吳 熙，楊 昀，劉煜謙（浙江電力建設工程咨詢有限公司， 浙江 杭州 310000）

0 引 言

國家電網有限公司（以下簡稱“國網公司”）的“三型兩網、世界一流”戰(zhàn)略目標給輸變電工程建設提出了高質量、信息化、集約化的發(fā)展需求。全過程工程咨詢是國家供給側結構性改革的重要手段，是工程建設行業(yè)轉型升級的重要方向與途徑。全過程工程咨詢創(chuàng)新管理模式能夠有效優(yōu)化輸變電工程的建設管理工作，進一步提升整體建設水平，實現電網高質量發(fā)展目標。

1 全過程工程咨詢政策背景

1.1 國家層面政策

2017年2—12月，我國從國家層面相繼發(fā)布了若干政策，指導全過程工程咨詢模式的應用推廣（見表 1）。

表1 全過程工程咨詢國家層面相關政策

從國家層面政策可以看出：政策導向明確，主導推行全過程工程咨詢發(fā)展；全過程工程咨詢試點工作目前處于總結階段，接下來將是政策密集出臺、發(fā)展方向逐步明確的關鍵時期；全過程工程咨詢是監(jiān)理服務轉型升級的重要方向，監(jiān)理服務應抓住這一發(fā)展機遇，努力向“上下游”拓展，實現“監(jiān)理＋”咨詢；全過程工程咨詢旨在為工程建設提供局部或整體的解決方案及管理服務。

同時，2019年3月 15 日，國家發(fā)展改革委與住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》（發(fā)改投資規(guī) [2019] 515 號）（以下簡稱《指導意見》），在為期兩年的試點工作結束前夕，《指導意見》的發(fā)布對下一步開展全過程工程咨詢服務具有深遠的指導意義。

（1）關于全過程工程咨詢推進問題，國家發(fā)改委和住建部的首次聯(lián)合發(fā)文，是國家層面試點實踐的經驗總結，實現了工程項目兩大歸口行政管理部門思路上的統(tǒng)一，推行和發(fā)展全過程工程咨詢的基調更加明確。

（2）明確指出要重點培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢，同時鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式，首次提出將全過程工程咨詢細分為投資決策和工程建設兩類，為全過程工程咨詢服務階段問題指明方向，也預示著全過程咨詢推行的階段發(fā)展性。

（3）有利于優(yōu)化全過程工程咨詢服務市場環(huán)境，建立全過程工程咨詢服務技術標準和合同體系，完善服務酬金計取方式。

1.2 地區(qū)層面政策

截至目前，已有江蘇、廣東、浙江、福建、湖南、四川、廣西、河南 8 個省出臺全過程工程咨詢試點推進相關方案，其中廣東配套出臺了全過程工程咨詢服務指引，江蘇和陜西配套出臺了服務導則和合同示范文本，湖南配套出臺了服務清單、招標文件試行文本和合同試行文本（見表 2）。

表2 全過程工程咨詢地區(qū)層面政策

從地區(qū)層面政策可以看出：試點省及部分非試點省都積極響應全過程工程咨詢發(fā)展的號召，開展試點工作，給電網輸變電工程全過程工程咨詢的開展提供了一定的借鑒和支撐。試點工作推進節(jié)奏和效果地區(qū)差異較大，存在兩種相對明顯的主觀色彩，一種是觀望型，任市場自由發(fā)展；一種是支持型，政府主導，自身開展多樣性的試點工作，積極探索全過程工程咨詢創(chuàng)新模式。部分省市試點成果已經初步體現，總結形成了試點經驗并逐步產生和發(fā)布各類配套標準，表明該部分地方政府對后續(xù)全過程工程咨詢發(fā)展持樂觀態(tài)度。

2 輸變電工程全過程工程咨詢發(fā)展現狀

2.1 輸變電工程建設特點

（1）建設規(guī)模大，基建力量需求旺盛。目前，我國電網建設仍處于快速發(fā)展期，每年都有大規(guī)模的輸變電工程開工建設。國網公司“三型兩網”發(fā)展理念的提出，更加快推進了我國電力物聯(lián)網的建設，輸變電工程也必將迎來新一輪的技術革新升級和又一個建設高潮。

（2）涉及專業(yè)多，協(xié)調工作量大。輸變電工程建設涉及土建、電氣、安全、造價、消防、環(huán)水保等相關專業(yè)，不僅要協(xié)調好地方政府、發(fā)展策劃部門、評審、設計、監(jiān)理、施工單位等之間的關系，而且還要做好工程安全、質量、進度及投資間的相互平衡。協(xié)調工作內容復雜多樣。

（3）建設要求高，安全不容有失。輸電線路和變電站是關乎國家電力安全、促進社會經濟發(fā)展、保障百姓民生的重要基礎性設施，因而建設標準要求較高。具體而言：一是質量要求高，不能為后續(xù)設備運行留下任何隱患；二是安全要求高，嚴格滿足國網公司設定的安全目標；三是建設進度剛性強，滿足事先協(xié)調確定的停電時間，不能隨意變更。

（4）地域性明顯，工程等級分明。目前各省內電網發(fā)展水平參差不齊，輸變電工程建設與當地電網發(fā)展水平、地方政府政策密切相關，具有較強的地域性；另外，輸變電工程根據電壓等級的高低，其建設規(guī)模相差較大。因此，在創(chuàng)新管理模式時必須同步考慮地域性和工程分級。

（5）設備采購進度與設計需求不對等。物資設備是輸變電工程核心部分，采購進度影響工程建設整體進度，設備質量影響工程運行安全。由于輸變電工程涉及物資種類多、體量大，招標流程較長，無法較好地滿足設計前期對設備技術指標的需求，導致設計可能偏保守；或為后期設計變更埋下隱患，投資控制存在風險。

（6）參建主體既相對獨立又內在聯(lián)系。工程參建主體主要涉及發(fā)展策劃部門、物資部門、基建部門、設計單位、監(jiān)理單位、施工單位、設備廠家等。發(fā)展策劃部門承擔項目前期核準等工作，物資部門對口物資招標及管理，基建部門承擔工程建設環(huán)節(jié)職責，系統(tǒng)內不同業(yè)務窗口將工程建設全過程流程割裂開來；存在合同關系的業(yè)主與監(jiān)理、業(yè)主與施工，存在管理關系的監(jiān)理與施工，既是相對獨立的主體，又存在國網公司系統(tǒng)內上下級或平行級的行政關系，管理職權與合同約定不能嚴格對應。

2.2 輸變電工程推行全過程咨詢的必要性

（1）縮減層級，合并崗位，在一定程度上解決了現場管理人員結構性缺員的歷史性問題，強化了現場尤其是安全質量的管控。

（2）加強設計專業(yè)化管理，利用咨詢服務，串聯(lián)物資、設計和施工 3 個環(huán)節(jié)，以優(yōu)化過于保守的設計；充分考慮施工的便利性，以減少后續(xù)返工和變更，減少質量、進度和投資風險。

（3）簡化原有建設流程，減少原有招標流程，以提升工程建設的流暢性和高效性，為基層工作減負。

（4）促進原有監(jiān)理隊伍轉型升級，培育能夠提供綜合性服務的咨詢公司，培養(yǎng)專業(yè)能力突出和綜合能力全面的高水平咨詢人員，迎接“三型兩網”建設和“一帶一路”倡議下國際化競爭的挑戰(zhàn)。

（5）通過全過程工程咨詢管理，由咨詢項目經理統(tǒng)籌組織項目報批報建、備案取證等流程，實現建設流程的提前策劃和搭接，減少不依法合規(guī)建設現象。

2.3 輸變電工程推行全過程工程咨詢的局限性

（1）系統(tǒng)內有相對固化的職能劃分。由于國網公司系統(tǒng)內已經有成熟固化的職責分工，如發(fā)展策劃、基建與物資三者的關系是相對獨立的，各自承擔著全過程建設流程的部分專項職能。若要打破該體制以實現建設流程的全過程暢通，則要由上而下對各級組織機構進行大調整，其難度較大。

（2）現有咨詢公司結構性缺員嚴重。目前咨詢公司主要人員為原監(jiān)理公司人員，監(jiān)理公司歷史性的人員結構復雜、專業(yè)水平層次不齊、人員流動性大、人員缺口大等問題依然遺留到了咨詢公司，咨詢人員依然不能完全滿足現場關鍵人員標準化配置的需求。

（3）咨詢公司自主調整發(fā)展空間小。雖然咨詢公司在組建、調整和發(fā)展方面具有較強的計劃性、政策性和整體性，但前提是要與國網公司的戰(zhàn)略部署、政策框架范圍和系統(tǒng)內各咨詢公司的發(fā)展目標基本保持一致，因而咨詢公司在自主實行資源整合和結構調整的空間相對較小。

（4）咨詢服務和創(chuàng)新能力仍有不足。咨詢服務依然以監(jiān)理和項目管理等碎片化服務為主，相較于大型建筑工程和國外工程，其對高科技、新技術、信息化手段的應用程度依然很低，并且普遍缺乏自主創(chuàng)新和研發(fā)的能力。

（5）標準體系及咨詢氛圍不夠成熟。目前缺乏推廣全過程工程咨詢的標準體系基礎，且配套的標準化建設流程、公司層面的職責分工、基建通用制度、項目部標準化手冊、資料模板及歸檔要求、合同文本、取費標準、技經及財務流程等尚無正式文件。與此同時，原有業(yè)主、施工及設計人員對全過程工程咨詢的認識不足，仍然將“咨詢”等同于“監(jiān)理”。咨詢模式氛圍不強，咨詢效果不理想。

3 輸變電工程全過程工程咨詢試點分析

3.1 國網公司試點工作概況

2017年12月，國網公司出臺《關于開展全過程工程咨詢改革試點的通知》（國家電網體改 [2017] 1054 號），選取北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、四川 7 家省直轄市的監(jiān)理公司開展全過程工程咨詢試點。

隨后，結合國網公司基建 12 項配套改革推進，7 家試點公司相繼通過整合原有經濟技術研究院建設管理中心和監(jiān)理公司，成立建設分公司（咨詢公司），形成了開展全過程工程咨詢工作的業(yè)務主體。

2018年5月，國網公司出臺《關于進一步規(guī)范全過程工程咨詢試點基建專業(yè)管理的通知》（國家電網基建[2018] 381 號），確定了 12 項輸變電工程為試點工程。

3.2 試點工程實施模式

由于試點省直轄市公司在成立咨詢公司時的組織機構有所區(qū)別，且試點省直轄市的政策支持力度和指導實踐意義各不相同，目前 12 項輸變電工程試點實施模式存在一定差別，對具體實踐進行分析，得出以下結論：

（1）服務階段主要為工程前期、工程建設及總結評價3 個階段，部分試點服務涉及項目前期工作，但不承擔主體職責，作為參與方參加審查、提供資料或提供建議；

（2）除江蘇和上海以外的 6 家試點公司，其服務內容主要涵蓋項目管理和工程監(jiān)理，江蘇公司模式涵蓋的業(yè)務較廣，拓展空間較大，更符合全過程工程咨詢內涵；

（3）試點模式基本上仍保留原監(jiān)理模式，項目部基本都設置 1 名項目副經理，明確其承擔總監(jiān)的職責，政策上仍然相對保守；

（4）委托方式仍以公開或邀請招標為主，或在監(jiān)理已招標基礎上進行業(yè)務補充委托，仍未實現一體化招標；

（5）取費標準基本以服務內容為衡量原則，按比例疊加項目法人管理費與工程監(jiān)理費，無法論證其合理性和規(guī)范性。

3.3 試點工作成效

（1）逐步建立起技術標準體系。經過不斷收集和梳理全過程工程咨詢的相關政策、方案、標準、論文、理論書籍等資料，初步形成了公司級知識庫；在試點工程中進行策劃文件、崗位職責、咨詢服務內容、檔案資料模板等內容的實踐、優(yōu)化、總結和標準化，著手編制形成《全過程工程咨詢項目部標準化手冊》和《輸變電工程全過程工程咨詢導則》，作為國網公司推行全過程工程咨詢的重要配套標準。

（2）簡化了工程建設管理層級。將前期管理、現場業(yè)主以及監(jiān)理項目部統(tǒng)一合并為咨詢項目部，壓縮了傳統(tǒng)建設管理層級，由 3 級（及以上）管理壓縮為 2 級管理，更直接、快捷地傳遞管理指令，提升了管控效果；同時簡化了檔案資料流程，如試點工程將原有 170 余張管理資料模板簡化為 120 余張，工作效率提升約 30%。

（3）強化了安全質量管控力度。全過程咨詢模式下，在減少咨詢項目部總體人數的基礎上，增加安全質量核心人員的數量以實現減員增效。以試點線路工程為例，現場管理人員由 1 名/12 km 提高到 1 名/10 km，進一步強化了安全質量管理。

（4）打破條塊分割，提高了綜合效益。打破了輸變電工程原有項目管理、設計及監(jiān)理之間條塊分割現象，由咨詢項目部串聯(lián)工程前期、工程建設和總結評價 3 個階段，由一次咨詢委托替代原來多次招標，不僅節(jié)省了時間成本，而且更有利于實現全過程的投資控制；在前期解決了以往輸變電工程建設階段出現的典型問題，減少了工程投資、質量和進度風險，提高了綜合效益。

4 輸變電工程全過程工程咨詢推行建議

（1）持續(xù)尋求政策支持。在省直轄市層面，試點企業(yè)應加強與地方政府溝通，定期匯報全過程工程咨詢的進展情況；適當參與地方政府相關政策和標準的研究，爭取輸變電工程全過程工程咨詢得到地方政府更大支持，獲得更多資源支撐，以保障工程依法合規(guī)建設。

（2）加快配套標準出臺。結合輸變電工程特點和試點情況，建議行業(yè)協(xié)會加快出臺輸變電工程全過程工程咨詢配套標準和細則。例如，基于目前監(jiān)理企業(yè)現狀與咨詢服務成本，行業(yè)可制定出相對統(tǒng)一的取費標準。

（3）提升設計管理能力和資源整合能力。由監(jiān)理轉型主導的輸變電工程全過程工程咨詢應著重加強兩種核心能力：一是設計管理能力，全過程咨詢須依托設計，在不具備自主承擔設計工作前可以從設計管理能力入手，通過人員調動、人員培養(yǎng)、咨詢公司部門調整等手段，提升咨詢公司設計管理能力；二是資源整合能力，資源整合是全過程工程咨詢的本質，將碎片化、條塊化的資源集約整合管理，尤其在輸變電工程中，既要整合內部資源，又要充分利用發(fā)展策劃、屬地、物資和設計等各方資源。

（4）部署人才隊伍建設和智能化咨詢關鍵戰(zhàn)略。全過程工程咨詢本質是一種智力服務，其核心競爭力在于人才隊伍和智能化咨詢。一方面，要把培養(yǎng)儲備具有較強綜合管理能力的高質量咨詢服務專業(yè)人才作為一項立足當下、服務未來的公司級戰(zhàn)略，在全過程工程咨詢服務過程中有意識地融入人才培養(yǎng)措施，給更多咨詢人員提供自我成長和積累的實踐平臺。另一方面，要更加全面、廣泛、有針對性地推進智慧咨詢戰(zhàn)略，加大自主開發(fā)和創(chuàng)新力度，將互聯(lián)網＋、BIM 技術、大數據等智能化手段充分融入各個咨詢服務環(huán)節(jié)中，從而達到提質增效的目的。

5 結 語

輸變電工程推行全過程工程咨詢模式是實現電網高質量發(fā)展的基礎性手段，是基建部門實現“三型兩網”建設目標的重要探索。試點實踐證明，在國家宏觀政策的支撐下，全過程工程咨詢模式在輸變電工程中的應用取得了一定成效。然而，由于輸變電工程建設的特殊性及國網公司組織機構的相對固化等局限性，全過程工程咨詢模式在應用輸變電工程的實踐中仍然存在人才、制度、資源等方面的不足，應當在地方政策支持、配套實施標準、設計管理能力、資源整合能力、人才隊伍建設和信息智能化等方面提前部署相應戰(zhàn)略，積累相關經驗，為輸變電工程建設模式的優(yōu)化和集約打下堅實基礎。