì)貧困農(nóng)民的公共服務(wù)，政府供給相對(duì)不足，與農(nóng)民發(fā)展的需求存在矛盾。而且，政府在公共服務(wù)資源的分配上也存在著許多不合理的現(xiàn)象，如資源相對(duì)集中于城市，而在農(nóng)村的公共服務(wù)中所能利用的資源則相對(duì)有限。

（二）經(jīng)濟(jì)條件不充分

經(jīng)濟(jì)條件指的是個(gè)人分別享有的為了消費(fèi)、生產(chǎn)、交換的目的而運(yùn)用其經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)會(huì)［6］。良好的經(jīng)濟(jì)條件是貧困農(nóng)民生存與發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是其進(jìn)行生產(chǎn)與生活的物質(zhì)保障。然而在農(nóng)村中，由于地理環(huán)境和農(nóng)民自身?xiàng)l件的限制，現(xiàn)實(shí)情況常常不容樂(lè)觀。

首先，農(nóng)民收入較低且來(lái)源不穩(wěn)定。農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源于土地，春種秋收，除了滿足自己生活所需外，將剩余農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)交換。這種收入往往不穩(wěn)定，經(jīng)常是靠天吃飯，若今年風(fēng)調(diào)雨順就能有一個(gè)好的收成，若今年災(zāi)害頻發(fā)則收成銳減。一些貧困農(nóng)村還受技術(shù)條件限制，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低下，與大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足，市場(chǎng)價(jià)格也受到嚴(yán)重影響。再者，農(nóng)民文化水平不高，缺少專(zhuān)業(yè)的工作技能，只能從事一些極其辛苦的工作卻得到極低的回報(bào)，付出與收獲的比例不相協(xié)調(diào)。

其次，生活收入較少，入不敷出。貧困農(nóng)民拿著微薄的收入，卻面臨著不斷攀升的物價(jià)，特別是在教育和醫(yī)療兩大方面，許多脫貧戶存在著“因?qū)W返貧”“因病返貧”的現(xiàn)象。不僅在城市中，農(nóng)村的父母也十分重視孩子的教育，傾其所有為孩子創(chuàng)造一個(gè)更好的學(xué)習(xí)條件，認(rèn)為上學(xué)是走出大山、走出貧窮的最佳路徑。國(guó)家為幫扶貧困戶子女順利升學(xué)畢業(yè)，出臺(tái)了大量減免、補(bǔ)助政策，但仍有許多費(fèi)用需要自己投入，貧困農(nóng)民子女的教育支出仍然較多。在醫(yī)療方面，我們?cè)谡{(diào)研中了解到新型農(nóng)村合作醫(yī)療為農(nóng)民買(mǎi)藥看病減輕了很大的負(fù)擔(dān)，但對(duì)基本藥物目錄以外的藥品不予報(bào)銷(xiāo)，醫(yī)藥費(fèi)的結(jié)報(bào)比例最高70%，且每人每年度補(bǔ)償金額累計(jì)最高為2 萬(wàn)元。而且，我們發(fā)現(xiàn)只能在定點(diǎn)的醫(yī)院就醫(yī)才能報(bào)銷(xiāo)。如果病情嚴(yán)重，需要去大一點(diǎn)的醫(yī)院，所花銷(xiāo)的醫(yī)藥費(fèi)是不能夠報(bào)銷(xiāo)的，這些都得老百姓自己承擔(dān)。同教育扶貧措施一樣，不予報(bào)銷(xiāo)的醫(yī)療費(fèi)用仍然給貧困農(nóng)民帶來(lái)了較重負(fù)擔(dān)。

（三）社會(huì)機(jī)會(huì)不平等

社會(huì)機(jī)會(huì)是指社會(huì)教育、工作、保障等方面的機(jī)會(huì)，它們影響個(gè)人享受更好的生活的實(shí)質(zhì)自由［5］。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，受政策等因素影響，我國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡，并由此形成了制約社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)?！安缓侠淼墓操Y源的配置導(dǎo)致了社會(huì)成員能力的差異，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，他們面臨極大的機(jī)會(huì)不均等，并不得不接受不公平競(jìng)爭(zhēng)的一系列后果。”［9］這些教育、工作、保障的機(jī)會(huì)缺失，使農(nóng)民的發(fā)展受到了很大的限制。

首先，在外務(wù)工的農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)不平等。就業(yè)是解決個(gè)人生存和發(fā)展的重要內(nèi)容，只有通過(guò)付出自己的勞動(dòng)，才能獲得相應(yīng)的收入。收入是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，有了最低的生活保障，才能更好地去發(fā)展自己的事業(yè)，開(kāi)闊自己的眼界。然而作為貧困農(nóng)民，他們的就業(yè)機(jī)會(huì)并不平等，在激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中，他們?cè)诜寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域很難找到合適的工作；即使勉強(qiáng)就業(yè)了，也大多從事一些非常辛苦收入?yún)s較低的工作。不僅工作時(shí)間長(zhǎng)，工作的危險(xiǎn)性也很高。在二元的就業(yè)形勢(shì)下，貧困農(nóng)民自身缺乏文化知識(shí)和工作技能，并且很少有接受就業(yè)相關(guān)技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，被束縛在收入較低的底層勞動(dòng)力市場(chǎng)之中。據(jù)調(diào)研中的農(nóng)民工反映，他們的工作多是同村的人或者親戚介紹的，工作期間大多沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，工作穩(wěn)定性差，且沒(méi)有相關(guān)的勞動(dòng)保障，很難和當(dāng)?shù)厥忻裣硎芷降鹊拇觥Ｋ麄儺?dāng)中有好多是在城市里打零工，今天有工作了就干，明天沒(méi)工作了就面臨著失業(yè)。正是這種不穩(wěn)定的因素，才導(dǎo)致農(nóng)民的貧困，并且很難在短時(shí)間內(nèi)走出貧困。

其次，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平較低。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等健全的社會(huì)保障體系能夠幫助貧困人口應(yīng)對(duì)危機(jī)，為最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富提供支持。然而我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚不健全，城鄉(xiāng)之間還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化。在外務(wù)工的農(nóng)民，需要在當(dāng)?shù)爻鞘芯歪t(yī)時(shí)，即使參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，也不能享受城市醫(yī)療的待遇，只能自己支付就醫(yī)的費(fèi)用。60 歲以上的農(nóng)民，盡管有養(yǎng)老金兜底，但是我們不難發(fā)現(xiàn)，其每個(gè)月實(shí)際獲得的數(shù)額，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以在調(diào)研的時(shí)候，我們也發(fā)現(xiàn)了60 歲以上的老人還在外地打工，不打工根本就不能夠生存。此外，國(guó)家的部分扶貧政策，在基層實(shí)施中也存在著一些問(wèn)題，例如政策落實(shí)不到位或者實(shí)際實(shí)施時(shí)違背了政策制定的初衷，扶貧效果打了折扣。

三、貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障之策略重構(gòu)

貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，首先要加強(qiáng)農(nóng)民的政治參與度，強(qiáng)化政府保障制度；其次，在經(jīng)濟(jì)上要開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧，使企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)扶貧事業(yè)的發(fā)展；最后，要有法律上的依據(jù)，不僅要在《憲法》中為這一權(quán)利提供最高效力的保障，更需要制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行最直接的保護(hù)。此外，貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)的有效落實(shí)，更需要各方共同發(fā)力，特別是政府要在扶貧工作中發(fā)揮充分的領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用，承擔(dān)起行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，組織農(nóng)民參與技能培訓(xùn)以提高社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，作為發(fā)展權(quán)的享有主體，農(nóng)民自身也要積極參與到扶貧與技能培訓(xùn)工作中，為改善自身現(xiàn)狀努力。

（一）構(gòu)建責(zé)任政府，提高農(nóng)民參與度

農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，不可一蹴而就，需要社會(huì)各方的通力合作，而政府應(yīng)首擔(dān)其責(zé)。黨的十八屆六中全會(huì)明確指出，要繼續(xù)深化行政體制改革，通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。加大政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，政府在社會(huì)成員之間分配人財(cái)物等社會(huì)資源時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公平正義的基本價(jià)值理念。通過(guò)政府在經(jīng)濟(jì)上的支持和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展，我們能看出自2011年以來(lái)我國(guó)的貧困人口和貧困人口的發(fā)生率在逐年下降，貧困人口從 2011年的 12238 萬(wàn)人 下降到 2018年1660 萬(wàn)人，貧困人口的發(fā)生率也從2011年的12.7%下降到2018年的1.7%［10］（如圖2 所示）。

圖2 2011—2018年中國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率

1.構(gòu)建責(zé)任政府

責(zé)任政府作為現(xiàn)代政治文明的象征，是實(shí)現(xiàn)民主憲政的必然要求。政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，行使國(guó)家的行政職權(quán)，故其在行政過(guò)程中要準(zhǔn)確定位自身角色，適時(shí)轉(zhuǎn)變自身職能，將公共服務(wù)和社會(huì)管理作為主要職能，變“管理型政府”為“服務(wù)型政府”。此外，還應(yīng)積極實(shí)現(xiàn)行政管理體制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“有限政府”到“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)型，行政行為公開(kāi)透明，公共服務(wù)主動(dòng)有為，做好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)營(yíng)造一個(gè)適宜的政治、經(jīng)濟(jì)以及文化上的良好環(huán)境，確保政府真正成為“想群眾之所想，急群眾之所急，謀群眾之所求”的責(zé)任政府。

2.健全運(yùn)行機(jī)制

加強(qiáng)考核督導(dǎo)，健全精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機(jī)制。政府要加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，完善脫貧攻堅(jiān)考核監(jiān)督制度［11］。鼓勵(lì)第三方評(píng)估的進(jìn)入，聽(tīng)取客觀的評(píng)價(jià)，提高精準(zhǔn)扶貧的決策水平。第三方評(píng)估的進(jìn)入，能廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，表達(dá)人民群眾的想法。與此同時(shí)，第三方評(píng)估能夠不受外界的干擾，獨(dú)立做出判斷，并且是在人民群眾的監(jiān)督下開(kāi)展工作的，可以展示政府扶貧工作的真實(shí)一面［12］。建立健全精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督機(jī)制，有利于扶貧事業(yè)的發(fā)展，使政府扶貧工作在陽(yáng)光下運(yùn)行。同時(shí)也能讓人民群眾清楚地了解到扶貧工作落實(shí)的情況。

3.提高農(nóng)民政治參與度

提高農(nóng)民政治參與度，讓農(nóng)民真正的當(dāng)家作主。政治參與度是農(nóng)民表達(dá)自己利益主張、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的一種重要方式，政治參與在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)方面起著至關(guān)重要的作用。可以專(zhuān)門(mén)設(shè)置一個(gè)扶貧委員會(huì)，由村民自己組成。讓村民參與扶貧工作的投票、決策，強(qiáng)化村民參與公開(kāi)化，不斷聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，要避免獨(dú)斷專(zhuān)行的行為。像投票評(píng)議等環(huán)節(jié)，就可以讓村民參與進(jìn)來(lái)，對(duì)駐村干部的行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督。不僅可以確保投票評(píng)議的公平公正性，還可以使人們?nèi)罕姸技尤脒M(jìn)來(lái)，提高農(nóng)民的政治參與度。

（二）增強(qiáng)農(nóng)民技能，開(kāi)展企業(yè)經(jīng)濟(jì)扶貧

1.開(kāi)展技能培訓(xùn)

想要達(dá)到“兩不愁，三保障”，要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)來(lái)保障收入達(dá)標(biāo)。要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提高自身的積極性，努力脫貧致富。對(duì)于缺乏內(nèi)在發(fā)生動(dòng)力的貧困人口，要先“扶志”。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，提高貧困人口的生存、生產(chǎn)、發(fā)展能力。用文化扶貧使其樹(shù)立正確的觀念，同時(shí)也要引導(dǎo)這些人通過(guò)自己的勞動(dòng)去獲得報(bào)酬。［13］例如H 省D縣為了引導(dǎo)貧困但缺乏勞動(dòng)能力的農(nóng)民去勞動(dòng)，讓他們通過(guò)簡(jiǎn)單的勞動(dòng)，比如掃地、擦桌子等，去換取積分；積累的積分，可以在本村的愛(ài)心超市換購(gòu)自己所需的物品。此舉充分調(diào)動(dòng)了人們勞動(dòng)的積極性，激發(fā)了貧困人口脫貧致富的觀念。

對(duì)于有勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口，要想在2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的實(shí)際需求，依據(jù)不同行業(yè)、不同職業(yè)對(duì)其從業(yè)者所需基本技能的要求，組織農(nóng)民開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，有針對(duì)性地提高農(nóng)民的勞動(dòng)技能，培養(yǎng)農(nóng)民自身的發(fā)展能力，為其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展提供可持續(xù)動(dòng)力。

企業(yè)在組織開(kāi)展技能扶貧培訓(xùn)時(shí)要做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。培訓(xùn)前，應(yīng)對(duì)扶貧對(duì)象的就業(yè)期望和培訓(xùn)需求進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)研，以期做到客觀真實(shí)。根據(jù)貧困勞動(dòng)力的培訓(xùn)愿望、就業(yè)創(chuàng)業(yè)愿望和市場(chǎng)需求，具體問(wèn)題具體分析，有針對(duì)性地量身定制各類(lèi)切實(shí)可行的技能培訓(xùn)計(jì)劃。通過(guò)采取培訓(xùn)課堂、交叉培訓(xùn)、技能考試等形式，實(shí)施定向和就地培訓(xùn)，做到有的放矢，按需施教，精準(zhǔn)培訓(xùn)。同時(shí)安排考察組定期針對(duì)培訓(xùn)開(kāi)展情況進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，提高培訓(xùn)品質(zhì)，增強(qiáng)培訓(xùn)成效，真正提升受訓(xùn)勞動(dòng)者技能水平，增加其轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上技術(shù)工人的可能性。一定技能培訓(xùn)的開(kāi)展，可以促進(jìn)新生代貧困農(nóng)民的可行能力的提升。學(xué)得一門(mén)技術(shù)，他們就能夠抓住發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)脫貧、致富。

2.完善企業(yè)扶貧

開(kāi)展農(nóng)村扶貧，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展，既要追求扶貧效果實(shí)現(xiàn)的速度，更要注重扶貧工作開(kāi)展的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這就需要完善企業(yè)參與扶貧開(kāi)發(fā)的共贏機(jī)制，全方位調(diào)動(dòng)企業(yè)參與扶貧的積極性?？梢栽谡呱蠈?duì)企業(yè)扶貧給予大力的優(yōu)惠支持，例如企業(yè)對(duì)貧困地區(qū)作出捐贈(zèng)，則可在后續(xù)的企業(yè)所得稅征收中抵扣部分稅款。此外，在資金整合、捐贈(zèng)項(xiàng)目冠名、榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方面制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與社會(huì)扶貧。例如恒大集團(tuán)在對(duì)口幫扶貴州畢節(jié)市大方縣脫貧工作中，投入了30 億元的無(wú)償捐贈(zèng)扶貧資金、187 人的扶貧工作團(tuán)隊(duì)，通過(guò)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、吸納就業(yè)、發(fā)展教育和為特殊困難群體生活提供保障等舉措，幫扶了18 萬(wàn)貧困群眾。這發(fā)揮了大企業(yè)的資金、技術(shù)、市場(chǎng)、管理等優(yōu)勢(shì)，在幫扶措施中讓山區(qū)貧困群眾加快實(shí)現(xiàn)脫貧致富［14］。實(shí)際上，在部分貧困地區(qū)中，多年的扶貧攻堅(jiān)措施帶來(lái)的投資需求效應(yīng)、消費(fèi)需求效應(yīng)逐步明顯，貧困地區(qū)的人口紅利、政策紅利進(jìn)一步釋放，成為企業(yè)發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。這也讓企業(yè)看到商機(jī)，樂(lè)于參與到農(nóng)村扶貧工作中來(lái)。同時(shí)，政府也愿意幫助企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民的發(fā)展。例如H 省X 縣為進(jìn)一步拓寬貧困人口增收渠道，加快貧困人口脫貧致富的步伐，政府做引導(dǎo)，企業(yè)每帶動(dòng)一戶貧困戶的發(fā)展，就會(huì)享有1萬(wàn)元的扶貧貸款，按照年利率給政府利息，并且每年給予貧困戶不低于400 元的受益分紅。同時(shí)企業(yè)受政府和社會(huì)的監(jiān)督，保證了產(chǎn)業(yè)扶貧的透明性。政府的支持，不僅僅能帶動(dòng)貧困人口的脫貧致富，還能促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

3.用好文化資源

黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，“輸血”不如“造血”，脫貧攻堅(jiān)要把著力點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)扶貧上。產(chǎn)業(yè)扶貧更要注重文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)文化強(qiáng)國(guó)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，更能夠促進(jìn)我國(guó)扶貧事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)真脫貧。

文化企業(yè)應(yīng)通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，深入了解地域文化特色，立足地方文化資源現(xiàn)狀，制定科學(xué)合理的文化資源利用規(guī)劃，努力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明并與日益發(fā)展的文化市場(chǎng)相適應(yīng)。如X 縣A 村探索建立了“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的新型文化產(chǎn)業(yè)扶貧模式，政府、企業(yè)、農(nóng)戶三方合力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、地方文化旅游和休閑養(yǎng)生度假有機(jī)結(jié)合，使文化旅游和產(chǎn)業(yè)扶貧完美融合，扶貧工作由“輸血”走向“造血”，實(shí)現(xiàn)了扶貧工作的一勞永逸。作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍，企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新利用地方文化資源、發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)、助力精準(zhǔn)扶貧［15］。

發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，不僅帶來(lái)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益，更帶動(dòng)了沿線農(nóng)民的收入增長(zhǎng)。如貴州省畢節(jié)市的水西古城發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自家手工縫制的彝族服裝以及手工藝品等十分熱銷(xiāo)，農(nóng)民也因此得到了實(shí)惠。農(nóng)民應(yīng)保護(hù)好當(dāng)?shù)鬲?dú)特的文化資源，在企業(yè)的幫助下建立特色鮮明的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不僅使地方文化走向全中國(guó)乃至全世界，更使得自身收入有了穩(wěn)定保障。農(nóng)民應(yīng)主動(dòng)參與到文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來(lái)，擔(dān)當(dāng)文化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展依靠農(nóng)民、文化發(fā)展為了農(nóng)民。

（三）完善法律體系，加強(qiáng)法律、社會(huì)保障

法隨時(shí)變，是法律不斷發(fā)展和完善的一種規(guī)律。社會(huì)在不斷進(jìn)步，法律就需要不斷完善以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展速度，規(guī)避法的滯后性。法律體系，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，其建立和完善，將為貧困農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展權(quán)提供最強(qiáng)有力的支撐。

1.納入憲法規(guī)制

列寧曾如此強(qiáng)調(diào)人民權(quán)利在憲法中的地位：“憲法就是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙。”憲法最能體現(xiàn)國(guó)家保障人權(quán)的現(xiàn)狀，同時(shí)也最能保障人民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，《憲法》賦予了人權(quán)極為重要的地位，在第三十三條第三款中明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)基本人權(quán)的尊重和保護(hù)。然而，我國(guó)憲法中卻并未直接規(guī)定發(fā)展權(quán)的內(nèi)容，“只能從規(guī)定其他具體人權(quán)形式的憲法和法律規(guī)范中才能勉強(qiáng)推導(dǎo)出發(fā)展權(quán)”［16］。作為一項(xiàng)基本的人權(quán)，憲法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定發(fā)展權(quán)，而非在其他權(quán)利的法律規(guī)定中進(jìn)行推演，否則會(huì)“形成了發(fā)展權(quán)在應(yīng)然憲法中的優(yōu)位性和在實(shí)然憲法上的空位性之間的矛盾，以及從非基本人權(quán)出發(fā)去推導(dǎo)出基本人權(quán)的逆反現(xiàn)象”［16］。因此，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)之最強(qiáng)有力的方式，就是將發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)直接載入憲法，為此后相關(guān)法律體系的健全和農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的保護(hù)提供憲法上的指引和基本的原則。

2.完善配套立法

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》在“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”一章中雖有專(zhuān)門(mén)條款對(duì)農(nóng)民權(quán)利予以保障，但在具體的實(shí)踐中仍缺乏可操作性，需要制定配套的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件來(lái)予以細(xì)化和補(bǔ)充。如美國(guó)在1933年頒布《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》之后，又進(jìn)行了相關(guān)法律體系的完善，形成了以農(nóng)業(yè)法為中心，涉及農(nóng)民組織、農(nóng)民教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)保障等方方面面的配套立法一百多部。為更好地保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)，國(guó)務(wù)院等有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)法律條文的明確規(guī)定，對(duì)其中不具有操作性的原則性規(guī)范或概括性規(guī)定予以細(xì)化，制定法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件來(lái)保證該法律的有效實(shí)施，加強(qiáng)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的銜接和配套，從而發(fā)揮法律體系的整體功效。

制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》。在《憲法》關(guān)于權(quán)利原則性規(guī)定的指引下，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，制定出一部專(zhuān)門(mén)保護(hù)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的法律是符合我國(guó)扶貧、發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求的。農(nóng)民發(fā)展權(quán)保護(hù)有了專(zhuān)門(mén)的立法和配套的實(shí)施制度，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展的穩(wěn)定和持續(xù)。關(guān)于《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)，可以劃分為總則、分則和附則三部分?？倓t中，將保障農(nóng)民合法權(quán)益作為立法的目的，并將立法的原則予以規(guī)范列明，為立法的后續(xù)開(kāi)展提供明確的方向性指引。分則部分應(yīng)就農(nóng)民權(quán)益的各個(gè)方面進(jìn)行詳盡的具體規(guī)定，并就農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保護(hù)中基本原則、權(quán)利的內(nèi)容、保護(hù)的程序、法律責(zé)任以及相應(yīng)的法律救濟(jì)等方面設(shè)置專(zhuān)章規(guī)定，并在各具體制度中做到緊密銜接。附則部分針對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中以及《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》具體實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)技術(shù)性規(guī)定作出法律上的規(guī)范，使得該法成為一部體系更完整、邏輯更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆伞?/p>

3.優(yōu)化社會(huì)保障

在教育方面，政府應(yīng)大幅提高對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入，完善配套教育設(shè)施，引進(jìn)優(yōu)秀教師資源，整合教師隊(duì)伍，提高教師整體水平。追求城鄉(xiāng)教育的公平，合理配置教育資源，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育齊頭并進(jìn)。在醫(yī)療方面，政府應(yīng)結(jié)合具體實(shí)施情況，適時(shí)調(diào)整新型農(nóng)村合作醫(yī)療相關(guān)政策，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資水平，完善政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的保障水平。最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民吃得起藥，看得起病。在養(yǎng)老方面，改革農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)適齡農(nóng)民積極參保，確保符合規(guī)定條件的老年農(nóng)民能夠按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。同時(shí)，協(xié)調(diào)政府養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老三者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依。提高教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平，方能實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民的有力發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)。

四、結(jié) 語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告再一次明確提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。確保到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧，真脫貧”。爭(zhēng)取脫貧攻堅(jiān)最后階段的勝利，政策扶持只能“治標(biāo)”，而“真脫貧”的實(shí)現(xiàn)更要依靠農(nóng)民自身內(nèi)在動(dòng)力的提高。農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧注入新鮮血液，提供永續(xù)動(dòng)力。要完善農(nóng)民發(fā)展的法律保障機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展提供法律依據(jù)；要發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制，確保扶貧工作有效開(kāi)展；要革新文化理念，催生“脫貧者光榮”的脫貧理念，克服“等靠要”的思想，努力實(shí)現(xiàn)自己動(dòng)手、脫貧致富。

為了完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，2019年的中央一號(hào)文件圍繞著“三農(nóng)”問(wèn)題展開(kāi)，其中第一項(xiàng)內(nèi)容就是“聚力精準(zhǔn)施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)”。穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，推動(dòng)落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)和保障。咬定既定脫貧目標(biāo)，就應(yīng)落實(shí)已有政策部署。堅(jiān)持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決影響“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)的突出問(wèn)題，確保貧困人口在吃穿，教育、醫(yī)療、住房上有所保障。加強(qiáng)脫貧監(jiān)測(cè)，進(jìn)一步壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，落實(shí)最嚴(yán)格的考核評(píng)估，精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)問(wèn)效。［17］

著力解決突出問(wèn)題，提高農(nóng)民的政治參與度，讓扶貧事業(yè)在人民群眾的視線下，受人們?nèi)罕姷谋O(jiān)督。建立健全精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)政府、第三方監(jiān)督，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，促進(jìn)政策的公平公正。注重發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，著力解決就業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)保障不足等問(wèn)題，提高貧困人口參與度和直接受益水平［18］。政府應(yīng)激勵(lì)并保障文化企業(yè)和貧困農(nóng)民之間的合作，確保企業(yè)依法享受政策優(yōu)惠、農(nóng)民可以依約獲得收益，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。堅(jiān)持就業(yè)幫扶政策，“授人以魚(yú)不如授人以漁”，不僅僅要扶貧也要扶志。使其用自己的雙手去創(chuàng)造財(cái)富，而不僅僅是等待政府的救濟(jì)。堅(jiān)持扶貧與扶志相結(jié)合，加強(qiáng)貧困地區(qū)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)民的權(quán)益在法律下受到保障。為了更好地保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。落實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多重保障措施，完善鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)，確保貧困人口基本醫(yī)療需求［19］。我們還要從精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際出發(fā)，兼采各地區(qū)扶貧發(fā)展之長(zhǎng)補(bǔ)己之短，通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒，制定適合自己的扶貧計(jì)劃，有效發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，走出一條符合中國(guó)特色的脫貧致富之路。