耕地是我國最為寶貴的資源，耕地保護(hù)是自然資源部的核心職責(zé)之一。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。為落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格土地用途管制制度，2019年國家自然資源督察機(jī)構(gòu)將耕地保護(hù)督察作為首要任務(wù)，扎實做好這項工作。

2019年全國耕地保護(hù)督察通報

耕地是我國最為寶貴的資源。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視耕地保護(hù)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，耕地紅線要嚴(yán)防死守。保護(hù)耕地要像保護(hù)大熊貓那樣來做。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)始終將耕地保護(hù)作為首要政治任務(wù)，以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的重要論述為根本遵循，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的要求，堅持“黨中央精神、國家立場、權(quán)責(zé)對等、嚴(yán)起來”和“刀刃向內(nèi)”的原則，2019年對省級政府開展了耕地保護(hù)督察。

此次督察主要有以下特點：一是實現(xiàn)省份全覆蓋，并根據(jù)工作需要，下沉到240個設(shè)區(qū)市、843個縣（市、區(qū)）實地核查。督察時段為2017和2018兩個年度，部分突出問題向以往年度進(jìn)行了延伸。二是突出省級政府主體責(zé)任，重點關(guān)注黨中央、國務(wù)院關(guān)于耕地保護(hù)重大決策部署落實情況，以及土地管理職責(zé)履行情況、耕地保護(hù)工作實效和趨勢變化。三是堅持問題導(dǎo)向，重點對土地審批、補(bǔ)充耕地、土地利用和執(zhí)法監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行督察，注重發(fā)現(xiàn)普遍性問題和突出問題。四是堅持嚴(yán)格督促整改與促進(jìn)政策完善“兩手抓”。對法律法規(guī)有明確規(guī)定、政策科學(xué)合理的問題一督到底，對政策不合理、不完善的，提出政策制度改進(jìn)完善的建議。

督察中普遍存在的問題

一是補(bǔ)充耕地數(shù)量不實。發(fā)現(xiàn)全國28個省部分項目補(bǔ)充耕地數(shù)量不實，涉及16.98萬畝，主要是現(xiàn)有耕地面積少于驗收入庫面積、實地現(xiàn)狀為非耕地、將已退耕還林地塊納入土地整治等。二是違法違規(guī)占用耕地。發(fā)現(xiàn)全國違法違規(guī)占用耕地114.26萬畝，其中，占用永久基本農(nóng)田14.34萬畝。三是圈占、閑置浪費耕地。各地多措并舉，積極盤活消化和利用存量用地，但也發(fā)現(xiàn)一些地方為提高供地率和閑置土地處置比例，存在弄虛作假、處置不實行為，耕地依然被圈占、閑置浪費。其中，發(fā)現(xiàn)在處置批而未供中存在虛假供地、虛假撤回批準(zhǔn)文件等問題的項目1826個、15.4萬畝，發(fā)現(xiàn)閑置土地處置不實問題的項目728個、5.41萬畝。四是違法違規(guī)審批建設(shè)占用耕地。一些省份為規(guī)避占補(bǔ)平衡，將耕地按照建設(shè)用地等其他地類上報審批，涉及9.49萬畝。

督察還發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，需要引起高度重視，切實加以糾正。一是“景觀工程”過度化，違法違規(guī)占用破壞耕地。發(fā)現(xiàn)2017年以來有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79 萬畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設(shè)人工水景。如陜西渭南市華州區(qū)少華湖水利風(fēng)景區(qū)項目挖湖破壞耕地2041.50畝，其中永久基本農(nóng)田139.77畝;湖北荊州市文旅區(qū)楚國八百年城市公園項目，在原有耕地上新開挖出一條東西長約7千米，寬度100-190米的人工河，破壞耕地574.99畝。二是有的地方城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑指標(biāo)不實。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑是助力脫貧攻堅的重要政策措施，深度貧困地區(qū)將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，東部幫扶省份支付調(diào)劑資金，購買節(jié)余指標(biāo)，從而實現(xiàn)雙方共贏。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)對2018年度已完成驗收的7個省47個深度貧困縣的增減掛鉤項目進(jìn)行了核查，總體來看，這項政策發(fā)揮了較好的作用，但也發(fā)現(xiàn)一些地方存在節(jié)余指標(biāo)不實，甚至弄虛作假的問題，共涉及1136.17畝。如河南臺前縣將“全國第二次土地調(diào)查”時本來就是耕地的8個地塊，在未經(jīng)審批和沒有任何建設(shè)的情況下，直接變更為建設(shè)用地，再包裝成拆舊復(fù)墾區(qū)，違規(guī)取得46.47畝節(jié)余指標(biāo)。

針對此次耕地保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)的問題，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)向31個省（區(qū)、市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)出《督察意見書》，督促省級人民政府切實負(fù)起整改的主體責(zé)任，實事求是，分類整改，并對問題突出的54個地市，約談了地方政府主要負(fù)責(zé)人。同時，發(fā)揮警示作用，公開通報了31個違法違規(guī)典型問題。下一步，督察機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的問題，將扭住不放，一督到底，督促整改查處到位。

督察發(fā)現(xiàn)的問題也反映出，現(xiàn)行的一些耕地保護(hù)的制度、政策需要完善，監(jiān)管方式需要改進(jìn)。有的政策銜接不夠、相互沖突;有的政策在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管嚴(yán)保的同時，把握統(tǒng)一性和差別化的關(guān)系問題不到位，比如土地審批法律法規(guī)不完善、層級多、時間長，一些重點建設(shè)項目在急于開工建設(shè)的情況下程序性違法;耕地的利用政策與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等發(fā)展的需求還不相適應(yīng);地方和用地單位節(jié)約集約用地的動力不強(qiáng);耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制還不健全等。這些需要我們更加實事求是地對待問題，加大有效的政策供給力度，實行更加靈活的土地管理政策，實現(xiàn)政策的科學(xué)、簡明、可操作，統(tǒng)籌解決好保耕地、保建設(shè)與保生態(tài)的關(guān)系，共同推進(jìn)黨中央、國務(wù)院決策部署的落實。

做好耕地保護(hù)工作，離不開各級黨委政府、各有關(guān)部門和社會各界的支持和幫助，大家可以一起努力，共同完成好黨中央交給我們的耕地保護(hù)重大使命任務(wù)。

耕保督察與往年土地督察有何不同

耕地保護(hù)一直是督察機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)。機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部職能范圍更大，使命責(zé)任更重，對自然資源中最寶貴的耕地資源保護(hù)仍然是重中之重。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。中發(fā)〔2017〕4號文件中明確規(guī)定“督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃、履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、健全耕地保護(hù)制度等情況的監(jiān)督檢查”。面臨新形勢新任務(wù)新職責(zé)，自然資源督察機(jī)構(gòu)仍然牢記黨中央建立國家土地督察制度的初衷，始終把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)督察作為首要任務(wù)，堅持“黨中央精神、國家立場、權(quán)責(zé)對等、嚴(yán)起來”和“刀刃向內(nèi)”的原則，政策明確的一督到底，政策不合理的促進(jìn)完善。

2019年耕地保護(hù)督察突出“對著省、全覆蓋、看變化、曝典型”，最鮮明的特點就是實質(zhì)性對省督察。省級政府是貫徹中央精神、推動工作落實的關(guān)鍵一環(huán)，強(qiáng)化對省級政府的督察，有利于督促引導(dǎo)地方落實嚴(yán)格耕地保護(hù)、保障糧食安全、加強(qiáng)土地監(jiān)管的責(zé)任。在督察過程中，我們改變以往主要以地市為督察重點對象的做法，將省級政府作為直接督察對象，處理好全面和抽查重點地區(qū)、重點問題的關(guān)系，通過全覆蓋督察，發(fā)現(xiàn)全省共性和普遍性問題，以及各地市縣面上的突出問題;通過對問題總量、結(jié)構(gòu)、違法主體的分析，研判省域內(nèi)耕地保護(hù)形勢變化;通過曝光典型問題和督辦典型地區(qū)，對耕地保護(hù)保持“嚴(yán)保嚴(yán)管”的態(tài)勢。近期，我們約談了問題突出的54個地市，公開通報了31個違法違規(guī)典型問題，就是要發(fā)揮警示震懾作用，今后，這樣的工作還將持續(xù)下去。

督察機(jī)構(gòu)如何督促整改到位

督察機(jī)構(gòu)督促地方政府整改問題堅持“實事求是、分類處置“的原則，在分清問題類型、性質(zhì)、責(zé)任主體等基礎(chǔ)上，明確整改時限、整改要求，要求地方政府依法依規(guī)整改到位。對法律法規(guī)有明確規(guī)定、現(xiàn)有政策科學(xué)合理，但地方政府在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，觸犯法律法規(guī)的，我們的態(tài)度是一督到底，整改到位的標(biāo)準(zhǔn)是消除違法狀態(tài)。此次耕地保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)問題絕大多數(shù)屬于此類情況。如“補(bǔ)充耕地數(shù)量不實”問題，需要地方政府將已經(jīng)驗收入庫的不實耕地調(diào)出，并補(bǔ)充相應(yīng)數(shù)量相應(yīng)等級的耕地。對于地方政府弄虛作假的，我們采取約談，甚至是限期整改等更為嚴(yán)厲的措施。對政策規(guī)定已作出調(diào)整安排，整改需要與有關(guān)工作做好銜接的問題，我們將給地方更多的時間，允許他們在法律法規(guī)范圍內(nèi)逐步調(diào)整規(guī)范。如永久基本農(nóng)田與生態(tài)紅線范圍重疊等問題。對土地利用及管理政策缺失、不完善，需要調(diào)整改進(jìn)的問題，如國家和省重點項目特別是線性工程用地程序性違法問題，我們實事求是將問題反映給相關(guān)司局，研究有關(guān)政策，改革有關(guān)審批制度，從源頭上防范和解決問題。

為了更好的督促地方政府整改發(fā)現(xiàn)的問題，此次耕地保護(hù)督察我們確定了整改時間，要求地方自督察意見發(fā)出之日起90天完成整改，特殊問題經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長，避免地方在整改過程中出現(xiàn)“簡單化”“一刀切”。在地方政府開展整改期間，督察機(jī)構(gòu)也將結(jié)合督察工作開展實地的督導(dǎo)抽核，對于發(fā)現(xiàn)問題采取銷號管理制度，確保發(fā)現(xiàn)問題能夠切實整改到位。（編輯 林鳳鳴）

馬素蘭

自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任