劉志華

【摘要】我國(guó)地大物博土地資源較為豐富，隨著近幾年城市建設(shè)力度的增強(qiáng)，也提高了城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。如何才能合理利用城市土地資源，提升城市生態(tài)建設(shè)水平，成了相關(guān)部門需要重視的問題?；诖?，本文將探討市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃;土地利用;總體規(guī)劃協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃都屬于我國(guó)戰(zhàn)略性空間規(guī)劃的一部分，對(duì)我國(guó)資源利用、現(xiàn)代化發(fā)展起到重要影響。目前國(guó)家對(duì)于兩類規(guī)劃都有相關(guān)的法律規(guī)定，雖然兩類規(guī)劃戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但其目標(biāo)都是為了提高國(guó)家資源利用效率，因此要做好二者關(guān)系協(xié)調(diào)，就要理清二者的內(nèi)在區(qū)別與聯(lián)系。

1、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系

城市規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)模及目標(biāo)息息相關(guān)，它不僅代表著國(guó)家對(duì)于一個(gè)城市的建設(shè)思路，更代表著一種宏觀調(diào)控手段，通過與其結(jié)合參考，制定相應(yīng)的城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、方法、步驟，從而保障城市居民的生活需要，提升城市建設(shè)內(nèi)涵，將城市土地利用的更加合理、科學(xué)，符合社會(huì)利益、公共利益需要。

土地利用規(guī)劃主要是對(duì)一個(gè)區(qū)域土地資源配置利用的監(jiān)督協(xié)調(diào)手段。通過做好土地規(guī)劃，能有效解決這一地區(qū)部門、行業(yè)間的土地供需矛盾，從而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，為當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)、保護(hù)提供可靠依據(jù)。

1.1兩項(xiàng)規(guī)劃間的聯(lián)系

首先在規(guī)劃任務(wù)方面，兩項(xiàng)規(guī)劃都屬于空間規(guī)劃戰(zhàn)略，其任務(wù)都是加強(qiáng)對(duì)我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用能力。城市規(guī)劃在此方面主要是通過優(yōu)化城市空間設(shè)置，使得城市各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)分布更加科學(xué)、有序;而土地規(guī)劃則是通過對(duì)一個(gè)區(qū)域土地資源的合理劃分、安排從而提升土地利用效率。兩類規(guī)劃雖然實(shí)施途徑有所不同，但其都是緊隨社會(huì)發(fā)展需求，圍繞提升土地利用效率而展開的。在這其中城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的地域性，與其城市建設(shè)特色、建設(shè)需要有關(guān)，而土地規(guī)劃則具有較高的綜合性，適用于各類土地區(qū)域，因此兩項(xiàng)規(guī)定間存在相互補(bǔ)充、互相制約的聯(lián)系。

第二二者在法律方面都在行政法范疇之中，為平行關(guān)系。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的設(shè)立主要是為了改善城鄉(xiāng)居民的居住環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的和諧發(fā)展;而《土地管理法》則是提升了土地管理強(qiáng)度，維護(hù)社會(huì)主義土地公有制權(quán)益，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)固發(fā)展。二者均具有較高的控制性與政策性，在審批方面都屬于分級(jí)審批，但是《土地管理法》對(duì)土地人口限制有單獨(dú)規(guī)定[1]。

1.2兩項(xiàng)規(guī)劃間的區(qū)別

首先是兩類規(guī)劃的編制范圍有所不同，城市規(guī)劃的編制范圍主要圍繞城市中心展開，對(duì)城市空間進(jìn)行規(guī)劃，而土地規(guī)劃編制區(qū)域則與其行政轄區(qū)有關(guān)，因此就空間范圍而言，土地規(guī)劃的編制范圍要更大。因此也衍生出二者的第二項(xiàng)不同，規(guī)劃出發(fā)點(diǎn)不同。土地規(guī)劃旨在提高真正范圍區(qū)域內(nèi)土地的和開始用效率，既要保護(hù)土地資源還要考慮到與其相關(guān)的糧食生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等問題，而城市規(guī)劃出發(fā)點(diǎn)相對(duì)較為單一主要以促進(jìn)城市發(fā)展為主，使其在空間布局上更加科學(xué)合理[2]。

2、兩項(xiàng)規(guī)劃在協(xié)調(diào)過程中的矛盾點(diǎn)

2.1兩項(xiàng)規(guī)劃在供需關(guān)系上的矛盾

相比較而言土地規(guī)劃的控制性更強(qiáng)，其在編制思路上主要以“以供定需”，如一處土地區(qū)域需要管理規(guī)劃，上級(jí)部門會(huì)先給出該區(qū)域的土地規(guī)劃指示，然后逐層傳達(dá)該區(qū)域土地規(guī)劃指標(biāo)，如規(guī)模、耕地占用面積、保護(hù)面積、建設(shè)面積等，這些指標(biāo)都是提前給定的，不得在后期規(guī)劃建設(shè)中隨意更改。而城市規(guī)劃在編制思路上主要以“需求為上”為主，這是因?yàn)槌鞘性谶M(jìn)行空間規(guī)劃時(shí)，要考慮到城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民需要、歷史人文等多項(xiàng)因素，隨著近幾年城市人口激增，也使得規(guī)劃者在做預(yù)規(guī)劃時(shí)都以較高的人口增長(zhǎng)率為參考，從而不斷擴(kuò)大城市規(guī)劃空間，從而增加用地面積，但在此過程中其對(duì)土地保護(hù)方面的思考較少，主要以城市發(fā)展為主[3]。

兩種不同的用地規(guī)劃思路，導(dǎo)致了二者間的矛盾，一般而言在進(jìn)行土地規(guī)劃后其所指定的城市發(fā)展建設(shè)土地總面積要少于城市規(guī)劃的發(fā)展需要，從而產(chǎn)生用地指標(biāo)與城市建設(shè)不匹配的問題，而城市規(guī)劃所用的土地面積較大也往往會(huì)引發(fā)占地過多、資源浪費(fèi)、不切實(shí)際等社會(huì)輿論。

2.2從長(zhǎng)期規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)上存有矛盾

就規(guī)劃時(shí)間而言，土地規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)間一般在10-15年，而城市總體規(guī)劃的區(qū)間為20年，二者都屬于長(zhǎng)期規(guī)劃，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)。但是兩者的規(guī)劃重點(diǎn)設(shè)置則不同。因?yàn)槌鞘兴械囊?guī)劃布局都要與其未來的城市構(gòu)架相統(tǒng)一，所以其規(guī)劃重點(diǎn)一直在遠(yuǎn)期規(guī)劃上，規(guī)劃彈性也比較大，其建設(shè)計(jì)劃會(huì)隨著常設(shè)發(fā)展需要而改變，相應(yīng)減弱了對(duì)于規(guī)劃土地的控制性;而土地規(guī)劃則與城市規(guī)劃相反，其大部分計(jì)劃都是為社會(huì)主義土地公有制服務(wù)，對(duì)于土地保護(hù)性較強(qiáng)，因此規(guī)劃剛性較強(qiáng)，相對(duì)減弱了其可操作性。

3、提高兩項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)策略

3.1調(diào)整兩項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃思路

雖然兩項(xiàng)規(guī)劃在編制思路與長(zhǎng)期建設(shè)目標(biāo)上都有所不同，但其在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)都要考慮人均用地需求及人口增長(zhǎng)率及現(xiàn)有人口規(guī)模，只是在此過程中城市規(guī)劃對(duì)土地用量的預(yù)測(cè)上稍有不足，而土地規(guī)劃則控制性太強(qiáng)，因此要協(xié)調(diào)二者之間的矛盾就要從城市建設(shè)的用地面積著手。在規(guī)劃思路上，不但要明確具體土地用途，還要盡可能多的考慮在后期建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)的干擾因素，從而提高規(guī)劃的準(zhǔn)確性，統(tǒng)一二者的供需關(guān)系，既要符合城市發(fā)展土地?cái)U(kuò)張需要，又要提高土地利用效率避免過多的資源浪費(fèi)，提升建設(shè)內(nèi)涵[4]。

在進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃者要提升規(guī)劃的合理性，不要一味向外擴(kuò)張土地，破壞周邊農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，而是走集約發(fā)展路線，通過合理利用現(xiàn)有土地資源，來提高城市建設(shè)內(nèi)涵。而進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，也要主動(dòng)配合國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展一體化的社會(huì)背景，在保護(hù)中發(fā)展，平衡二者之間的關(guān)系?？梢栽谝欢ǖ馁Y源保護(hù)基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)減少城市建設(shè)用地規(guī)模而降低其發(fā)展過程中的資源需求量，通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來提高對(duì)于外部資源的利用量，從而降低其在發(fā)展過程中對(duì)于土地資源的額使用量[5]。

3.2提高城市規(guī)劃對(duì)人口預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性

前文也提到過，二者在進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展時(shí)都要考慮到人口因素，因此可以從這一點(diǎn)作為切入口提高二者的協(xié)調(diào)性。

兩項(xiàng)規(guī)劃在進(jìn)行土地編制時(shí)，都考慮到人口需要，也就是所謂“以人定地”的規(guī)劃思路。尤其對(duì)于城市規(guī)劃而言，其逐年上升的人口數(shù)量是其要擴(kuò)大城市建設(shè)面積的主要原因，但是其在預(yù)規(guī)劃的過程中，往往高估了人口增長(zhǎng)速度，主觀性較強(qiáng)，導(dǎo)致了其與土地規(guī)劃的矛盾，造成了資源浪費(fèi)現(xiàn)象。因此城市要提高對(duì)其人口規(guī)模增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，并提高對(duì)于其他影響因素的重要性。

對(duì)于一些人口數(shù)量較大的城市如天津、深圳等，應(yīng)對(duì)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行靈活設(shè)置，在預(yù)估人口增長(zhǎng)時(shí)，結(jié)合過去10年內(nèi)人口增長(zhǎng)速度，為增長(zhǎng)值設(shè)置區(qū)間，并設(shè)定最高點(diǎn)與最低點(diǎn)，并且以5年為一個(gè)界限設(shè)定人口增長(zhǎng)邊界，一旦人口數(shù)量要超過邊界點(diǎn)，就要對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，提高城市規(guī)劃的可控性[6]。

對(duì)于一些中小型城市而言，其人口增長(zhǎng)速度較小，因此要提高對(duì)于其他影響資源的重視程度，并加深對(duì)土地環(huán)境資源的保護(hù)力度。如針對(duì)甘肅、寧夏地區(qū)的一些城市而言，其水資源對(duì)城市發(fā)展的制約性更強(qiáng)，因此在擴(kuò)展建設(shè)規(guī)模時(shí)，第一要考慮的是水資源供給情況。

另外在進(jìn)行人口預(yù)測(cè)時(shí)，還要重視城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力，很多好規(guī)劃者在此方面認(rèn)知不足，認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施可以通過再建來擴(kuò)大規(guī)模，但其沒有考慮到基礎(chǔ)設(shè)施所用資源的供應(yīng)量，如一些煤炭發(fā)電產(chǎn)業(yè)，煤炭資源數(shù)量才是主要制約發(fā)展因素。

總結(jié)：

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃及相互聯(lián)系又互相制約，其在政策法規(guī)上屬于平行關(guān)系，但在規(guī)劃路線上卻都有提高資源利用率的共同目標(biāo)。因此要提高二者的協(xié)調(diào)能力，就要從其矛盾點(diǎn)出發(fā)通過調(diào)整思路，提高對(duì)人口預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，來提高對(duì)土地資源的利用效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]林志堅(jiān).淺析城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略[J].智能城市，2019，5（01）：13-14.

[2]劉祥勝.淺析城市規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃管理中的矛盾及措施[J].智能城市，2019，5（03）：97-98.

[3]黃萬(wàn)狀，陳懷錄，汪永臻.基于用途管制視角的中國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)建研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2019，35（12）：46-53.

[4]章菲.淺析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].吉林農(nóng)業(yè)，2019（10）：37.

[5]陳浩然.淺析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].中外企業(yè)家，2019（36）：214.

[6]孟維偉，由婷婷，羅瑞琪.城市交通與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃案例分析[J].城市道橋與防洪，2019（11）：1-3+7+6.

[7]朱黃兵.淺析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].地產(chǎn)，2019（19）：46.