摘? ?要：改革開放以來，我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)歷了林業(yè)“三定”時期、兩次集體林改過渡時期和新一輪集體林改時期。研究結(jié)果顯示：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體經(jīng)濟組織和林農(nóng)流出的過程，流入方注入新的生產(chǎn)要素與經(jīng)營理念，集體林經(jīng)營的資本密集度漸增;集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體不斷增多，每個時期都有主要的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)參與主體，且從單向流轉(zhuǎn)向多向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;政府部門從禁止集體林權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向鼓勵和支持集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，林地收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保障，多異質(zhì)性主體和林農(nóng)非林就業(yè)機會增多是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件;集體林權(quán)流轉(zhuǎn)從木質(zhì)產(chǎn)權(quán)交易演化到木質(zhì)與非木質(zhì)并重的產(chǎn)權(quán)交易，生態(tài)價值得以體現(xiàn)。在可以預見的未來，小農(nóng)和村集體將繼續(xù)向新型經(jīng)營主體和工商資本等流轉(zhuǎn)集體林權(quán)。為實現(xiàn)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)和保障各方利益，有必要進一步強化集體林確權(quán)工作，完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，規(guī)范政府行為，完善政策法規(guī)，明確生態(tài)公益林等林業(yè)區(qū)劃原則，完善利益聯(lián)結(jié)機制。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度;集體林權(quán)制度改革;林地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F326.2? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0133-15

在生態(tài)文明建設(shè)中，集體林發(fā)揮著不可或缺的作用。集體林區(qū)長期存在著林地生產(chǎn)力水平低、農(nóng)戶等經(jīng)營主體的集體林經(jīng)營積極性普遍不高等問題[1]。為了解決這些問題，改革開放以來，我國把集體林權(quán)制度改革作為重要突破口之一。1981年3月，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，確定了“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制”（以下簡稱林業(yè)“三定”）的林業(yè)發(fā)展方針，開啟了集體林權(quán)制度改革進程（以下簡稱“集體林改”）。在林業(yè)“三定”后期，南方集體林區(qū)出現(xiàn)了嚴重的亂砍濫伐現(xiàn)象[2]。1987年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，終止了林業(yè)“三定”和市場化改革進程，并作出了如下規(guī)定：集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分;已經(jīng)分到戶的，要以鄉(xiāng)或村為單位組織專人統(tǒng)一護林，積極引導農(nóng)民實行多種形式的聯(lián)合采伐，聯(lián)合更新、造林;在集體林區(qū)采取木材一家進山收購政策。雖然一些地區(qū)收回了部分已分到戶的責任山和自留山，但家庭承包經(jīng)營依然占據(jù)主導地位[1]。2003年，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》。同年，福建省率先啟動了強化家庭承包經(jīng)營的新一輪集體林改，此后，江西、遼寧、浙江等地陸續(xù)啟動了新一輪集體林改。2008年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，在全國范圍內(nèi)推行新一輪集體林改。2014年以來，在新一輪集體林改的基礎(chǔ)上，我國推行集體林所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”分置，積極培育家庭林場和合作社等林業(yè)新型經(jīng)營主體。截至2017年底，77.70%的集體林地已確權(quán)到農(nóng)戶;新型林業(yè)經(jīng)營主體達到27萬多個，經(jīng)營林地面積3.45億畝[3]。

在農(nóng)村經(jīng)濟組織內(nèi)，我國按照人口平分集體林地或林地所帶來的收益，基本上實現(xiàn)了集體林改的公平目標，但公平目標的實現(xiàn)是以經(jīng)濟效率為代價的。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，部署實施農(nóng)地“三權(quán)”分置改革。2018年國家林業(yè)和草原局出臺的《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》提出要加快推行集體林地“三權(quán)”分置機制。推行林地“三權(quán)”分置的核心是將農(nóng)戶和集體統(tǒng)一管理的林權(quán)流轉(zhuǎn)出來。對改革開放以來集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革歷程進行梳理，研究相關(guān)核心議題，為后續(xù)推進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提供鏡鑒，具有重要的現(xiàn)實價值。

一、改革開放以來我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革歷程

依據(jù)集體林改的時期劃分，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革歷程可分為林業(yè)“三定”時期、兩次主要集體林改過渡時期和新一輪集體林改時期。

（一）林業(yè)“三定”時期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

1981年，我國開始推行林業(yè)“三定”工作，出現(xiàn)了自留山和責任山的新型集體林地產(chǎn)權(quán)形式，但農(nóng)戶不能流轉(zhuǎn)其經(jīng)營的自留山和責任山。若農(nóng)戶個人因經(jīng)營不善需流轉(zhuǎn)的，村民委員會或村民小組可以收回，由集體經(jīng)營或再度承包經(jīng)營。同樣，當時的政策法規(guī)禁止村或村民小組統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)。1982年的《憲法》和同年12月發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀要》明令禁止集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)。1983年，《林業(yè)部關(guān)于建立和完善林業(yè)生產(chǎn)責任制的意見》規(guī)定：責任山是承包性質(zhì)，營造的林木為集體和承包者共有，允許繼承和轉(zhuǎn)讓的只是承包經(jīng)營的成果，而且繼承者和新的承包者，還須繼續(xù)履行合同規(guī)定的義務(wù)。按照字面意思理解，農(nóng)戶可以繼承和轉(zhuǎn)讓責任山，與1981年《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》和1982年的《憲法》相比，這是非常重大的突破。1984年，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定：集體林地可以轉(zhuǎn)包，但不能買賣和出租，對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制再次松動。1984年，貴州省人大常委會通過了《貴州省關(guān)于進一步放寬政策搞活林業(yè)經(jīng)濟若干問題的決定》，鼓勵農(nóng)戶承包開發(fā)宜林荒山，允許中幼齡林折價轉(zhuǎn)讓，引資造林。這可視為允許農(nóng)戶等集體林經(jīng)營主體承包有林地和“四荒”拍賣的前奏以及地方集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的先行先試。

1981—1986年，全國農(nóng)戶人均收入水平較低且收不抵支，全國農(nóng)戶人均收入比支出分別低16.76元、12.02元、70.70元、66.37元、100.55元和112.06元（1978年不變價）;直到1987年，全國農(nóng)戶才實現(xiàn)以收抵支。當時村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟狀況亦相當困難，除了維持基本生計外，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織不愿意或無力投入經(jīng)濟回報周期長的集體林地。農(nóng)戶獲得了69%的集體林地的使用權(quán)，在政策法規(guī)有所松動的情形下，一些農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織傾向于將部分林地林木流轉(zhuǎn)，以獲得暫時性收入，解決眼前的生計問題。當時以活立木轉(zhuǎn)讓為主，可直接獲得收入，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)局限于縣域內(nèi)的林業(yè)主管部門及其附屬機構(gòu)（縣林工商公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等）。這些主體利用自身專業(yè)與行政優(yōu)勢，成為集體林地流入方，農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體作為受讓方的較為罕見。

在全國集體林區(qū)推行林業(yè)“三定”的背景下，以福建省三明地區(qū)為代表的一些地區(qū)推行林業(yè)股份合作制，實行分股不分山、分紅不分林。截至1986年底，福建省分林到戶率僅為32%，明顯低于全國平均水平。從經(jīng)濟學角度來看，林業(yè)股份合作制就是把農(nóng)戶應獲得承包經(jīng)營的林地份額流轉(zhuǎn)給實行股份合作制的實體，由實行股份合作制的實體負責具體經(jīng)營管理，農(nóng)戶投入林地、勞動力和資本等，獲得相應的股份，按股分紅。

（二）兩次集體林改過渡時期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

由于南方集體林區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模亂砍濫伐，沒有實現(xiàn)林業(yè)“三定”遏制毀林和林地退化的集體林改預期目標，1987年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加強南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》，決定終止分林到戶工作，要求收回已分林到戶的集體林地，鼓勵集體統(tǒng)一經(jīng)營和發(fā)展大戶、林業(yè)專業(yè)戶等較大規(guī)模的經(jīng)營主體，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟;同時推行木材一家進山收購政策。2003年中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，要求各地放棄執(zhí)行木材一家進山收購政策，引入市場交易機制。在此期間，集體林區(qū)林業(yè)稅費較重。2003年中央啟動農(nóng)村稅費改革以后，才逐步減輕集體林區(qū)的沉重稅費負擔。1988年，修改后的《憲法》承認集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，由“不得出租土地”改為“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1992年，黨的十四大提出將建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標;1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。1995年，國家體制改革委員會和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》，允許以多種方式有償流轉(zhuǎn)宜林“四荒地使用權(quán)”，“開辟人工林活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經(jīng)營等多種形式，使森林資產(chǎn)變現(xiàn)”。1998年修改后的《森林法》允許森林、林木、林地作為資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓，或者將其作價入股，作為合資合股的條件。2000年頒布的《森林法實施條例》規(guī)定：可以流轉(zhuǎn)商品林，但不可以流轉(zhuǎn)生態(tài)公益林。集體林地林木流轉(zhuǎn)依賴于完備的森林資源產(chǎn)權(quán)政策法規(guī)體系，林地林木流轉(zhuǎn)的具體操作性制度受制于相關(guān)政策法規(guī)[4]。在有關(guān)政策法規(guī)允許范圍內(nèi)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加速態(tài)勢。在此時期，福建、四川及貴州等地陸續(xù)制定了活立木轉(zhuǎn)讓辦法。

在這一時期，在發(fā)展林業(yè)大戶和專業(yè)戶過程中，出現(xiàn)了小規(guī)模的行政村內(nèi)農(nóng)戶之間的林權(quán)流轉(zhuǎn)。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有國戶聯(lián)營（國有林場和村戶聯(lián)營）、股份合作制、集體統(tǒng)一經(jīng)營林地流出和“四荒”拍賣等。

1.集體林權(quán)流出

集體林地可劃分為有林地和宜林荒山（即無林地）兩種類型。在兩次集體林改過渡時期，為了增加村集體經(jīng)濟組織的收入或償還債務(wù)，可把集體統(tǒng)一管理的有林地和宜林荒山承包經(jīng)營給其他經(jīng)營主體，經(jīng)雙方協(xié)商確定承包期限及相關(guān)合約條款，一次或多次向發(fā)包集體經(jīng)濟組織繳納費用。據(jù)我們的實地調(diào)研，在兩次集體林改過渡時期，由于福建省集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地所占比重較高，因而集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地流出所占比例相應較高。如該省的沙縣和順昌縣村集體統(tǒng)一管理的林地流出面積占其林地流出面積的比重分別為87.66%和36.74%，本村農(nóng)戶流入集體統(tǒng)一管理林地面積占集體林地流出面積的比重分別為98.58%和92.82%。

在兩次集體林改過渡時期，沒有明確誰有權(quán)決定集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)以及決策程序。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有隨意性和不規(guī)范性，如合約不規(guī)范，流轉(zhuǎn)期限和租金具有較高的隨意性，沒有真正地與集體林成員進行協(xié)商。

2.集體林權(quán)流入

在兩次集體林改過渡期，集體林地流出方主要為集體統(tǒng)一管理的有林地和宜林荒山。由于集體林市場主體有待培育以及因稅費重和木材一家進山收購所造成的木材收購價低等引致的集體林地收益低，政府部門希望推進集體經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)濟，國有林場成為重要的集體林地流入方，建立林業(yè)股份合作制成為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和集體經(jīng)營的重要載體。

（1）國有林場

在林業(yè)“三定”時期，南方集體林區(qū)蓄積量減少了約3億立方米，約占當時該區(qū)域林分蓄積的10%[2]，集體林地生產(chǎn)力明顯下降。一方面，由于當時生產(chǎn)經(jīng)營條件限制，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織因不能產(chǎn)生收益尚未把遠山高山納入可經(jīng)營范疇之內(nèi)，這些遠山高山林地又比較靠近國有林場，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織希望把所經(jīng)營的林地盡快變現(xiàn);另一方面，國有林場經(jīng)營面積不足。國戶聯(lián)營可發(fā)揮各自比較生產(chǎn)優(yōu)勢。地方政府希望盡快消滅荒山，在此時期，廣東、云南、安徽、廣西和江西等地掀起了消滅荒山運動。在地方政府撮合或強制要求下，出現(xiàn)了大量國戶聯(lián)營經(jīng)營主體。1990年、1994年，江西省遂川縣的國戶聯(lián)營林面積分別為3.84萬公頃和4.21萬公頃，分別占集體林地面積的14.5%和15.91%;在遂川縣的30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，1990年有24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與國戶聯(lián)營，1994年所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有國戶聯(lián)營林。在新一輪集體林改前夕的2004年（該縣于2004年作為江西省的試點縣，啟動新一輪集體林改），遂川縣國村（戶）聯(lián)營山場經(jīng)營面積為4.18萬公頃，占國有林場經(jīng)營面積的82.31%。浙江省的營林公司、國營林場和木材公司等國有林業(yè)企業(yè)單位分別與鄉(xiāng)村和農(nóng)戶合作，實行“租集體山，由國有林業(yè)企業(yè)單位投資管理，山權(quán)不變，林權(quán)國有或共有，定額付租或收益分成”的合作股份經(jīng)營，包括合作、租賃、包干和有償投資等多種模式。

這一時期的國戶聯(lián)營存在如下問題：一是地方政府強制推行國戶聯(lián)營的成分比較大;二是所簽署的國戶聯(lián)營合約中沒有明確聯(lián)營期限，使用期限一般含糊地表述為長期使用;三是計算成本和收益分配的標準比較模糊，導致農(nóng)戶或村集體分不到收益或分配到的收益較少。

（2）林業(yè)股份合作制

林業(yè)“三定”后期，南方集體林出現(xiàn)了大規(guī)模亂砍濫伐的現(xiàn)象，但推行林業(yè)股份合作制的集體林地區(qū)沒有出現(xiàn)毀林現(xiàn)象，甚至實現(xiàn)了森林資源增長，因此，當時決策者認為，林業(yè)股份合作制是解決集體林區(qū)毀林的重要舉措。這一時期，林業(yè)股份合作制成為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的主要集體林權(quán)模式之一。1988年，國務(wù)院批準建立福建省三明市集體林改試驗區(qū)，成為國務(wù)院批準建立的21個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，為林業(yè)股份合作制探索新思路。林業(yè)股份合作制的特點可以概括為：分股不分山，分利不分林;折股聯(lián)營、經(jīng)營承包，以擁有股份的形式行使對集體林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)，保持森林資源的完整性，避免出現(xiàn)一山多主和一主多山的細碎化現(xiàn)象。借鑒三明市林業(yè)股份合作制發(fā)展的經(jīng)驗，湖南和浙江等省收回已分林到戶的集體林地，引入林業(yè)股份合作制，建立股份合作林場。貴州省林業(yè)股份合作制的具體形式是建立鄉(xiāng)村林場。在此時期，集體林區(qū)稅費負擔重和木材一家進山收購政策降低了集體林地經(jīng)營收益;加之此時期內(nèi)政府部門實施了鄉(xiāng)村道路和學校等大量農(nóng)村達標工程，挪用了本應該給農(nóng)戶分紅的利潤，導致農(nóng)戶分紅明顯下降，甚至出現(xiàn)多年不分紅的現(xiàn)象。鑒于此，在股份合作制中，三明市等一些地方政府逐步引入了家庭經(jīng)營的成分，1993年以后，在林業(yè)股份合作制中，三明市引入了林業(yè)管護押金承包、林木收益比例分成的權(quán)屬模式，與按比例分成的責任山有類似的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但林業(yè)管護押金承包不是在參與林業(yè)股份合作制的所有農(nóng)戶中平均分配林地，根據(jù)我們的實地調(diào)研，約有20%的農(nóng)戶參與了林業(yè)管護押金承包。20世紀90年代末期，在對林業(yè)股份合作制反思的基礎(chǔ)上，一些人認為：不應再把家庭承包經(jīng)營列為集體林權(quán)選擇的禁區(qū)。由于理論與政策準備不足，倉促推行，加之缺乏具體實施實踐經(jīng)驗，林業(yè)股份合作制存在內(nèi)部治理機制不完善和外部機制不配套的現(xiàn)象，股權(quán)設(shè)置不合理，農(nóng)民難以獲得直接利益，制約了林業(yè)股份合作制的發(fā)展，以福建省三明市為代表的林業(yè)股份合作制走向衰落。2003年，林業(yè)“三定”時期家庭經(jīng)營率最低的福建省率先啟動了新一輪集體林權(quán)改革，推行以家庭承包經(jīng)營為核心的新型產(chǎn)權(quán)模式，引入以農(nóng)戶自愿參加為基礎(chǔ)的新型林業(yè)股份合作制，取代了以村或村民小組為基本單位的林業(yè)股份合作制。

（3）大戶和專業(yè)戶等

這一時期，中央政府鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟和大戶、專業(yè)戶等為主導的規(guī)模經(jīng)濟。政府終止了分林到戶的進程，浙江、江西和遼寧等地啟動了完善林業(yè)生產(chǎn)責任制改革，重點發(fā)展林業(yè)大戶和專業(yè)戶等。這些地方的具體措施為：把集體統(tǒng)一管理的有林地和無林地承包給林業(yè)大戶和專業(yè)戶等，這些農(nóng)戶自主經(jīng)營，與村或村民小組經(jīng)濟組織共享利益;固定承包期限一般為30年左右或一個林木輪伐期。

在此時期，大量集體宜林荒山亟待綠化造林，加之消滅荒山和造林綠化成為當時地方各級政府施政重點之一，因而出現(xiàn)了拍賣“四荒”的新的主要集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式。山西省呂梁地區(qū)率先實施了拍賣“四荒”，后陸續(xù)擴展到河北等16個?。▍^(qū)、市）。“四荒”拍賣的林地使用權(quán)期限為50—99年[5]。同期，山東、江蘇等省份開始拍賣路旁、河旁和田旁等集體林地的使用權(quán)。

在集體有林地承包經(jīng)營和“四荒”拍賣過程中，出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)面積過大、價格過低、期限過長和治理效果不如預期等問題，這些問題的出現(xiàn)與當時背景條件有關(guān)。

（三）新一輪集體林改時期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》出臺后不久，福建省率先啟動了新一輪集體林改試點;2004年以后，江西、遼寧和浙江等省份啟動新一輪集體林改工作。2008年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的決定》發(fā)布以后，除西藏和上海以外，全國范圍內(nèi)全面啟動了新一輪集體林改工作。與前述集體林權(quán)流轉(zhuǎn)兩個歷史時期相比，這一時期集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有如下鮮明特征：一是中央和地方政策鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn);二是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)更為規(guī)范;三是集體林權(quán)主要流出主體為農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織，國有林場、林業(yè)新型經(jīng)營主體成為主要的集體林權(quán)流入方，集體林相關(guān)經(jīng)營組織之間相互流入流出林地現(xiàn)象較為普遍。

與新一輪集體林改前的兩個時期相比，新一輪集體林地確權(quán)以后，頒發(fā)全國統(tǒng)一編號的林權(quán)證，新近陸續(xù)引入不動產(chǎn)證取代林權(quán)證，與林業(yè)“三定”時期的簡單書面登記和縣級人民政府頒發(fā)林權(quán)證相比有很大區(qū)別，全國統(tǒng)一編號的林權(quán)證或不動產(chǎn)證為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的決定》要求“建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺”。完成新一輪集體林地確權(quán)以后，各地林業(yè)主管部門建立了各級林權(quán)交易中心。截至2018年底，全國建立集體林權(quán)交易服務(wù)機構(gòu)1713家。一些省份在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村建立了集體林地交易信息員制度，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了良好平臺，增加了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的公開性和透明度，有效地減少了私下林權(quán)交易，在一定程度上保護了林農(nóng)和集體經(jīng)濟組織的利益。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確規(guī)定：加快推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各類社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的決定》提出：加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地;加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權(quán)益。2009年、2013年，國家林業(yè)局分別出臺了《關(guān)于切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》《關(guān)于進一步加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》，這兩個政策性文件進一步規(guī)范了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序和行業(yè)管理。2015年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的作用，引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展。

集體林地“三權(quán)”分置是繼所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分置后的重大改革舉措。2014年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》和同年11月印發(fā)的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》強調(diào)包括集體林地在內(nèi)的農(nóng)村土地實施“三權(quán)”分置;同年，十二屆全國人大常委會第十一次會議通過的《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》，明確了經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利類型。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》、2017年出臺的《國家林業(yè)局關(guān)于深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神進一步深化集體林權(quán)制度改革的通知》和2018年國家林業(yè)和草原局出臺的《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》均提出：要推行集體林地“三權(quán)”分置，建立承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度;提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對集體林地經(jīng)營權(quán)予以確認。2018年修正并通過的《農(nóng)村土地承包法》對集體林地經(jīng)營權(quán)給予了正式法律規(guī)定。各地開展了集體林地“三權(quán)”分置的探索。國家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測”結(jié)果顯示：2016—2018年，林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)放數(shù)量分別為36.36萬本、36.03萬本和21.71萬本。

為鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，政府出臺了一系列財政扶持政策。國家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測”結(jié)果顯示：2016年、2017年和2018年全國集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎補額分別為6.17億元、7.70億元和11.04億元（現(xiàn)價），其中省級財政支持集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎補額所占比重分別為7.75%、3.83%和2.53%，以縣級財政補貼為主。河北省所有縣市區(qū)按照省政府要求設(shè)立了林權(quán)流轉(zhuǎn)補助資金，對林權(quán)流轉(zhuǎn)期限5年以上且流轉(zhuǎn)面積在16.67公頃以上的規(guī)模經(jīng)營主體給予補助;安徽省金寨縣對流轉(zhuǎn)林地33.33公頃以上、流轉(zhuǎn)期限25年以上并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同的經(jīng)營主體，按照不同的面積分別給予150元/公頃、225元/公頃和300元/公頃的一次性獎勵。

新一輪集體林改時期，國家進一步規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，尤其是關(guān)于集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)程序。2007年的《物權(quán)法》和2003年的《農(nóng)村土地承包法》均規(guī)定：集體統(tǒng)一管理的林地林木流轉(zhuǎn)需經(jīng)本村集體經(jīng)濟組織的三分之二以上的全體村民或村民代表同意，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，方可進行流轉(zhuǎn);可采取招標、拍賣或公開協(xié)商等方式進行流轉(zhuǎn);在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員在集體統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)時享有優(yōu)先權(quán)。2019年新修訂的《森林法》第十八條沿用了這一表述，同時增加了“公示”的字眼。2016年中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》明確要求在實施“三權(quán)”分置過程中，農(nóng)戶承包經(jīng)營的林地林木和自留山的流轉(zhuǎn)必須得到農(nóng)戶的書面同意，方可進行流轉(zhuǎn)，且要求承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)本村農(nóng)民集體同意;對于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民所屬的集體書面?zhèn)浒浮?016年，國家林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行的意見》，從界定流轉(zhuǎn)林權(quán)范圍、把握林權(quán)流轉(zhuǎn)原則、規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序、嚴格林權(quán)流入方資格條件、完善林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、強化流轉(zhuǎn)合同管理、加強林權(quán)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督、推進林權(quán)流轉(zhuǎn)市場信用體系建設(shè)、搭建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺等九個方面進一步鼓勵和規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)。2018年修正通過的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：集體林權(quán)流轉(zhuǎn)堅持依法、自愿、有償、不改變所有權(quán)性質(zhì)和林地用途、受讓方要有經(jīng)營能力或資質(zhì)等原則。2019年新修訂的《森林法》規(guī)定：集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當簽訂書面合同。林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一般包括流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、流轉(zhuǎn)期限屆滿林地上的林木和固定生產(chǎn)設(shè)施的處置、違約責任等內(nèi)容。

2014年以后，我國推行了農(nóng)戶有償退出集體林地承包權(quán)的政策，在農(nóng)戶自愿前提下，有償永久退出集體林地的承包經(jīng)營權(quán)。2018年修正通過的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。重慶市、四川省等地積極開展了集體林地承包有償退出機制的探索。

此外，地方林業(yè)主管部門開展了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)支持措施的探索。如重慶北碚和四川巴州、邛崍等地定期發(fā)布集體林權(quán)流轉(zhuǎn)基準價，實現(xiàn)了集體林多經(jīng)營主體的共贏;四川邛崍?zhí)剿骷w林權(quán)履約保證機制，開發(fā)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保證保險險種;探索集體林權(quán)托管機制，農(nóng)戶把承包的林地委托給村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理或通過再流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集體林規(guī)模經(jīng)濟。

1.集體林權(quán)流轉(zhuǎn)流出

2016年，集體林區(qū)基本完成新一輪集體林確權(quán)工作，集體林確權(quán)面積、發(fā)證面積和家庭承包經(jīng)營面積分別達1.80億公頃、1.76億公頃和1.30億公頃。截至2018年底，家庭承包經(jīng)營、集體統(tǒng)一經(jīng)營、工商資本經(jīng)營、新型經(jīng)營主體經(jīng)營的林地面積占集體林面積的比重分別為66.27%、18.03%、4.87%和10.81%，家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營占比有較為明顯的下降。國家林業(yè)和草原局的“集體林改監(jiān)測”結(jié)果顯示：2016—2018年，農(nóng)戶承包林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積和集體統(tǒng)一經(jīng)營林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積分別為183.74萬公頃和112.34萬公頃，流轉(zhuǎn)出林地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶數(shù)為306.19萬戶。國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心對9省區(qū)的18個縣（市、區(qū)）、54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、162個行政村的跟蹤調(diào)研結(jié)果顯示：農(nóng)戶之間的集體林流轉(zhuǎn)面積僅占集體林流轉(zhuǎn)總面積的1.30%;村民小組和村民委員會流轉(zhuǎn)給林業(yè)企業(yè)的比重分別為80.88%和81.23%，流轉(zhuǎn)給其他新型經(jīng)營主體的占比分別為11.82%和15.97%。這些結(jié)果表明，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織為主要集體林流轉(zhuǎn)的流出方，工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體成為主要集體林地流入方。在此時期，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶重新與國有林場簽訂集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約，或?qū)⑿〔糠至值亓鬓D(zhuǎn)給國有林場。

與前兩個時期集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不同的是，在新一輪集體林改時期，出現(xiàn)了不同經(jīng)營主體之間的相互流轉(zhuǎn)。國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心對9省區(qū)的長期跟蹤觀察發(fā)現(xiàn);工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體之間多次進行相互集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，一些國有林場也把流入的集體林地再度或多次流轉(zhuǎn)給工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體。

2.集體林權(quán)流入

在新一輪集體林改時期，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織主要把集體林權(quán)流轉(zhuǎn)給工商資本、林業(yè)新型經(jīng)營主體和國有林場等。鑒于本文分析的延續(xù)性，這里依然把林業(yè)股份合作制作為獨立一類集體林權(quán)流入主體。

（1）工商資本

這一時期，工商資本流入集體林地呈現(xiàn)先高后低的態(tài)勢，在新一輪集體林改初期的3—5年達到峰值，此后陸續(xù)衰退，但工商資本流入集體林地的存量得以保留。截至2018年底，工商資本經(jīng)營的集體林地面積為732.85萬公頃。

在新一輪集體林改初期，工商資本愿意流入集體林權(quán)的主要原因在于：一是新一輪集體林改后，基于生產(chǎn)安全等多種原因，政府對能源等產(chǎn)業(yè)資本準入進行了整合，一些工商資本退出后繼續(xù)尋求新的投資機會，新一輪集體林確權(quán)為工商資本提供了新的投資機會;二是國內(nèi)對木材和其他林產(chǎn)品等需求旺盛，國內(nèi)外工商資本看重中國市場;三是2003年以來出臺的《林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要點》《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等均要求木材和其他林產(chǎn)品加工企業(yè)建立自己的原料基地，實現(xiàn)林紙和林板一體化;四是2009年以來啟動的林權(quán)抵押和造林撫育補貼等配套改革給工商資本流入林地提供了經(jīng)濟激勵;五是2003年啟動的農(nóng)村稅費改革和林業(yè)市場化改革拓展了經(jīng)營集體森林資源的利潤空間;六是地方政府招商引資的刺激，森林資源豐富地區(qū)的地方政府把森林資源作為引入外來資本的重要條件。

對于工商資本流入集體林權(quán)，各級政府的政策經(jīng)歷了多次調(diào)整，2001年發(fā)布的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》不提倡“工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。2005年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》提出：“防止片面追求土地集中”。2013年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出“探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度”。2014年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》規(guī)定：設(shè)立擔?；?，化解工商企業(yè)租賃林地所帶來的風險。國家林業(yè)局也出臺了相應的政策以規(guī)范集體林地大規(guī)模地向工商資本流轉(zhuǎn)。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出要“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”;同年，國家林業(yè)局出臺的《關(guān)于進一步加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》規(guī)定：禁止以市場投機和工商業(yè)掠奪為目的的林地租賃行為，防止森林資源和當?shù)厣鷳B(tài)受到破壞。2016年出臺的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定：完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴格準入門檻。2018年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟組織可以適當收取管理費用。對于工商資本從事集體林經(jīng)營管理活動，需要進行審核，并進一步采取跟蹤管理工作，防止出現(xiàn)所流轉(zhuǎn)的集體林地不能實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營和因經(jīng)營不善而使農(nóng)民受損?？梢灶A期，在未來政策設(shè)計中，政府部門會從限制過渡到鼓勵工商資本流入集體林權(quán)。雖然政府部門對工商資本參與有所顧忌與擔憂，但集體林區(qū)出現(xiàn)了一批民營林場和上市公司等。

在實地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了存在如下問題：部分工商資本參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)具有一定的盲目性，不熟悉相關(guān)政策規(guī)定和缺乏林業(yè)經(jīng)營管理能力，對實際經(jīng)營難度估計不足，出現(xiàn)了一些工商資本流入林地后經(jīng)營難以為繼或出現(xiàn)現(xiàn)金流斷裂的現(xiàn)象;也有一些工商資本不是真正想?yún)⑴c集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，而只是為了套取政府對集體林經(jīng)營給予的扶持資金，或利用林權(quán)抵押貸款政策獲取貸款用于其他經(jīng)營領(lǐng)域。如果工商資本不能持續(xù)地經(jīng)營，就會導致農(nóng)戶、村集體、工商資本、金融機構(gòu)和地方政府等“多輸”，甚至會釀成群體性事件。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，工商資本的集體林權(quán)轉(zhuǎn)手率遠高于其他集體林經(jīng)營主體;小工商資本難以為繼的主要原因是資本鏈斷裂，大工商資本也存在因經(jīng)營資本鏈斷裂而破產(chǎn)的現(xiàn)象。

林業(yè)生產(chǎn)周期較長，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的合約期往往也較長。政策或市場等環(huán)境條件不可預期的變化，可能產(chǎn)生新的潛在利益空間。如新一輪集體林改后，減免稅費和增加補貼等配套改革措施與木材價格上漲等，會對原合約的履行產(chǎn)生影響。由于工商資本流轉(zhuǎn)集體林權(quán)合約具有不完全性，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織希望重新修改已簽合約，有些地方采用了重新談判的形式，修訂已簽合約，個別地方甚至采用非理性的方式解決合約糾紛。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約的再談判取決于合約各方在再談判中的地位、談判力和威脅點[6]。在完善不完全合約的過程中，機會主義和有限理性并存。由于林地林木資產(chǎn)具有專用性，因而容易出現(xiàn)工商資本和集體或農(nóng)戶的雙向依賴性。鑒于此，集體林地林木流入方和流出方有通過談判重續(xù)不完全合約的可能性。

（2）國有林場

在集體林地確權(quán)到戶的大背景下，出現(xiàn)了部分農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織要求索回已實行國戶聯(lián)營的林地的現(xiàn)象。2009年以來，我國陸續(xù)啟動減免稅費、造林與撫育補貼、森林保險、林權(quán)抵押貸款等新一輪集體林改的配套改革，國戶聯(lián)營的林地出現(xiàn)了新的潛在利潤空間，農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織和國有林場等相關(guān)主體展開了新一輪博弈。在新一輪集體林改背景下，新出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為：一是如何分配新展開的利潤;二是最初國戶聯(lián)營期限一般為長期合約而非特定期限合約;三是將林權(quán)證發(fā)給誰;等等。

新一輪集體林改后，一些地方政府完善了國戶聯(lián)營的合約，主要包括：維護國戶聯(lián)營山場的穩(wěn)定，聯(lián)營山場聯(lián)營性質(zhì)不變，確權(quán)時國戶聯(lián)營的林地使用權(quán)界定給農(nóng)戶，林木所有權(quán)和使用權(quán)證界定給國有林業(yè)企業(yè);明確國戶聯(lián)營期限，將原協(xié)議中的“長期”修改為“定期”;明確國戶聯(lián)營收益分成范圍，把主伐材與間伐材收入均列入分成范圍;明確收益分成方式，聯(lián)營雙方協(xié)商計算收益分成辦法;明確聯(lián)營未開發(fā)山場處理辦法，對于已劃入生態(tài)公益林的林地，須繼續(xù)聯(lián)營并完善聯(lián)營協(xié)議，尚未列入生態(tài)公益林的林地，可以通過完善協(xié)議繼續(xù)聯(lián)營或交還村戶自主經(jīng)營。在此基礎(chǔ)上，簽訂正式聯(lián)營協(xié)議，以緩解爭議和沖突，增加村集體和農(nóng)戶的收入。

2015年以來，我國啟動了國有林場改革，劃為公益事業(yè)單位的國有林場或解除國戶聯(lián)營的合約，退回村集體或農(nóng)戶經(jīng)營;或把尚未到期國戶聯(lián)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體;納入企業(yè)化管理的國有林場繼續(xù)執(zhí)行新一輪集體林改后新修訂的國戶聯(lián)營合約。在可以預見的將來，國戶聯(lián)營的集體林地規(guī)模將呈下降趨勢。

（3）林業(yè)新型經(jīng)營主體

2008年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的決定》提出要扶持發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社和培育龍頭企業(yè)。2009年，國家林業(yè)局出臺了《關(guān)于促進農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展的指導意見》。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。2017年，國家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于培育新型林業(yè)經(jīng)營主體的指導意見》對林業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展和相關(guān)扶持政策進一步作出了明確規(guī)定;同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》要求：加快培育新型經(jīng)營主體，綜合運用多種政策工具，引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升規(guī)模經(jīng)營水平、完善利益分享機制，更好發(fā)揮帶動農(nóng)民進入市場、增加收入、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)作用。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》提出，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，以協(xié)調(diào)小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)和多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領(lǐng);同年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于支持做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的通知》提出要重點支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等。2018年底，全國新型經(jīng)營主體達到25.87萬個，經(jīng)營林地面積4000萬公頃。

（4）林業(yè)股份合作制

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推行集體林權(quán)制度改革的意見》提出，對不宜實行家庭經(jīng)營的林地林木，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以實行均股均利的股份合作制?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”。2014年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、國家林業(yè)局印發(fā)的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》要求“積極穩(wěn)妥地開展林業(yè)股份合作制”。

在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依照依法、自愿和有償原則，林業(yè)股份合作制引導農(nóng)戶把依法獲得的家庭承包經(jīng)營權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，經(jīng)營收益按股分成，建立起林地林木資源變資產(chǎn)、資金變股份、農(nóng)戶變股東的新型集體林權(quán)經(jīng)營制度。新一輪集體林改前的股份合作制主要對木材和其他林產(chǎn)品的收益進行分成，在此時期，我國森林生態(tài)旅游和康養(yǎng)等非木質(zhì)利用產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，出現(xiàn)了非木質(zhì)利用收益為主的分成形式。陜西省寧陜縣和重慶市武隆區(qū)的林業(yè)股份合作社利用森林景觀價值，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，已初見成效。

二、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的核心議題

伴隨著集體林權(quán)分權(quán)和向農(nóng)戶授權(quán)，經(jīng)多輪集體林改，我國集體林權(quán)從初始集體產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)演化，從集體單一產(chǎn)權(quán)向所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離演化，進而轉(zhuǎn)型為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置。集體林改從追求公平目標為主漸次過渡到講求效率優(yōu)先目標。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)可獲得交易收益，是提高集體林經(jīng)營效率的重要措施之一。森林資源不流動就不具備資本的特性，就難以與勞動力、資本和企業(yè)家才能實現(xiàn)重新組合。改革開放以來，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革經(jīng)歷了禁止、默許、允許到鼓勵的政策變遷，集體林權(quán)從農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織逐步流向國有林場、工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體，從集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶單向流出發(fā)展為多主體相互流轉(zhuǎn)。

改革開放以來，我國集體林的相關(guān)政策法規(guī)、市場條件和社會經(jīng)濟條件等發(fā)生了深刻變化。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)既是集體林改等林業(yè)總體改革的子系統(tǒng)，又是其他部門和宏觀經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的子系統(tǒng)。這些大系統(tǒng)的改革連同市場等因素構(gòu)成了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的環(huán)境條件。由于交易賴以發(fā)生的制度背景會影響對生產(chǎn)的激勵和交易成本，因而如果沒有具體說明有關(guān)的制度背景就來討論交換過程，那么就沒有意義了[7]。這里就集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革相關(guān)議題進行討論分析，以更好地研判我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展趨勢。

（一）有關(guān)政策法規(guī)是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的制度保障

改革開放以來，我國推行了一系列相關(guān)改革措施，以推進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革。在推行集體林改的過程中，通過對集體林地確權(quán)，頒發(fā)林權(quán)證或不動產(chǎn)證，尤其是新一輪集體林改中頒發(fā)全國統(tǒng)一編號的林權(quán)證，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了前提。對于地方政府突破既定政策法規(guī)規(guī)定開展的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)試點與探索，中央多采取了不表態(tài)或默許的態(tài)度。在林業(yè)“三定”時期，中央逐漸放松對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標以后，我國開始鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。在新一輪集體林改時期，尤其是中央確定推行集體林地“三權(quán)”分置改革以后，各級政府采取補貼等多種手段，鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)集體林地規(guī)模經(jīng)濟。與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策法規(guī)決定了哪些權(quán)利是所有者只能使用的和哪些權(quán)利是可以交易流轉(zhuǎn)的，以及參與集體林地流轉(zhuǎn)的相關(guān)利益主體擁有哪些權(quán)利和義務(wù)。相關(guān)政策法規(guī)和政府的態(tài)度決定了集體林權(quán)能否流轉(zhuǎn)和集體林產(chǎn)權(quán)束的何種產(chǎn)權(quán)。與此同時，政府直接或間接地干預集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，會影響集體林經(jīng)營的收益和成本，甚至會決定集體林權(quán)合約形式。

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后，集體林權(quán)的內(nèi)涵和實現(xiàn)形式均發(fā)生了變化。林業(yè)生產(chǎn)周期較長，保障流入集體林權(quán)主體的預期收益權(quán)尤為重要。雖然長期集體林地流轉(zhuǎn)合約能夠激勵集體林地流入方增加投入，但集體林地流入方是否進行投入取決于能否控制投入的收益而非林地權(quán)屬形式[8]。

既定的有關(guān)政策法規(guī)決定了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益。相應地，有關(guān)政策法規(guī)的調(diào)整會改變集體林權(quán)的比較收益。相關(guān)政策法規(guī)決定了集體林權(quán)能否流轉(zhuǎn)及其范疇，并通過影響集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益而影響其集體流轉(zhuǎn)的策略選擇。

（二）收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的充分條件

與獲得家庭承包權(quán)的小農(nóng)戶相比，流入集體林地的工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體等的決策依據(jù)存在明顯區(qū)別。小農(nóng)戶主要以自己家庭勞動力和有限資本開展承包經(jīng)營林地的經(jīng)營管理，扣除有限資本投入的生產(chǎn)成本后，實際或期望報酬是小農(nóng)戶參與集體林經(jīng)營管理決策最為關(guān)鍵的因素。由于森林資源具有自然生長的特點，即使無資本和勞動力等生產(chǎn)要素投入，他們依然可從林地上獲得一些經(jīng)濟回報。只要有經(jīng)濟回報，小農(nóng)戶就愿意持有林地。在有較高集體林流出收入或其他較高替代收入時，他們有可能選擇流出承包經(jīng)營的林地;或因稟賦效應，對自己承包經(jīng)營的林地產(chǎn)生價格虛幻而不愿意流轉(zhuǎn)出林地。流入集體林權(quán)的工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體等試圖以實現(xiàn)利潤最大化為林地經(jīng)營的目標。集體林權(quán)流入方（包括大戶和家庭林場）對集體林經(jīng)營報酬的判斷依賴相對標準參照，而非絕對標準[9]，即集體林權(quán)流入方的林業(yè)生產(chǎn)要素邊際收益不低于所放棄的動態(tài)機會成本，以追求利潤為經(jīng)營目標的經(jīng)營主體把生產(chǎn)要素投入集體林經(jīng)營之中的機會成本就是配置到其他產(chǎn)業(yè)的收益。

相關(guān)政策法規(guī)和市場等會影響到集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的成本收益，進而波及集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模。1985年放開木材市場后出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的小高潮。進入兩次集體林改過渡時期以后，推行木材一家進山收購政策，加之當時林業(yè)稅費重，流入方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的激勵和動力不足，政府部門希望國有林場參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。在此背景下，出現(xiàn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)面積過大、價格過低和合約期過長的現(xiàn)象。這些集體林權(quán)流轉(zhuǎn)成為新一輪集體林改急需解決的難題，若置于當時背景下，則是合理有效的解決之策。2003年以來，集體林區(qū)逐步取消了木材一家進山收購政策，從對集體林征收稅費轉(zhuǎn)向免除稅費且進行財政補貼，開展集體林權(quán)抵押貸款和森林保險等，這些政策措施拓展了集體林經(jīng)營的利潤空間，吸引了工商資本等流入方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

相關(guān)政策法規(guī)穩(wěn)定與否是集體林地市場流轉(zhuǎn)的影響因素。在兩次集體林改過渡初期，通過承包或“四荒”拍賣形式，林業(yè)大戶和專業(yè)戶等流入了集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地，2017年以后，這些集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約陸續(xù)到期。這些農(nóng)戶既不能采伐木材，又不愿意把他們承包經(jīng)營或拍賣的“四荒”林地交還給村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生了新的集體林權(quán)糾紛。工商資本和林業(yè)新型經(jīng)營主體擔心相關(guān)政策法規(guī)多變而增加其預期收益的風險和不確定性，其流入集體林權(quán)的激勵降低。國家林業(yè)和草原局的相關(guān)統(tǒng)計顯示：2009—2018年，集體林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)上升再下降的“馬鞍形”態(tài)勢，2015年達到集體林地流轉(zhuǎn)面積的峰值，此后逐年明顯下降。

除集體林生產(chǎn)成本以外，交易成本亦會對集體林地林木流轉(zhuǎn)產(chǎn)生額外約束，產(chǎn)生非價格資源配置，影響到參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的各主體的行為策略選擇。若交易成本為零，初始產(chǎn)權(quán)分配不會影響集體林的使用效率，有助于實現(xiàn)價值最大化[9]。在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本為正的情形下，只有在新增集體林權(quán)流轉(zhuǎn)收益高于生產(chǎn)和交易成本時，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)才具有現(xiàn)實的可能性[10]。集體林地的家庭承包經(jīng)營產(chǎn)權(quán)安排造成了一山多主和一主多山的現(xiàn)象，流入細碎化的林地需要與大量農(nóng)戶談判協(xié)商，這樣無疑增加了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本;加之農(nóng)戶合約意識不強，毀約或需要對不完全合約進行多次反復談判等進一步提高了集體林權(quán)交易成本。因此，在一定程度上，通過集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，可以校正生產(chǎn)要素錯配交易。如果集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本過高，則會出現(xiàn)所謂“法律粘蠅效應”，難以實現(xiàn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和解決初始生產(chǎn)要素錯配問題[11]。因此，需要進一步完善和出臺相關(guān)政策法規(guī)，降低交易成本。為此，需要建立國家與市場之間的必要“法律—經(jīng)濟聯(lián)系”[12]，國家和市場共同決定集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，促進集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。

此外，自然災害和人為損壞等也會影響到集體林經(jīng)營的成本與收益，進而影響集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。如2008年冰凍災害發(fā)生以后，江西省崇義縣流入集體林權(quán)的意愿下降了55%。2009年啟動森林保險試點以后，流入集體林權(quán)的意愿有所回升。集體林區(qū)普遍啟動了防火、防盜和防病蟲害等“三防”機制，以降低集體林經(jīng)營的自然和人為風險。

（三）多異質(zhì)性經(jīng)營主體使集體林地流轉(zhuǎn)成為可能

1981年以來，我國啟動了多輪集體林改，農(nóng)戶首先從村或村民小組等集體經(jīng)濟組織中分離出來，成為集體林獨立經(jīng)營主體，改變了林業(yè)“三定”以前集體經(jīng)濟組織為唯一集體林經(jīng)營主體的格局。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，國有林場、工商資本、林業(yè)新型經(jīng)營主體等均成為經(jīng)營主體。如果這些經(jīng)營主體同質(zhì)化，就不會出現(xiàn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)。參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的不同類別經(jīng)營主體存在異質(zhì)性，如工商資本具有資本優(yōu)勢，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織具有集體林地的優(yōu)勢;同一類別的經(jīng)營主體亦存在異質(zhì)性，如農(nóng)戶甚至同一自然村的農(nóng)戶也會存在集體林經(jīng)營能力和認知等方面的差異性。不同經(jīng)營主體具有各自比較優(yōu)勢和劣勢，存在較大的生產(chǎn)要素稟賦和技術(shù)選擇差異，經(jīng)營同一塊集體林地會有不同收益，若發(fā)生集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，則會改變集體林經(jīng)營的成本與收益，形成集體林權(quán)流轉(zhuǎn)收益。多異質(zhì)性經(jīng)營主體是構(gòu)建集體林權(quán)交易市場的必要前提條件之一，它使得集體林權(quán)流轉(zhuǎn)成為可能。

（四）城鎮(zhèn)化和工業(yè)化使農(nóng)戶流出林地成為可能

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化為集體林區(qū)的農(nóng)戶提供了替代林業(yè)的非林就業(yè)機會，實現(xiàn)了林農(nóng)增收和轉(zhuǎn)移勞動力的雙重目標，林業(yè)收入占其總收入比重呈現(xiàn)下降態(tài)勢。國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心對16個省區(qū)的長期跟蹤觀察表明，林業(yè)收入占農(nóng)民收入的比重從2002年的26.27%（為1978—2018年所占比重最高的年份）下降至2018年的不足10%，這使得林農(nóng)愿意流轉(zhuǎn)出承包經(jīng)營的林地或永久放棄承包經(jīng)營權(quán);2012年、2014年和2016年愿意流出林地的林農(nóng)戶數(shù)比重分別為21.43%、34.11%和41.14%，呈現(xiàn)上升態(tài)勢，這與農(nóng)民非林收入明顯提升有關(guān)。最近幾年，政府推出的林農(nóng)有償退出集體林地承包權(quán)的試點之所以成為可能，且部分農(nóng)戶已退出集體林地承包權(quán)，與林農(nóng)尋找到非林就業(yè)機會密切相關(guān)。林農(nóng)有償退出集體林地承包經(jīng)營權(quán)也與林業(yè)生產(chǎn)要素和產(chǎn)出市場價格變動有關(guān)。1978—2014年，勞動力價格上漲了16.47倍，2014年的集體林地年均租金比2011年提高了1.50倍，而1979—2016年木材價格僅上漲了69.78%，林農(nóng)繼續(xù)承包經(jīng)營林地的凈收益呈現(xiàn)下降態(tài)勢，這激勵了林農(nóng)從林業(yè)轉(zhuǎn)移出勞動力，增大了林農(nóng)流（退）出承包經(jīng)營林地的可能性。

（五）集體林權(quán)流轉(zhuǎn)有助于提升集體林資本化運營水平

經(jīng)過多輪集體林地確權(quán)，集體林權(quán)日趨明晰，為集體林權(quán)流轉(zhuǎn)提供了前提條件，但截至2018年底，集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)率尚不足10%[3]，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)比重明顯偏低。通過集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，流出方可獲得收益或開展林權(quán)抵押貸款，引入新的集體林生產(chǎn)技術(shù)而獲得收益，實現(xiàn)森林資源資產(chǎn)資本化[13]。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)以后，與農(nóng)戶和村或村民小組集體經(jīng)濟組織相比，工商資本、新型經(jīng)營主體和國有林場等經(jīng)營主體具有資本優(yōu)勢，注重資本投入;尤其在勞動力價格明顯上漲的情況下，資本投入替代勞動力投入已成為可行的生產(chǎn)要素配置措施，在可預見的未來，這一措勢有望得以持續(xù)?？偠灾w林權(quán)流轉(zhuǎn)有助于提升集體林的資本化運營水平。

（六）森林資源利用多元化使產(chǎn)權(quán)束流轉(zhuǎn)成為可能

森林資源具有經(jīng)濟、社會和生態(tài)等多種效益，我國森林資源利用從簡單木材等經(jīng)濟利用轉(zhuǎn)向多功能利用，生態(tài)利用成為新業(yè)態(tài)。一些流入集體林地的經(jīng)營主體轉(zhuǎn)向發(fā)展生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，而非利用木質(zhì)森林資源。流入方控制集體林地權(quán)利束中的生態(tài)權(quán)利束而非所有的權(quán)利束，使產(chǎn)權(quán)發(fā)生分割，多主體共同行使林地權(quán)利束。集體林地林木流轉(zhuǎn)從單產(chǎn)權(quán)束流轉(zhuǎn)擴展到多產(chǎn)權(quán)束的流轉(zhuǎn)，為此，需要新的政策和法律法規(guī)的支撐。

三、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的深化策略

從上文的分析我們可得到如下結(jié)論：第一，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)歷程是經(jīng)營權(quán)逐步從農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織讓渡給非集體經(jīng)濟成員的過程。在此過程中，以公平為目標的集體林權(quán)制度變遷轉(zhuǎn)向以效率為導向的制度變遷，多產(chǎn)權(quán)主體為集體林經(jīng)營注入新生產(chǎn)技術(shù)和新的理念，傳統(tǒng)集體林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)型提升了集體林經(jīng)營的資本密集度。第二，政策法規(guī)從禁止、放松集體林權(quán)流轉(zhuǎn)逐步過渡到鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，收益是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。政府和市場等因素共同決定了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的收益。多異質(zhì)性主體和農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機會等是實現(xiàn)集體林權(quán)穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)的必要條件，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度演化為各級政府、市場、流入方和流出方多重博弈的結(jié)果。第三，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)主體趨于多元化，從單向集體林權(quán)流轉(zhuǎn)演化為多向相互流轉(zhuǎn)，政策法規(guī)和社會經(jīng)濟背景決定了每個集體林權(quán)流轉(zhuǎn)時期均有具有代表性的流入主體。第四，集體林利用方式的轉(zhuǎn)變帶來了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的變化，從木質(zhì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過渡到木質(zhì)和非木質(zhì)兼顧產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了森林資源的景觀等生態(tài)價值。

構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化和社會化相結(jié)合的新型集體林經(jīng)營體系，培育和發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營的林業(yè)新型經(jīng)營主體，是當前乃至較長一個時期集體林區(qū)的改革重點。集體林規(guī)模經(jīng)營的前提條件之一就是把集體林權(quán)從集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶流向林業(yè)新型經(jīng)營主體。鑒于農(nóng)戶承包經(jīng)營的林地面積約占集體林地總面積的2/3，加之由于承包經(jīng)營林地的比較收益低，相當一部分農(nóng)戶不愿意把勞動力和資本投入承包經(jīng)營林地上，林地處于自然生長狀態(tài)。因此，如何把林農(nóng)承包經(jīng)營的林地流轉(zhuǎn)出來或讓農(nóng)戶有償退出集體林地的承包權(quán)，成為深化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)改革的重中之重。

鼓勵集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，兼顧各方利益，實現(xiàn)集體林可持續(xù)經(jīng)營的目標，需要從如下方面著力：

第一，對尚未確權(quán)的集體林地進行確權(quán)，加快頒發(fā)不動產(chǎn)證。做好不動產(chǎn)證和林權(quán)證的無縫銜接，明確林權(quán)證與不動產(chǎn)證之間的法律關(guān)系。不動產(chǎn)登記和確權(quán)發(fā)證是穩(wěn)定林地承包權(quán)、全面放活經(jīng)營權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)集體林權(quán)的基礎(chǔ)。對于因尚有集體林權(quán)糾紛的集體林地，可采取行政和司法等多種手段進行調(diào)處，調(diào)處后盡快頒發(fā)林權(quán)證或不動產(chǎn)證。中央應盡快出臺包括林地（林木）所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)登記，林權(quán)糾紛調(diào)處，權(quán)證登記辦理，產(chǎn)權(quán)交易等在內(nèi)的具有可操作性的規(guī)章制度。

第二，鼓勵集體林權(quán)向有能力和資質(zhì)的主體流轉(zhuǎn)，遏制其向以投機為目的的林業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，實行分級備案制，嚴格準入門檻，加強事前、事中和事后監(jiān)管，防止浪費林地資源，損害林農(nóng)和集體經(jīng)濟組織的利益。對于流入集體林權(quán)的經(jīng)營主體，借助職業(yè)教育擴招的時機，優(yōu)先對這些主體的主要負責人和技術(shù)人員開展職業(yè)技術(shù)與管理培訓，提高其經(jīng)營集體林的能力與水平。

第三，在集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中減少政府錯位和越位行為，讓市場機制發(fā)揮主導作用。具體而言，應從如下方面著手：一是妥善解決已到期或即將到期的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題，穩(wěn)定各方參與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的預期;二是政府部門應嚴格遵循集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和法律規(guī)定;三是規(guī)范生態(tài)公益林區(qū)劃，提高林業(yè)區(qū)劃的透明度，對于劃入生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)林地，政府可以采取收儲和支付所產(chǎn)生直接損失的補償或給予林地調(diào)換等措施，保障集體林權(quán)流轉(zhuǎn)各方的利益;四是探索林農(nóng)退出集體林地承包權(quán)的普適性機制，建立林農(nóng)退出集體林地承包權(quán)后的居住、就學和社會保障等可操作性辦法。

第四，完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，強化配套改革。一是賦予林農(nóng)通過分配取得的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)與集體林權(quán)流入方通過林地流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營權(quán)以同等的法律地位。二是制定《森林資源流轉(zhuǎn)條例》，修訂出臺相關(guān)林權(quán)登記管理和森林資產(chǎn)抵押、評估、產(chǎn)權(quán)交易的政策法規(guī)。三是頒布全國統(tǒng)一的、具有較強操作性的《森林資產(chǎn)評估管理辦法》《林權(quán)流轉(zhuǎn)管理條例》，以規(guī)范森林資產(chǎn)評估管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理、林權(quán)變更登記、信息發(fā)布等各類行為，建立集體林權(quán)交易第三方評估機制。四是強化集體林權(quán)流轉(zhuǎn)后續(xù)管理，指導各地建立林權(quán)流轉(zhuǎn)配套服務(wù)制度，健全林權(quán)流轉(zhuǎn)制度體系，逐步推廣集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合約保險。五是建立和完善包括集體林地收儲、交易平臺、森林政策性保險和林權(quán)抵押貸款等在內(nèi)的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)配套措施。

第五，加快林地權(quán)屬信息共享平臺建設(shè)。提高集體林權(quán)信息的公開性、共享性、對稱性，為集體林權(quán)管理、林權(quán)交易、抵押貸款提供可靠的信息基礎(chǔ)。改變林權(quán)管理平臺各自為政、所使用的信息系統(tǒng)標準化程度低且功能單一的狀況。構(gòu)建全國信息互通的集林權(quán)登記（含變更）、辦證、注銷、交易、抵押、處置、采伐證發(fā)放等功能于一體的林權(quán)信息平臺，這是增強林權(quán)管理科學性的基礎(chǔ)。要理順農(nóng)村綜合交易市場和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場之間的關(guān)系，切實加強林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范管理。

第六，完善利益聯(lián)結(jié)機制。一是支持集體林權(quán)流入方以合作、托管、入股等模式，與林農(nóng)構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機制;二是鼓勵集體林權(quán)流入方為林農(nóng)創(chuàng)造就業(yè)機會;三是鼓勵集體林權(quán)流入方參與集體林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到期折價返還。

總之，集體林地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)集體林地“三權(quán)”分置和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的前提條件。集體林權(quán)應逐步向林業(yè)新型經(jīng)營主體和工商資本等流轉(zhuǎn)，堅持大中小規(guī)模集體林經(jīng)營主體并存，這要求將經(jīng)營集體林的小農(nóng)戶與現(xiàn)代林業(yè)有機銜接起來，以實現(xiàn)生態(tài)美和百姓富的綠色發(fā)展目標。

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