杜迎

【摘要】我國政府的行政管理機(jī)制有垂直管理體制和屬地管理體制。國內(nèi)的物業(yè)管理工作，政府行政管理采取的是屬地管理機(jī)制，本文主要通過對屬地管理機(jī)制下社區(qū)治理中物業(yè)管理相關(guān)問題的分析，提供解決問題的思路及方法，以期實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建、共治、共享。

【關(guān)鍵詞】屬地管理;社區(qū)治理;物業(yè)管理;問題與措施

我國政府的行政管理機(jī)制有垂直管理體制和屬地管理體制，以中央垂直管理為例，在垂直管理體制下，中央政府部門對于其在地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理機(jī)構(gòu)不列入地方組織的序列，而是屬于政府組織的范疇，只在遵守法律和政策方面受到地方政府的監(jiān)督，在功能上執(zhí)行政府的指令而不受政府的干預(yù)（董娟，2009.2011：沈榮華，2009）。在屬地管理體制下，由地方政府來管理地方的職能部門，地方職能部門受到地方政府和上級部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，地方政府通過自己掌握的“人、財、物”等大權(quán)有效控制地方職能部門，使其在功能上執(zhí)行地方政府的指令（尹振東，2011a：尹振東等，2011b）。

我國大多數(shù)部門實(shí)行的是屬地管理體制下的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。目前在國內(nèi)，政府對物業(yè)管理工作，實(shí)施的也是屬地管理機(jī)制，即物業(yè)管理工作受地方政府和各級房地產(chǎn)行政主管部門的雙重監(jiān)督管理。本文主要通過對屬地管理機(jī)制下社區(qū)治理中物業(yè)管理相關(guān)問題的分析，提供解決問題的思路及方法，以期實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建、共治、共享。

1、屬地化管理原則下社區(qū)治理中物業(yè)管理常見問題

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機(jī)制，是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用，是指對社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治理。

物業(yè)管理是指業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和秩序的活動。

在我國目前的社會治理模式中，物業(yè)管理工作必然包含在社區(qū)治理的范疇中，就城市物業(yè)項(xiàng)目而言，每個物業(yè)項(xiàng)目均屬于所屬街道辦事處的轄區(qū)范圍，要接受物業(yè)項(xiàng)目所屬居民委員會對物業(yè)管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，同時要接受各級房地產(chǎn)行政主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)。作為進(jìn)行社區(qū)治理的基層政府組織，街道辦事處和居民委員會，以政府的身份協(xié)調(diào)解決了許多物業(yè)管理過程中的矛盾糾紛，提高了社區(qū)治理中物業(yè)管理工作的效果。但不可否認(rèn)，還有許多問題阻礙著物業(yè)管理工作的順利推進(jìn)，使物業(yè)管理工作成了社區(qū)治理的五大短板之一。在此，筆者總結(jié)了以下幾項(xiàng)屬地化管理原則下社區(qū)治理中的物業(yè)管理難題。

1.1社區(qū)治理中物業(yè)管理的邊界責(zé)任不清

長期以來，“進(jìn)了小區(qū)門，便是物業(yè)事”的理念，成了困擾物業(yè)管理工作的難題，無論是不是物業(yè)服務(wù)合同約定的服務(wù)事項(xiàng)，只要是在物業(yè)項(xiàng)目內(nèi)發(fā)生的事情，覺得都應(yīng)由物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)解決。在社區(qū)治理中，常出現(xiàn)業(yè)主因購買的房屋質(zhì)量有問題便拒交物業(yè)服務(wù)費(fèi);業(yè)主財產(chǎn)遭受損失要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)賠償;業(yè)主家中電路故障要求物業(yè)工程人員上門免費(fèi)維修;城市創(chuàng)建衛(wèi)生城、文明城時，相關(guān)部門要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)翻修圍墻以美化環(huán)境等現(xiàn)象，將物業(yè)管理的責(zé)任范圍擴(kuò)大?，F(xiàn)實(shí)中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)著公安、社區(qū)、衛(wèi)健、城管、市場監(jiān)管等各部門在“圍墻內(nèi)”的公共環(huán)境、公共安全、社區(qū)秩序等各方面職責(zé)，據(jù)統(tǒng)計，這部分工作已占物業(yè)服務(wù)企業(yè)日常工作量的20%以上，并持續(xù)增加，既缺乏經(jīng)費(fèi)來源，也缺乏對應(yīng)工作機(jī)制和保障措施。物業(yè)服務(wù)行業(yè)市場化機(jī)制與準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)之間的矛盾，正隨著社區(qū)治理的深入逐漸凸顯，如為抗擊新冠肺炎進(jìn)行的社區(qū)疫情防控工作中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)不僅消耗了大量口罩，酒精、消毒液等防疫物資，而且增加了人工成本，這些經(jīng)費(fèi)主要依靠物業(yè)服務(wù)自籌，難以有效獲得政府財政撥款、專項(xiàng)補(bǔ)貼和社會捐助。這都在無形中擴(kuò)大了物業(yè)管理工作責(zé)任范圍，加重了物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)擔(dān)。

1.2街道辦事處、居民委員會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)缺乏相互協(xié)調(diào)配合

社區(qū)治理過程中，涉及解決物業(yè)管理相關(guān)問題時，需要街道辦事處、居民委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)互相協(xié)調(diào)、配合、支持，以推動問題合法、快速解決，有利于建立和諧社區(qū)。

物業(yè)管理過程中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主不可避免的會發(fā)生矛盾沖突，當(dāng)物業(yè)項(xiàng)目沒有業(yè)主委員會予以調(diào)解或者業(yè)主委員會調(diào)解不成功時，當(dāng)然需要街道辦事處和日常發(fā)揮政府職能的居民委員會予以幫助，當(dāng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)向街道辦事處、居民委員會申請幫助調(diào)解時，卻不能得到積極支持與幫助，導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展工作困難，如此多次，物業(yè)服務(wù)企業(yè)定不會再向街道辦事處、居民委員會申請調(diào)解與業(yè)主之間的矛盾，將心比心，禮尚往來，必定也會對街道辦事、居民委員會的工作要求不予理睬或敷衍塞責(zé)。常此以往，雙方勢必對對方產(chǎn)生不滿情緒，造成了物業(yè)管理中本可予以協(xié)調(diào)解決的小問題，日積月累成大問題，等到業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)互不相容時，街道辦事處、社區(qū)居民委員會再出面協(xié)調(diào)，不僅需要付出更多的時間與心力，而且也可能積重難返，既影響了社區(qū)治理中的物業(yè)服務(wù)效果，又使業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系惡化，對社區(qū)治理工作非常不利。

當(dāng)然，街道辦事處、居民委員會之所以不予積極配合，必定也有自己的難處，作為政府的最基層單元，面對的不是幾個，而是數(shù)十個上級職能部門同時實(shí)施管理和考核，疲于應(yīng)付。

1.3物業(yè)聯(lián)席會議制度沒能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用

如何助力解決社區(qū)治理過程中的物業(yè)管理相關(guān)問題，政府也制定了“物業(yè)聯(lián)席會議制度”并在《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》有明確的規(guī)定。《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第六十一條規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，可以召開物業(yè)管理聯(lián)席會議。物業(yè)管理聯(lián)席會議由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)召集，由區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門、公安派出所、居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等方面的代表參加，共同協(xié)調(diào)解決物業(yè)管理中遇到的問題。

物業(yè)聯(lián)席會議制度，能夠直接有效的發(fā)揮物業(yè)行政主管部門的管理職責(zé)，方便物業(yè)主管部門直接面對面的與相關(guān)其他職能部門或者物業(yè)主體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，及時了解矛盾根源，有效提出解決方案。聯(lián)席會議能夠通過政府的公信力對爭議中各方的行為進(jìn)行初步的評判，并在必要的時候、在了解清楚基本事實(shí)的情況下，通過行政決定或行政處罰、行政強(qiáng)制措施等形式定分止?fàn)?，初步解決影響社會穩(wěn)定、社區(qū)穩(wěn)定的問題。

不可否認(rèn)，一些地區(qū)街道辦事處組織的物業(yè)聯(lián)席會議制度解決了小區(qū)環(huán)境面貌問題、業(yè)主大會成立問題、物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘問題、公用設(shè)施設(shè)備配套等許多物業(yè)管理問題，成功處置各種突發(fā)事件，避免了大規(guī)模上訪事件的發(fā)生，為社區(qū)治理工作發(fā)揮了很大作用。但也有一些地區(qū)的物業(yè)聯(lián)席會議制度流于形式，并不能實(shí)現(xiàn)由街道辦事處召集，其他相關(guān)政府部門代表參加，通常是居民委員會通知物業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理參加，簡單詢問物業(yè)管理工作目前存在什么問題，讓項(xiàng)目經(jīng)理在會議簽到表上簽字留痕，因其他方面代表并未參加，對于解決問題的方案根本未曾涉及即匆匆結(jié)束會議，長此以往，勢必使物業(yè)聯(lián)席會議制度流于形式。

1.4社區(qū)治理中，政府基層機(jī)構(gòu)對物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有強(qiáng)有力的約束機(jī)制

社區(qū)治理基層政府機(jī)構(gòu)是街道辦事處和發(fā)揮政府職能的居民自治組織——居民委員會。街道辦事處或居民委員會在社區(qū)事務(wù)處理過程中，要與轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)打交道，要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好支持與配合工作，但因物業(yè)服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門是房地產(chǎn)行政主管部門，企業(yè)的慣性意識是只有業(yè)務(wù)主管部門才能對其工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，街道辦事處與居民委員會對其約束力有限。因此，當(dāng)街道辦事處與居民委員會對物業(yè)服務(wù)企業(yè)下達(dá)指令后，覺悟高的物業(yè)服務(wù)企業(yè)會給予積極配合，但也有一些物業(yè)服務(wù)企業(yè)陰奉陽違、敷衍塞責(zé)，更有甚者，干脆置之不理，使得街道辦事處和居民委員會開展的社區(qū)治理工作非常被動，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)沒有管理權(quán)，又不像房地產(chǎn)行政主管部門那樣可以通過企業(yè)信用加減分予以約束，推動社區(qū)治理中的物業(yè)管理工作，要打與物業(yè)服務(wù)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的感情牌。

1.5居民參與社區(qū)治理的積極性不高

對于現(xiàn)今政府倡導(dǎo)的共建共治共享的社區(qū)治理模式，許多居民并未意識到其深刻內(nèi)涵，覺得社區(qū)治理僅僅是政府部門的事情，與自己無關(guān)，因此在許多地方出現(xiàn)了政府出資整治了社區(qū)的配套設(shè)施和周邊環(huán)境，但因?yàn)楹笃谌狈S護(hù)，加之破壞性使用，不出幾年，社區(qū)又恢復(fù)原先設(shè)施損壞、綠化破壞、隨意搭建、衛(wèi)生條件差的狀態(tài)，將當(dāng)初的治理成果付諸東流，令人萬分痛心。究其原因，是社區(qū)居民沒有把自己當(dāng)成社區(qū)治理的一份子，沒有把社區(qū)當(dāng)成自己的家，缺乏主人翁意識。

2、屬地化管理原則下社區(qū)治理中物業(yè)管理常見問題解決思路

2.1厘清物業(yè)服務(wù)企業(yè)職責(zé)邊界

物業(yè)管理是物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定為業(yè)主履行服務(wù)職責(zé)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)責(zé)任是由物業(yè)服務(wù)合同界定的，只要物業(yè)服務(wù)企業(yè)已經(jīng)按合同履約，即使財產(chǎn)或人身安全遭受損失，也不能要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)予以賠償，否則業(yè)主所交的物業(yè)服務(wù)費(fèi)豈不等同于保險費(fèi)？政府部門應(yīng)將物業(yè)管理工作內(nèi)容與社區(qū)治理工作內(nèi)容有交叉重疊的問題，厘清責(zé)任，不是物業(yè)服務(wù)合同約定的事項(xiàng)需物業(yè)服務(wù)企業(yè)予以完成的任務(wù)，要以政府購買服務(wù)的方式予以解決，相信以這樣的市場化方式實(shí)施，不會再出現(xiàn)居委會向物業(yè)服務(wù)企業(yè)提要求時，企業(yè)十分為難因而推三阻四的現(xiàn)象發(fā)生。

2.2建立和諧融洽的社區(qū)政企關(guān)系

當(dāng)業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間發(fā)生矛盾糾紛，需要居民委員會出面予以調(diào)節(jié)時，不要以為是小事或常見事，自己手中還有更多更重要的工作去做，對其置之不理或者干脆冷處理，這樣只會給社區(qū)治理工作制造障礙，甚至使社區(qū)治理效果“千里之堤，潰于蟻穴”。反之，居民委員會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)平時注重加強(qiáng)工作溝通，雙方盡力為對方解決工作中的難題，即使不在職權(quán)范圍內(nèi)，也盡力予以協(xié)調(diào)解決，使雙方都能感受到對方確實(shí)在盡力解決問題，即使最終問題沒有解決，同樣會感謝對方的傾力相助，融洽和諧的政企氛圍，必定會提高社區(qū)治理中的物業(yè)管理效果。

2.3建立良好的政府監(jiān)督管理、信用評價機(jī)制

一是政府基層組織切實(shí)履行監(jiān)管職能，切實(shí)發(fā)揮物業(yè)聯(lián)席會議制度作用。物業(yè)聯(lián)席會議制度作用的發(fā)揮，需要街道辦事處做好聯(lián)席會議籌備工作，根據(jù)物業(yè)服務(wù)企業(yè)或業(yè)主提出的突出問題，邀請相關(guān)各方按時參加，為解決物業(yè)管理問題共商共量，從而提高解決問題、處理問題的效率，唯有如此，才能使物業(yè)聯(lián)席會議確實(shí)發(fā)揮作用，推動社區(qū)治理更上層樓。

二是街道辦事處、居民委員會與房地產(chǎn)行政主管部門建立定期溝通機(jī)，對轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)施行定期“紅黑榜”公示，對社區(qū)治理中表現(xiàn)優(yōu)秀的物業(yè)服務(wù)企業(yè)予以“表彰”（上紅榜），對表現(xiàn)不佳的物業(yè)服務(wù)企業(yè)予以“懲罰”（上黑榜），將轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的表現(xiàn)情況公平公正反饋，以引起物業(yè)服務(wù)企業(yè)的重視，推動社區(qū)治理工作。此外，街道辦事處和居民委員會還應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)表現(xiàn)優(yōu)秀的物業(yè)服務(wù)企業(yè)開拓新的市場提供符合法規(guī)政策的便利，以達(dá)到“良幣驅(qū)逐劣幣”的良好效果，調(diào)動物業(yè)服務(wù)企業(yè)的積極性，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)市場優(yōu)勝劣汰、健康發(fā)展，良性市場環(huán)境建立了，以市場規(guī)律解決社區(qū)治理中的物業(yè)管理問題，水到渠成。

2.4發(fā)揮黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，增強(qiáng)居民主人翁意識

社區(qū)治理相關(guān)政府部門也是費(fèi)盡心力，如我們經(jīng)常在社區(qū)中看到宣傳部門張貼的“社區(qū)是我家，愛護(hù)靠大家”的宣傳用語，以期從潛移默化中影響居民心理，這是政府宣傳部門為塑造社區(qū)文化做出的積極努力。但發(fā)揮居民在社區(qū)治理中的積極作用，僅靠宣傳是不夠的，還要政府基層組織平時注重培養(yǎng)社區(qū)居民領(lǐng)頭人，發(fā)揮社區(qū)黨員、志愿者、積極分子的帶頭作用，通過優(yōu)秀者帶動普通民眾，從而形成人人參與社區(qū)治理、人人是社區(qū)治理主體、人人獻(xiàn)計獻(xiàn)策的共建共治共享的社區(qū)文化。如今許多地區(qū)通過黨建引領(lǐng)工作，提升物業(yè)服務(wù)管理水平，如北京海淀區(qū)在業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)中建立黨組織，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，社區(qū)加強(qiáng)對業(yè)委會、物業(yè)管理工作指導(dǎo)，將物業(yè)管理納入社區(qū)治理體系，增強(qiáng)業(yè)主的獲得感、幸福感、安全感，為助力社區(qū)治理穩(wěn)定發(fā)展起到了非常重要的作用，形成了小區(qū)黨組織、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)三方聯(lián)動格局，引導(dǎo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)更好融入社區(qū)治理工作格局，開創(chuàng)了物業(yè)管理新局面。

2.5加快培育一批物業(yè)服務(wù)社會企業(yè)

社會企業(yè)旨在解決社會問題、增進(jìn)公眾福利，而非追求自身利潤最大化的企業(yè)。投資者擁有企業(yè)所有權(quán)，企業(yè)采用商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作并獲取資源，投資者在收回投資之后也不再參與分紅，盈余再投資于企業(yè)或社區(qū)發(fā)展。

政府相關(guān)部門支持一批物業(yè)服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)為社會企業(yè)，出臺認(rèn)定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)認(rèn)定為社會企業(yè)有關(guān)政策措施，建立物業(yè)服務(wù)社會企業(yè)名錄，不斷增強(qiáng)社會認(rèn)知度和公信度。開展物業(yè)服務(wù)社會企業(yè)試點(diǎn)示范。指導(dǎo)支持一批具有黨建基礎(chǔ)和社區(qū)合作基礎(chǔ)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)先行先試，轉(zhuǎn)為社會企業(yè)，給予政策進(jìn)行培育孵化。

社區(qū)治理中物業(yè)管理相關(guān)問題的解決，任重道遠(yuǎn)，需要相關(guān)主體齊心協(xié)力、共建共治，實(shí)現(xiàn)共贏！

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