甘志航

新中國成立以來，國有經(jīng)濟和國有企業(yè)一直是我國社會主義經(jīng)濟的支柱，為我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展和人民生活改善作出了重要貢獻。尤其是改革開放以來，我國國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力不斷增強，國有企業(yè)的運行質(zhì)量和效率不斷提高。國有經(jīng)濟不僅為我國社會主義制度建立和完善提供了物資基礎(chǔ)，同時還在國際上充當了我國國家利益的代表者和維護者，國有經(jīng)濟已經(jīng)成為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要基石和穩(wěn)定器。隨著我國發(fā)展開始進入全面深化改革的新階段，改革開始進入攻堅期和深水區(qū)，特別是黨的十九大開啟深化國有經(jīng)濟改革的新時代后，我們面臨更加艱巨的任務(wù)。深入推進國有經(jīng)濟改革已經(jīng)成為新時代發(fā)展國有經(jīng)濟的必然選擇。

一、改革開放以來國有經(jīng)濟發(fā)展歷程回顧

我國的國有經(jīng)濟從新中國成立開始建立起來之后，一直以來都是國民經(jīng)濟的重要支柱，在國家經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展過程中起著主導作用。自1952年我國國有經(jīng)濟基本建立和形成之后，國有經(jīng)濟也經(jīng)歷了改革開放前和改革開放后兩個截然不同的發(fā)展時期。改革開放以來，國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和控制力也不斷增強，特別是1997年黨的十五大報告明確提出要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局之后，我國國有經(jīng)濟領(lǐng)域的改革開始全面展開。在此之前，國有經(jīng)濟的改革主要是在微觀層面進行的，以無意識的、被動的收縮為主，并且是以國有企業(yè)的規(guī)模大小作為改革的標準，使得不同地區(qū)和不同部門標準不一致，沒有上升到宏觀的戰(zhàn)略高度。[1]

1997年至2012年的15年間，在繼續(xù)建立和完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，政府出臺了一系列政策，采取了許多具體措施調(diào)整國有經(jīng)濟布局，取得了顯著成效。以工業(yè)部門為例，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)線明顯縮短，運行質(zhì)量和效率顯著提升，對國民經(jīng)濟的調(diào)控能力也明顯增強。一方面，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占全部規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重由1998年的49.6%下降到2011年的26.2%;另一方面，僅中央企業(yè)從2002年到2011年，資產(chǎn)總額便從7.13萬億元增至28萬億元，營業(yè)收入從3.36萬億元增至20萬億元，上繳稅金從2926億元增至1.7萬億元。[2]國有企業(yè)“小散亂”的格局已徹底改變，國有資產(chǎn)在一般生產(chǎn)加工行業(yè)的比重已降至11.9%，而分布在基礎(chǔ)生產(chǎn)行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的比重已上升至50.6%，在軍工、電信、民航、石油及天然氣開采和電力供應(yīng)領(lǐng)域達90%以上。[3]國有資產(chǎn)質(zhì)量和國有經(jīng)濟運行效率不斷提高，1994年我國最大的500家國有企業(yè)全年銷售收入的總和還不如美國通用汽車公司一家的銷售收入，到2013年我國已有80多家國有企業(yè)進入世界500強，其中中央企業(yè)45家。

但是，近年來由于國際國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的不斷變化，關(guān)于國有經(jīng)濟改革的認識出現(xiàn)了較多分歧。一些人認為，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整就是要讓國有經(jīng)濟從競爭性領(lǐng)域退出，讓民營經(jīng)濟進入，有的人甚至主張國有經(jīng)濟全面退出，全盤私有化;另一些人則認為，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的目的是集中優(yōu)勢資源，做強做大國有企業(yè)，甚至主張建立行政性國有企業(yè)，以強化政府對國民經(jīng)濟的調(diào)控能力。認識上的分歧已經(jīng)成為繼續(xù)深入推進國有經(jīng)濟改革的嚴重障礙。

面對國有經(jīng)濟改革這一微觀層面涉及國有企業(yè)公司制股份制改造、內(nèi)部治理和經(jīng)營機制改革，宏觀層面涉及國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、運營環(huán)境重塑的系統(tǒng)復雜工程，2012年黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院堅持問題導向，堅持試點先行，國有經(jīng)濟改革呈現(xiàn)出全面推進、重點突破、成效顯現(xiàn)的嶄新局面，走出了一條中國特色的改革發(fā)展道路。一方面，基本完成了國企改革的頂層設(shè)計，出臺了“1+N”（“1”：《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，“N”：相關(guān)配套文件）政策，形成了頂層設(shè)計和四梁八柱的大框架;另一方面，改革重點任務(wù)不斷落實落地，重點難點問題不斷取得新突破，包括深入推進“十項改革試點”、穩(wěn)步推進混合所有制改革、國資監(jiān)管體制機制不斷優(yōu)化等。

二、改革開放40多年我國國有經(jīng)濟改革的歷史啟示

（一）國有資產(chǎn)的存在和增長具有歷史必然性

國有資產(chǎn)是指歸國家所有的一切財產(chǎn)并由此產(chǎn)生的財產(chǎn)權(quán)利的總和，其產(chǎn)權(quán)屬性就決定了國有資產(chǎn)與市場經(jīng)濟的兼容性，不同于私人資產(chǎn)，即國有資產(chǎn)的逐利性并不會像私人資產(chǎn)那樣強烈，國有資產(chǎn)往往更加具有公益性、政策性的特點。這些特點也就決定了國有資產(chǎn)在社會經(jīng)濟中具有私人資產(chǎn)不可替代的特有功能，如維護國家安全和社會穩(wěn)定、保障公共利益、引領(lǐng)和帶動經(jīng)濟發(fā)展、輔助國家宏觀調(diào)控等，這些作用是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中不可缺少的。

為了不斷地發(fā)揮這些功能，國有資產(chǎn)必須保持一定的數(shù)量規(guī)模和分布。因此，國有資產(chǎn)雖不強烈追逐利潤，但其保值增值卻是不可或缺的，而國有經(jīng)濟改革正是實現(xiàn)這一目標的基本途徑。通過深化國有經(jīng)濟改革，國有資產(chǎn)可以集中到那些國有經(jīng)濟需要進入、繼續(xù)保留和進一步發(fā)展的行業(yè)、領(lǐng)域和企業(yè)去，而從其余次要的、競爭充分的、嚴重虧損的部門退出。這不僅有利于更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟中的功能，并且還能提高國有資產(chǎn)的運行效率和質(zhì)量，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標。

（二）國有經(jīng)濟改革的評判標準不能僅拘泥于國有經(jīng)濟的絕對量上

國有經(jīng)濟改革不能僅僅關(guān)注國有經(jīng)濟的規(guī)模和數(shù)量，更關(guān)鍵的是國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)分布是否合理，是否將有限的資源應(yīng)用到最需要的地方，是否對國家經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了帶動和推動作用等。無論是從發(fā)達國家還是發(fā)展中國家來看，絕大部分國家的國有經(jīng)濟在數(shù)量和規(guī)模上都不占據(jù)絕對優(yōu)勢，甚至是已經(jīng)處于從屬地位，但是由于其都分布于關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)中，各國國有經(jīng)濟的控制力并沒有隨著數(shù)量和規(guī)模的下降而降低。

雖然我國國有經(jīng)濟的數(shù)量和規(guī)模從改革開放后就開始下降，但到2018年國有控股工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入仍然占到規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的27.1%。根據(jù)國外國有經(jīng)濟總量規(guī)模的變化跟國家經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)性的有關(guān)研究結(jié)論：一國在工業(yè)化初期，國有經(jīng)濟的比重開始上升，到工業(yè)化中期階段國有經(jīng)濟所占比重達到最高峰;此后國有經(jīng)濟所占比重又開始下降;到了以服務(wù)業(yè)為主導的后工業(yè)化時代，國有經(jīng)濟比重最終會下降到一個相對較低的水平?？梢灶A(yù)測未來我國國有經(jīng)濟的總量規(guī)模仍然會呈現(xiàn)繼續(xù)下降的趨勢，如何在國有經(jīng)濟的規(guī)模和數(shù)量繼續(xù)收縮的情況下，通過加快推進國有經(jīng)濟改革使國有資本向關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)集中，就顯得十分重要。

（三）國有經(jīng)濟并非必然存在于自然壟斷行業(yè)或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，從來不存在國有經(jīng)濟一直壟斷自然壟斷行業(yè)或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)的情況，現(xiàn)階段絕大多數(shù)發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家國有經(jīng)濟甚至沒有在這些行業(yè)占據(jù)主導地位。在我國壟斷行業(yè)國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的局面還較為嚴重，如2018年，煙草、石油和天然氣開采、電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)國有控股工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重分別達到99.1%、95.4%和86.8%，營業(yè)收入分別占99.4%、93.4%和91.5%。因此，在國有經(jīng)濟改革中自然壟斷行業(yè)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)國有經(jīng)濟的調(diào)整和改革還亟待加快。

此外，國有經(jīng)濟也并非不能存在于競爭性領(lǐng)域，許多國家在競爭性領(lǐng)域也存在高效率的國有企業(yè)，并對所在行業(yè)起到了巨大的帶動作用。因此，我國國有經(jīng)濟改革的標準并不是簡單的“競爭與壟斷”，還需考慮國有經(jīng)濟是否具有較高的經(jīng)濟效率。

（四）國有企業(yè)的低效率源于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理

國外的國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整過程中，國有企業(yè)的低效率常常被認為是國有經(jīng)濟必須接受改革的主要理由之一。國有企業(yè)的低效率除了來自于外部環(huán)境中缺乏競爭之外，還有一個更為重要的原因是其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理。由于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式單一，使其嚴重缺乏產(chǎn)權(quán)的激勵機制和約束機制，通過私有化改造分散國有企業(yè)的股權(quán)，有利于不同的持有人主動參與企業(yè)管理，從而從內(nèi)部提高國有經(jīng)濟的運行效率。

在我國已經(jīng)實行的國有企業(yè)股份制和公司制改造也是旨在針對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理模式的不合理問題，目前全國國有企業(yè)90%以上都已經(jīng)完成了股份制和公司制改造，實現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)分散化、投資主體多元化。從某種意義上說，國有經(jīng)濟改革不僅需要著眼于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，微觀層面的國企制度、產(chǎn)權(quán)改革也需要同時進行。

三、新時代深化國有經(jīng)濟改革的戰(zhàn)略展望

（一）黨的十九大開啟深化國有經(jīng)濟改革的新時代

深化國有經(jīng)濟改革是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，也是社會各界高度關(guān)注的重大問題。經(jīng)過改革開放以來的不斷探索和實踐，我國國有經(jīng)濟改革已取得重大進展并積累了諸多領(lǐng)域的成功經(jīng)驗。當前我國經(jīng)濟穩(wěn)中有進，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，市場主體活力不斷提升，開放型經(jīng)濟新體制逐步健全，已由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，為深化國有經(jīng)濟改革創(chuàng)造了難得的機遇。但仍面臨許多深層次的矛盾和問題，比如，布局結(jié)構(gòu)、體制機制有待完善，競爭力、活力有待增強，降杠桿工作需要進一步推進等，深化國有經(jīng)濟改革任重道遠。

黨的十九大報告明確指出，“要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失;深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，為新時代國有經(jīng)濟改革指明了方向。

（二）新時代國有經(jīng)濟改革戰(zhàn)略選擇的基本邏輯

國有經(jīng)濟改革既不是簡單的“退位讓位”問題，也不是單純地做大做強國有企業(yè)的問題，而應(yīng)該是圍繞建立和完善中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制這一目標，從微觀與宏觀相結(jié)合的層面對國有企業(yè)和國有經(jīng)濟管理體制進行的全面改革。這既需要考慮市場對資源配置效率的要求，又要考慮國家政治制度和歷史的延續(xù)。因此，國有經(jīng)濟改革并不存在一個標準且統(tǒng)一適用的模式。

結(jié)合中國國情以及世界各國的國有經(jīng)濟調(diào)整經(jīng)驗，新時代我國深入推進國有經(jīng)濟改革的基本邏輯應(yīng)是：首先優(yōu)化國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局，其次重塑政企關(guān)系，分類設(shè)計國有資本的管理體制提高經(jīng)營效率，并通過加快推進“混改”，最后通過修改必要法規(guī)，完善法律制度和社會保障制度，為國有經(jīng)濟改革創(chuàng)造有利的制度保障。

1.優(yōu)化戰(zhàn)略布局

（1）產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。即通過采取分類配置的策略，堅持有進有退、合理流動的原則，實現(xiàn)國有資源行業(yè)配置的優(yōu)化。將國有資本更多地投向關(guān)系國計民生和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，投向國有經(jīng)濟仍具競爭力的領(lǐng)域和未來可能占據(jù)競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。對于國有經(jīng)濟已經(jīng)失去市場競爭優(yōu)勢和能力的其他行業(yè)和領(lǐng)域，要通過市場機制公平地實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成國有經(jīng)濟的合理產(chǎn)業(yè)體系。

（2）空間布局優(yōu)化。即通過采取分區(qū)配置的策略，按照“西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的跨區(qū)域流動和優(yōu)化配置。根據(jù)各區(qū)域、各省區(qū)市不同的自然稟賦和經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，明確各地區(qū)國有經(jīng)濟所處的不同發(fā)展階段和承擔的不同職能作用，調(diào)整國有資本在各地區(qū)之間的總量分布和在各地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立起合理的地域分工體系。

2.重塑政企關(guān)系

（1）厘清國有資本管理體制。就目前的國有資產(chǎn)管理體制和體系來看，只是納入了一部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)，還有相當數(shù)量的經(jīng)營性國有資產(chǎn)并沒有納入現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體系，如金融性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理就歸屬在財政部金融司，而諸如鐵路運輸系統(tǒng)國有資產(chǎn)、郵政部門國有資產(chǎn)、煙草部門國有資產(chǎn)等也都游離于現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體系之外，大部分的事業(yè)性國有資產(chǎn)就更是沒有被納入了。這種事實上對國有資產(chǎn)的多頭管理也就意味著國資委（國資辦）作為出資人的職能邊界就很難被界定清楚，從而直接導致了國有經(jīng)濟管理的低效率和實際上的缺位，也無從談起權(quán)力的相互制衡和約束，腐敗和尋租行為也就無法杜絕。

因此，解決國有資產(chǎn)的多頭管理問題，必須以加強國有資本管理為主線，在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體系的基礎(chǔ)上建立一個統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，使權(quán)力、責任、利益、義務(wù)相統(tǒng)一，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的分離，最終達到使各類國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)運營的目標。同時，在管理體系外部還要強化對于國有資產(chǎn)的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，從而形成統(tǒng)一的、全方位的監(jiān)管體系。

（2）加快推進“混改”。2013年，黨的十八屆三中全會就明確了我國以股份制為主要實現(xiàn)形式的混合所有制經(jīng)濟未來的發(fā)展趨勢。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。

雖然國家出臺了多項政策鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，但目前民營資本的參與熱情并不高，主要問題不是民營資本不足，而是保障民營資本權(quán)益的制度建設(shè)還需進一步完善，從而增強民營企業(yè)參與混合所有制改革在政治上的安全感。因此，推進混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營企業(yè)和國有企業(yè)在市場競爭中規(guī)則平等;保障民營資本參股國有企業(yè)的合法權(quán)益及決策權(quán);按照市場規(guī)則確定國有資產(chǎn)價格以及民營資本參與的比例，避免將“國有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營資本。

3.完善保障機制

（1）法律制度保障。從國有經(jīng)濟改革這個層面來看，我國的法律體系已經(jīng)逐漸從只涉及國有經(jīng)濟改革的某一方面、以非規(guī)范性的規(guī)章為主向綜合性的、以國有資產(chǎn)法為核心的法律法規(guī)體系邁進。從各國的實踐來看，大多數(shù)國家的國有經(jīng)濟都是用不同于一般企業(yè)的特殊的法律來規(guī)范的，需要有專門的法律法規(guī)來規(guī)范國有經(jīng)濟運行中的特殊行為和關(guān)系。[4]

因此，我國必須在國有資產(chǎn)法的基礎(chǔ)上，進一步加強產(chǎn)權(quán)交易法、外資并購法等相關(guān)法律的立法工作，逐步建立起結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)領(lǐng)全局的國有經(jīng)濟和國有經(jīng)濟改革的法律框架體系。同時，還要強化法律的執(zhí)法力度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，通過立法和執(zhí)法雙管齊下，引導和干預(yù)國有經(jīng)濟改革向著既定的、合理的方向推進。

（2）社保制度保障。國有經(jīng)濟改革是一個系統(tǒng)工程，改革過程需要完善的社會保障和成熟的資本市場作為制度保障。只有建立起完善的社會保障制度，為公民提供醫(yī)療保健、養(yǎng)老、教育在內(nèi)的全面的保障體系，才能從根本上減少國有企業(yè)承擔的社會福利責任，與私人企業(yè)平等競爭。同時，完善的社會保障制度也是妥善安置國有企業(yè)剩余人員、減少改革過程中出現(xiàn)社會秩序混亂現(xiàn)象的有力保證。

因此，一方面，堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，同時還要完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策;另一方面，要劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，目前措施是通過國有經(jīng)濟改革，國有經(jīng)濟的退出或多元化持股之后的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和國有資產(chǎn)收益來用于補充社?；鹑笨?。從其作用力上來分析，正向作用方面，有利于彌補社?；鹑笨?、完善社會保障制度;反向作用方面，社會保障制度的完善又提高了對國企改革深入推進的支撐能力和力度，從而形成了二者之間的良性互動局面。[4]

基金項目：2018年重慶市社會科學規(guī)劃項目“新時代重慶民營經(jīng)濟實現(xiàn)新發(fā)展的路徑研究”（項目編號：2018PY56）。

參考文獻：

[1]紀玉山，賈成中等.競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組研究[M].北京：科學出版社，2009：16，72.

[2]本報評論員.“國有”“民營”相互促進共同發(fā)展——三論堅持和完善我國基本經(jīng)濟制度[N].人民日報，2012-5-19（1）.

[3]國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會黨委.堅定不移地推進國有企業(yè)改革發(fā)展[J].求是，2012（10）：14-17.

[4]劉泉紅.國有企業(yè)改革：路徑設(shè)計和整體推進[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：51，179-180.

作者單位：中共重慶市委黨校經(jīng)濟學教研部

責任編輯：胡 越