汪韶源 吳江

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)決定構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系，組建國(guó)家應(yīng)急管理部。這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展具有重要的里程碑意義，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，重慶市對(duì)標(biāo)對(duì)表扎實(shí)推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革。2018年10月，重慶市應(yīng)急管理局正式掛牌，2019年3月，全市38個(gè)區(qū)（縣）應(yīng)急管理局全部完成掛牌，至此，重慶市全災(zāi)種、全過(guò)程、全方位的應(yīng)急管理體系初步構(gòu)建。這一體系在重慶市應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用，但在運(yùn)行過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，制約了應(yīng)急管理體系的高效運(yùn)行。

一、機(jī)構(gòu)改革后重慶市應(yīng)急管理體系運(yùn)行存在的問(wèn)題

（一）運(yùn)行機(jī)制不順暢

一是應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部有待磨合。本輪機(jī)構(gòu)改革中，重慶市應(yīng)急管理局在原市安監(jiān)局的基礎(chǔ)上劃轉(zhuǎn)整合了市政府辦公廳、市公安局、市民政局、市煤管局、市國(guó)土房管局、市水利局、市農(nóng)委和市林業(yè)局等15個(gè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能職責(zé)，“大部制”特征突出。新機(jī)構(gòu)人員來(lái)自機(jī)構(gòu)改革前多個(gè)部門(mén)，工作習(xí)慣各不相同，工作內(nèi)容有所調(diào)整，從領(lǐng)導(dǎo)到普通干部處于內(nèi)部磨合熟悉的階段。簡(jiǎn)言之，職能劃入的“物理疊加”已經(jīng)完成，但工作互相融合的“化學(xué)反應(yīng)”尚未全面形成，與機(jī)構(gòu)改革運(yùn)行高效的要求還有一定差距。

二是各部門(mén)應(yīng)急管理缺乏協(xié)調(diào)配合。本輪機(jī)構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部門(mén)后，應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)害防治的牽頭協(xié)調(diào)，其他一些部門(mén)片面認(rèn)為應(yīng)急管理局要承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的全部職責(zé)，在實(shí)際工作中存在應(yīng)急管理部門(mén)與同級(jí)別其他部門(mén)溝通不暢、難以銜接的問(wèn)題，致使應(yīng)急管理部門(mén)無(wú)法有效協(xié)調(diào)其他部門(mén)協(xié)同工作。

三是社會(huì)力量參與應(yīng)急管理較少。雖然近年來(lái)重慶市社會(huì)力量參與應(yīng)急管理有了迅速發(fā)展，但由于政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位且較少運(yùn)用市場(chǎng)、社會(huì)等治理手段，導(dǎo)致社會(huì)力量參與應(yīng)急管理仍然面臨著渠道不暢通、信息不對(duì)稱(chēng)、活動(dòng)不規(guī)范等問(wèn)題，出現(xiàn)了“雷聲大、雨點(diǎn)小”“重形式、輕內(nèi)容”的問(wèn)題，致使社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的效果大打折扣。

（二）職責(zé)分工較模糊

一是應(yīng)急管理部門(mén)職責(zé)整合不徹底。應(yīng)急管理部門(mén)作為機(jī)構(gòu)改革中新組建的部門(mén)，整合了多個(gè)部門(mén)的職能，但也有部分職能只有職責(zé)卻沒(méi)有支撐體系，出現(xiàn)了職責(zé)不清、職責(zé)難以剝離、履職難以到位的難題。例如防汛工作，應(yīng)急管理部門(mén)無(wú)法指揮水利部門(mén)各水庫(kù)、河道監(jiān)測(cè)人員完成防汛監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性工作。同樣，防火、防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急涉及的監(jiān)測(cè)體系由于未劃歸應(yīng)急管理部門(mén)，尚未實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)通和信息資源共享。

二是各部門(mén)應(yīng)急管理職責(zé)有交叉。機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理涉及的很多職能職責(zé)并沒(méi)有完全劃分明確，交叉重疊或脫節(jié)空檔的問(wèn)題仍然不同程度存在，各部門(mén)應(yīng)急管理“防、治、救”的職責(zé)沒(méi)有厘清，存在交叉的現(xiàn)象。例如，防汛抗旱、森林草原防滅火等方面各部門(mén)共同履行“防”的責(zé)任和應(yīng)急管理部門(mén)“救”的責(zé)任需要進(jìn)一步劃分明確[1]。

三是應(yīng)急管理問(wèn)責(zé)機(jī)制待規(guī)范。當(dāng)前應(yīng)急管理的問(wèn)責(zé)中存在“無(wú)差異”問(wèn)責(zé)傾向，即不論當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)部門(mén)及人員是否有主觀過(guò)錯(cuò)都加以問(wèn)責(zé)。突發(fā)事件后的問(wèn)責(zé)處理“泛化”，部分履職盡責(zé)的干部也被問(wèn)責(zé)，加大了應(yīng)急管理部門(mén)干部的工作壓力，加重了干部的思想負(fù)擔(dān)，甚至滋生出部分干部“出不出事，全靠老天”的悲觀思想。

（三）應(yīng)急能力有欠缺

一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在應(yīng)急管理“本領(lǐng)恐慌”。應(yīng)急管理工作責(zé)任重大、任務(wù)繁重，本輪機(jī)構(gòu)改革構(gòu)建了全新的應(yīng)急管理體系，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高的能力要求。在這種情況下部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍然靠過(guò)去處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的老思路、老經(jīng)驗(yàn)、老辦法，缺乏新時(shí)代應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，不注重應(yīng)急演練和應(yīng)急培訓(xùn)，只會(huì)導(dǎo)致重大突發(fā)事件無(wú)法得到及時(shí)有效的處置，從而加大各方面損失。

二是應(yīng)急管理部門(mén)工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高。應(yīng)急管理涉及專(zhuān)業(yè)廣，專(zhuān)業(yè)程度高，需要很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力。目前，部分應(yīng)急管理部門(mén)工作人員由于年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面因素的制約，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)無(wú)所適從、能力不足的問(wèn)題，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化應(yīng)急管理的工作要求。

三是應(yīng)急管理新技術(shù)手段運(yùn)用有短板。當(dāng)前應(yīng)急管理技術(shù)手段較為傳統(tǒng)，監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急指揮等應(yīng)急管理核心領(lǐng)域信息化、數(shù)字化、智能化水平不高?；谌斯ぶ悄?、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)手段的全市統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合監(jiān)測(cè)、預(yù)警、指揮系統(tǒng)和應(yīng)急管理信息共享平臺(tái)尚未建立，各區(qū)（縣）、各部門(mén)應(yīng)急管理系統(tǒng)各成一體，技術(shù)架構(gòu)割裂，技術(shù)水平和數(shù)據(jù)支撐能力參差不齊，各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度不夠。

（四）綜合保障待加強(qiáng)

一是基層應(yīng)急管理工作存在人手短缺現(xiàn)象。各區(qū)（縣）應(yīng)急管理局行政編制普遍不足，無(wú)法滿(mǎn)足機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要，不得不抽調(diào)下屬事業(yè)單位人員到行政科室工作，“混崗”現(xiàn)象突出，“同工不同酬”的待遇影響了應(yīng)急管理部門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急辦一般只有2～3人，很難適應(yīng)量大面廣的應(yīng)急管理工作要求，而且這些干部往往兼有多職，不能專(zhuān)職從事應(yīng)急管理工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作缺乏長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和連續(xù)性。

二是基層應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)難以滿(mǎn)足工作需要?，F(xiàn)有應(yīng)急管理體制決定了應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)撥款，各區(qū)（縣）應(yīng)急管理部門(mén)日常辦公經(jīng)費(fèi)短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，導(dǎo)致基層應(yīng)急管理人員通信指揮裝備、運(yùn)輸裝備、常用救援裝備、后勤保障裝備和防護(hù)裝備數(shù)量不足。加之保管保養(yǎng)缺失，長(zhǎng)期缺乏專(zhuān)業(yè)維護(hù)保養(yǎng)，很多裝備已不能正常使用。

三是應(yīng)急管理部門(mén)工作人員工作積極性不高。應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)了大量臨時(shí)性工作，應(yīng)急管理部門(mén)工作人員尤其是基層應(yīng)急工作人員在完成崗位職責(zé)之外還要長(zhǎng)期加班完成臨時(shí)性工作，工作壓力和工作強(qiáng)度都很大，經(jīng)常面臨著“權(quán)小責(zé)大”的難題，而加班津貼等由于現(xiàn)有政策原因無(wú)法發(fā)放，在一定程度上影響了工作積極性。

二、優(yōu)化重慶市應(yīng)急管理體系運(yùn)行的對(duì)策建議

（一）推動(dòng)應(yīng)急管理部門(mén)“三合”

一是通過(guò)應(yīng)急管理部門(mén)內(nèi)部的有效融合，實(shí)現(xiàn)“化學(xué)效應(yīng)”[2]。解決職能簡(jiǎn)單疊加的問(wèn)題，本輪機(jī)構(gòu)改革后制定的“三定”方案明確了市應(yīng)急管理局和各區(qū)（縣）應(yīng)急管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但在這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)給予應(yīng)急管理部門(mén)根據(jù)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)微調(diào)的機(jī)制，為機(jī)構(gòu)運(yùn)行充分產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”提供空間和時(shí)間。探索建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“模塊化”工作格局，以業(yè)務(wù)銜接、聯(lián)動(dòng)有序、資源統(tǒng)籌的方式，全面整合辦公流程，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體制機(jī)制簡(jiǎn)約化。

二是通過(guò)與其他政府部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，凝聚應(yīng)急管理合力。建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系，制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處理機(jī)制[3]。仿照重慶市安全生產(chǎn)委員會(huì)和市減災(zāi)委員會(huì)工作機(jī)制，成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)重慶市應(yīng)急管理委員會(huì)，由市長(zhǎng)任“應(yīng)急委”主任，分管副市長(zhǎng)和市政府秘書(shū)長(zhǎng)（或副秘書(shū)長(zhǎng)）任“應(yīng)急委”副主任，應(yīng)急管理委員會(huì)成員由市級(jí)有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室主任由市應(yīng)急管理局局長(zhǎng)兼任，在各區(qū)（縣）分別成立應(yīng)急管理委員會(huì)，便于應(yīng)急管理工作的協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)一指揮。

三是通過(guò)與社會(huì)力量的廣泛合作，形成應(yīng)急管理新格局。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與的原則，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)化應(yīng)急管理新格局[4]。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，加大政府購(gòu)買(mǎi)應(yīng)急服務(wù)力度，支持應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)，提高社會(huì)化應(yīng)急管理協(xié)同能力，通過(guò)協(xié)同聯(lián)動(dòng)提高應(yīng)急管理的實(shí)效性。

（二）明確應(yīng)急管理職責(zé)分工

一是建立應(yīng)急管理職責(zé)清單。在“三定”方案的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)范地梳理重慶市和區(qū)（縣）應(yīng)急管理局職責(zé)，建立應(yīng)急管理職責(zé)清單，將每項(xiàng)應(yīng)急管理職責(zé)具體到處室（科室）、具體到崗位、具體到個(gè)人。按照職責(zé)清單壓實(shí)工作責(zé)任，并向社會(huì)公開(kāi)，方便群眾辦事，接受社會(huì)監(jiān)督。

二是劃分應(yīng)急管理職責(zé)邊界。按照“防”是各相關(guān)部門(mén)共同職責(zé)、“救”是應(yīng)急管理部門(mén)主要職責(zé)的原則，由市委編辦和區(qū)（縣）委編辦分別下發(fā)文件，對(duì)本級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)與其他部門(mén)在自然災(zāi)害防救等應(yīng)急管理方面的職責(zé)分工予以明確。既有效發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和組織協(xié)調(diào)職能，又充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和日常業(yè)務(wù)職能，形成應(yīng)急管理工作合力。

三是完善應(yīng)急管理問(wèn)責(zé)機(jī)制。全面實(shí)行以“一崗雙責(zé)”為核心的應(yīng)急管理工作責(zé)任制度，建立應(yīng)急管理行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確全市各級(jí)各部門(mén)干部對(duì)應(yīng)急管理工作的不同責(zé)任。對(duì)應(yīng)急管理工作不力的責(zé)任人及時(shí)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)處罰，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理工作考評(píng)，制定應(yīng)急管理工作“盡職免責(zé)”規(guī)章制度，對(duì)充分履職盡責(zé)的干部可以免于追究責(zé)任。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)

一是提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急本領(lǐng)。通過(guò)地方立法，由重慶市人大常委會(huì)出臺(tái)《重慶市應(yīng)急管理?xiàng)l例》，并將應(yīng)急管理工作情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核。在市委和區(qū)（縣）委黨校開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理綜合能力提升專(zhuān)題研討班，邀請(qǐng)應(yīng)急管理專(zhuān)家和相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士給領(lǐng)導(dǎo)干部授課，及時(shí)講解應(yīng)急管理方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和所面臨的現(xiàn)實(shí)形勢(shì)，通過(guò)對(duì)應(yīng)急管理知識(shí)的不斷學(xué)習(xí)克服領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)應(yīng)急管理的“本領(lǐng)恐慌”。

二是提高應(yīng)急人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。健全應(yīng)急管理系統(tǒng)干部輪訓(xùn)機(jī)制，由重慶市應(yīng)急管理局統(tǒng)一謀劃，組織全市應(yīng)急管理系統(tǒng)工作人員定期到相關(guān)高校開(kāi)展應(yīng)急管理政策學(xué)習(xí)和技術(shù)培訓(xùn)，提高培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性和實(shí)效性，破解應(yīng)急管理系統(tǒng)工作人員綜合素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能受限的瓶頸問(wèn)題。同時(shí)，鼓勵(lì)支持應(yīng)急管理相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者到全市應(yīng)急管理部門(mén)掛職鍛煉，積極吸引具有應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人才到全市各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)工作，盡快在各區(qū)（縣）建立專(zhuān)業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍。

三是強(qiáng)化應(yīng)急管理技術(shù)支撐。重視應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新，探索利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科技手段提高應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平[5]，與阿里云、百度云、浪潮等企業(yè)和中科院等科研機(jī)構(gòu)合作建立重慶市應(yīng)急管理綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警指揮系統(tǒng)和應(yīng)急管理信息共享平臺(tái)，用高科技為應(yīng)急管理保駕護(hù)航。鼓勵(lì)在渝高校申請(qǐng)開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)，建立應(yīng)急管理學(xué)科科研平臺(tái)，加大資金投入，加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究和學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

（四）完善應(yīng)急管理綜合保障

一是增強(qiáng)應(yīng)急管理人員保障。在應(yīng)急管理部門(mén)創(chuàng)新編制管理，淡化編制身份概念，試點(diǎn)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員聘任制改革，給予聘任制人員和編制內(nèi)人員同等待遇，統(tǒng)籌工作安排，拉通人員配置，對(duì)同一崗位的不同身份人員在薪酬待遇、晉升獎(jiǎng)勵(lì)等方面同等對(duì)待。同時(shí)，將更多應(yīng)急管理人力資源安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層一線。

二是落實(shí)應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)保障。重慶市及各區(qū)（縣）應(yīng)將應(yīng)急管理支出列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，積極爭(zhēng)取國(guó)家應(yīng)急管理部和有關(guān)部門(mén)政策支持和專(zhuān)項(xiàng)撥款，對(duì)上級(jí)撥付的應(yīng)急資金嚴(yán)禁截留、挪用，補(bǔ)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理薄弱環(huán)節(jié)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理工作需要及時(shí)采購(gòu)應(yīng)急救援裝備，同時(shí)加強(qiáng)應(yīng)急救援裝備的定期保養(yǎng)維護(hù)。

三是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍激勵(lì)保障。提升應(yīng)急隊(duì)伍職業(yè)榮譽(yù)感和吸引力，在物質(zhì)保障的同時(shí)做好精神激勵(lì)，認(rèn)真落實(shí)帶薪休假、定期體檢、談心談話(huà)等制度，強(qiáng)化人文關(guān)懷，重視心理疏導(dǎo)。認(rèn)真落實(shí)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，使基層應(yīng)急管理人員在事業(yè)上有奔頭、工作上有動(dòng)力、待遇上有保障。

基金項(xiàng)目：2019年度重慶市技術(shù)預(yù)見(jiàn)與制度創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“重慶市區(qū)縣機(jī)構(gòu)改革后政府部門(mén)運(yùn)行效能評(píng)估研究”（項(xiàng)目編號(hào)：cstc2019jsyj-zdxwtAX0039）、2019年重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革背景下重慶市區(qū)縣政府文化旅游職能融合研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CYS19103）階段性成果。

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作? 者：汪韶源，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共政策專(zhuān)業(yè)碩士研究生

吳 江，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院黨委書(shū)記、院長(zhǎng)、教授

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗