郭晗 任保平

摘? ?要：構(gòu)建黃河流域的空間治理體系，是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理，要求確立生態(tài)文明的治理理念和空間發(fā)展的治理目標(biāo)，構(gòu)建流域管理的治理機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)治理的治理模式。黃河流域的空間經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)空間與生態(tài)資源的不平衡。黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，面臨資源剛性約束、空間開發(fā)失調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施與中心城市發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)不足、治理效率低下等多重制約。針對這些制約因素，未來黃河流域應(yīng)實(shí)施分類治理、系統(tǒng)治理和協(xié)同治理，并完善流域分工體系與政策體系，以高質(zhì)量的空間治理體系來推進(jìn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黃河流域高質(zhì)量發(fā)展;空間治理;空間發(fā)展;網(wǎng)絡(luò)治理;分類治理

中圖分類號：F127? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0074-12

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是新時代的重大國家戰(zhàn)略。2019年9月，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會，提出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”[1]。2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表的重要文章《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中強(qiáng)調(diào)，“要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”[2]。這表明，構(gòu)建現(xiàn)代化的黃河流域治理體系，已經(jīng)成為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

現(xiàn)代化的國家治理既要按產(chǎn)業(yè)分類或行政區(qū)劃實(shí)行自上而下的縱向治理，又要有不同空間單元的空間治理。而現(xiàn)代化空間治理的范疇，要將新發(fā)展理念中的協(xié)調(diào)發(fā)展理念和綠色發(fā)展理念相結(jié)合，不僅要關(guān)注工業(yè)文明，而且要關(guān)注生態(tài)文明。生態(tài)文明是一種新的文明境界和社會形態(tài)，高質(zhì)量的空間治理就是用生態(tài)文明的元素改造工業(yè)文明。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的背景下，加快構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理體系，就成為其中的關(guān)鍵支撐。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理邏輯

空間治理是指根據(jù)不同空間的主體功能定位，通過資源的空間配置實(shí)現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對均衡的發(fā)展[3]。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)治理相比，空間治理是更加強(qiáng)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡的治理模式?？臻g治理的單元，從社會治理來看主要是行政區(qū)單元，從空間發(fā)展本身來看主要是自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境流域單元。流域空間治理的關(guān)鍵是統(tǒng)籌流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保證空間的可持續(xù)發(fā)展。黃河流域是我國北方最重要的流域。黃河流域發(fā)展存在的問題，“表象在黃河，根子在流域”[1]。因此，在高質(zhì)量發(fā)展背景下，需要著力健全流域空間治理體系。構(gòu)建黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理體系，其內(nèi)涵和理論邏輯主要體現(xiàn)在治理理念、治理目標(biāo)、治理機(jī)制和治理模式等方面。

（一）治理理念：從工業(yè)文明轉(zhuǎn)向生態(tài)文明

以生態(tài)文明取代工業(yè)文明是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理的基本理念導(dǎo)向。生態(tài)文明是工業(yè)文明時代之后的文明，工業(yè)文明重點(diǎn)關(guān)注的是人與社會的關(guān)系，而生態(tài)文明在關(guān)注人與社會關(guān)系的同時，也關(guān)注人與自然的關(guān)系。

從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)構(gòu)變化理論來說，工業(yè)文明遵循“輕工業(yè)發(fā)展——重工業(yè)主導(dǎo)——現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)”的階梯型工業(yè)化模式，其特征是以階段性工業(yè)化過程中的較高資源環(huán)境代價換取經(jīng)濟(jì)增長。從生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來說，其實(shí)質(zhì)就是環(huán)境庫茲涅茨“倒U型”曲線所體現(xiàn)的“先污染后治理”模式。在工業(yè)文明中，大量使用不可再生的化石能源，生產(chǎn)過程是簡單的線性投入產(chǎn)出關(guān)系，生態(tài)環(huán)境并不作為生產(chǎn)要素而出現(xiàn)，對于生態(tài)環(huán)境的破壞和消耗也不作為經(jīng)濟(jì)成本進(jìn)行計(jì)算，生態(tài)環(huán)境和自然資產(chǎn)不參與分配。工業(yè)文明在初期往往使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速增長，但一旦進(jìn)入后工業(yè)化階段，在傳統(tǒng)工業(yè)文明發(fā)展模式下，由于無視生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)方式，不僅會制約消費(fèi)的可持續(xù)性，而且還會產(chǎn)生排擠效應(yīng)[4]。在工業(yè)文明發(fā)展的后期，還會出現(xiàn)工業(yè)品需求飽和、資源環(huán)境約束等問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成阻滯。

生態(tài)文明的發(fā)展理念與工業(yè)文明不同，生態(tài)文明不是簡單否定工業(yè)文明，更不僅是簡單的節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的問題。生態(tài)文明對工業(yè)文明的改造和提升主要體現(xiàn)在三個維度：第一個維度是成本維度。在生態(tài)文明理念下，生產(chǎn)過程中的成本不僅有經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，而且有生態(tài)成本，因此生態(tài)文明反對“先污染后治理”，不認(rèn)同用資源環(huán)境代價換取經(jīng)濟(jì)增長。第二個維度是生產(chǎn)維度。在生態(tài)文明理念下，生產(chǎn)要素不僅包括資本、勞動力和技術(shù)，而且包括生態(tài)生產(chǎn)要素。生態(tài)文明理念強(qiáng)調(diào)生態(tài)生產(chǎn)要素的稀缺性，并重視其在生產(chǎn)中的重要作用，認(rèn)為改善環(huán)境污染和降低資源消耗本身就可以充分發(fā)展生產(chǎn)力[5]。生態(tài)優(yōu)勢就是綠色生產(chǎn)力，可以轉(zhuǎn)化為巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，投資生態(tài)環(huán)境就可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。第三個維度是分配維度。在生態(tài)文明視角下，勞動、資本、技術(shù)等要素可參與價值分配，生態(tài)生產(chǎn)要素也可以參與分配。生態(tài)文明視角下的高質(zhì)量發(fā)展，就是要通過高質(zhì)量的流域空間治理將生態(tài)成本、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)要素納入整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

生態(tài)文明的發(fā)展理念在流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中尤為重要。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，要把生態(tài)文明的理念貫穿到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化治理的全流程中。多年來，黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于工業(yè)文明的發(fā)展理念的，這導(dǎo)致黃河流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境極為脆弱，也進(jìn)一步限制了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，在新時代下要針對黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和多功能性，借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建基于生態(tài)文明的流域空間治理模式[6]，努力實(shí)現(xiàn)從工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型。

（二）治理目標(biāo)：從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向空間發(fā)展

從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向空間發(fā)展是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間治理的基本目標(biāo)與價值導(dǎo)向?？臻g發(fā)展的基本內(nèi)涵與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長概念有所區(qū)別。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長概念下，經(jīng)濟(jì)中最終產(chǎn)品只有工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，因此在發(fā)展空間上，除了人們生產(chǎn)生活所需要的服務(wù)業(yè)空間外，經(jīng)濟(jì)中只需要擴(kuò)張工業(yè)空間和農(nóng)業(yè)空間。而在基于空間發(fā)展的價值取向下，經(jīng)濟(jì)中不僅有工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，而且有生態(tài)產(chǎn)品，因此，在發(fā)展空間上既要考慮農(nóng)業(yè)空間和工業(yè)空間，又要重視生態(tài)空間。

經(jīng)濟(jì)增長是工業(yè)文明時代的價值取向。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)增長的概念，加入了結(jié)構(gòu)變化、財(cái)富分配等因素?？臻g發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間層面的拓展和延伸。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展概念相比，空間發(fā)展的目標(biāo)是財(cái)富擴(kuò)張、成果共享和自然再生的有機(jī)統(tǒng)一。具體來說，空間發(fā)展有三個維度的內(nèi)涵：一是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是追求人的全面發(fā)展，三是追求可持續(xù)發(fā)展?？臻g發(fā)展就是三個維度上發(fā)展的平衡。三個維度的發(fā)展在不同空間上是不一樣的，有些地區(qū)可以重點(diǎn)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以提供工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品為主，而有些地區(qū)則可以重點(diǎn)追求可持續(xù)發(fā)展，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，具體的選擇取決于不同地區(qū)之間的地理空間與資源稟賦差異。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論也研究區(qū)域發(fā)展問題，但傳統(tǒng)理論往往容易忽略地理空間差異造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論視角下，在追求經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展中往往重視地域的均衡，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)規(guī)模意義上的均衡，特別是強(qiáng)調(diào)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對具有經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢的發(fā)達(dá)地區(qū)的追趕。在空間發(fā)展的概念下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化可能是由于體制機(jī)制原因造成的，也可能是由于生態(tài)環(huán)境和自然資源差異形成的地理空間差異造成的，如不同區(qū)域的高度、溫度、濕度差異均會對經(jīng)濟(jì)造成影響。體制機(jī)制造成的分化可以追趕，地理空間差異造成的分化則不能簡單進(jìn)行經(jīng)濟(jì)追趕，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)整體空間范圍內(nèi)人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的均衡，不同的子空間則根據(jù)提供工農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的選擇，形成差異化、互補(bǔ)化的分工體系。

黃河流域在上游、中游、下游的地理空間差異較大，沿用經(jīng)濟(jì)增長價值導(dǎo)向的發(fā)展模式，會進(jìn)一步加劇黃河流域的生態(tài)脆弱性。因此，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的流域空間治理，必須加快轉(zhuǎn)變?yōu)樽非罂臻g發(fā)展的價值取向。對于整個流域，不僅要強(qiáng)調(diào)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出，而且要強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)出;不僅要強(qiáng)調(diào)工農(nóng)業(yè)空間的擴(kuò)張，而且要強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間的擴(kuò)張。各類空間和各類產(chǎn)品的提供，在不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)其區(qū)域的主體功能而有所側(cè)重，對于黃河流域內(nèi)那些生態(tài)脆弱或生態(tài)重要的地區(qū)，從空間發(fā)展意義上要實(shí)現(xiàn)的不是增加GDP意義的發(fā)展，而是提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。

（三）治理機(jī)制：從區(qū)域管理轉(zhuǎn)向流域管理

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)高效的空間治理，管理機(jī)制上必須從以行政區(qū)劃為主的區(qū)域管理轉(zhuǎn)向流域管理。流域區(qū)和行政區(qū)的劃分邏輯是有區(qū)別的，流域區(qū)是以河流為中心，被分水線包圍的整體水文單元，而行政區(qū)是對國家領(lǐng)土進(jìn)行分級劃分形成的區(qū)域。不同的劃分方式導(dǎo)致流域區(qū)劃與行政區(qū)劃存在較大的差異。這就給流域生態(tài)資源的管理和開發(fā)帶來了較大的難度。流域生態(tài)資源屬于公共資源，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來說，這種資源具有比較明顯的非排他性、非競爭性和不可分割性，因而容易引起“公地悲劇”和負(fù)外部性問題。這就導(dǎo)致黃河流域的生態(tài)資源管理較為困難，特別是水資源和水環(huán)境的系統(tǒng)管理，上下游之間、跨省區(qū)之間在水污染治理、水資源統(tǒng)籌等方面存在管理難度。因此，在推進(jìn)黃河治理的過程中，必須高度重視黃河流域發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性[7]。

我國當(dāng)前對黃河流域生態(tài)資源的管理機(jī)制是區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合，但實(shí)質(zhì)以區(qū)域管理為主。從最重要的水生態(tài)系統(tǒng)來看，可以分為水資源和水環(huán)境兩個方面。在水資源方面，采取的是“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，具體是由水利部門的派出機(jī)構(gòu)協(xié)同地方主管機(jī)關(guān)管理。在水環(huán)境方面，采取的是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制”，主要還是按照屬地原則由地方政府主管部門負(fù)責(zé)水污染治理。這種管理體制的實(shí)質(zhì)是條塊分割的多頭管理體制，各部門基于自身利益推動流域治理政策的制定和執(zhí)行，部門間責(zé)權(quán)利邊界并不清晰，沒有統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)了“碎片化權(quán)威”[8]。特別是在水污染治理方面，水的流域特征在空間上被割裂，在以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)的“GDP錦標(biāo)賽”發(fā)展模式下，地方政府存在機(jī)會主義傾向，在流域治理中往往表現(xiàn)出約束軟化和激勵缺失，以致在水生態(tài)系統(tǒng)管理方面不作為，甚至出現(xiàn)“以鄰為壑”的現(xiàn)象。即便流域內(nèi)的地方政府重視生態(tài)治理，各地方也缺乏有效的協(xié)作機(jī)制，難以形成流域生態(tài)公共產(chǎn)品供給的合理分工。

黃河流域需要構(gòu)建以自然流域?yàn)閱卧⒛軌蚪y(tǒng)籌水資源利用和水環(huán)境保護(hù)的流域管理機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)代表著流域的整體利益，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上具備高度的中立性和公益性，因而流域管理機(jī)構(gòu)作為流域涉水事務(wù)的協(xié)調(diào)者具備充分的正當(dāng)性。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，流域管理也是國際上推進(jìn)流域水生態(tài)系統(tǒng)的通行做法，英國的泰晤士河、歐洲的萊茵河、美國的田納西河和查爾斯河等都是通過流域管理成功改善了當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境質(zhì)量。因此，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中，需要處理好央地關(guān)系以及流域與區(qū)域的關(guān)系，建立具備整體性與統(tǒng)一性的黃河流域管理體制和管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域管理向流域管理的轉(zhuǎn)型。

（四）治理模式：從科層治理到網(wǎng)絡(luò)治理

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要實(shí)現(xiàn)高效的空間治理，從治理模式上必須從科層治理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理?？茖又卫硎邱R克斯·韋伯在組織社會學(xué)中提出的概念，科層制就是組織內(nèi)根據(jù)職級進(jìn)行分工、以規(guī)則為管理主體的垂直型組織管理方式，政府組織的管理方式就是典型的科層治理。就黃河流域的科層治理模式來說，就是在經(jīng)濟(jì)治理和生態(tài)系統(tǒng)治理過程中沿用政府主導(dǎo)的自上而下的管理模式。在這種模式下，我國各級政府既是生態(tài)公共服務(wù)的供給主體，又是重要的直接生產(chǎn)主體，承擔(dān)著流域生態(tài)環(huán)境治理的主體責(zé)任。而作為生態(tài)資源消費(fèi)者的企業(yè)和社會公眾，在科層治理的模式下容易出現(xiàn)生態(tài)資源權(quán)益和生態(tài)環(huán)境義務(wù)的缺失。無論是黃河流域內(nèi)生態(tài)資源的綜合開發(fā)利用，還是水環(huán)境的保護(hù)，科層治理模式下企業(yè)和公眾的參與度都比較低，更難以形成有效的協(xié)作溝通。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角下，研究黃河流域的高質(zhì)量治理，要充分考慮到政府、市場和公眾三方面的作用。高質(zhì)量的治理結(jié)構(gòu)，既要充分研究政府的空間治理政策，又要探索市場機(jī)制的治理方式，還要分析社會參與在空間治理中的作用[9]。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，黃河流域的空間治理，重點(diǎn)是解決生態(tài)環(huán)境的外部性問題。

針對生態(tài)環(huán)境的外部性，各種不同治理主體主導(dǎo)的治理方式有不同的流域治理理論依據(jù)：一是強(qiáng)調(diào)政府作用的以“庇克稅”為核心而構(gòu)建的政府規(guī)制理論;二是強(qiáng)調(diào)市場作用的以科斯產(chǎn)權(quán)理論為核心提出的排污權(quán)交易理論;三是埃莉諾·奧斯特羅姆提出的小規(guī)模自主治理;四是威廉姆斯提出的以資產(chǎn)專用性理論為核心的組織間網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制，威廉姆斯認(rèn)為，科層管理適用于強(qiáng)資產(chǎn)專用性條件，市場機(jī)制適用于弱資產(chǎn)專用性條件，而在資產(chǎn)專用性的中間狀態(tài)，采取混合的組織間網(wǎng)絡(luò)治理是能夠?qū)⒓顝?qiáng)度和適應(yīng)性中和的最佳治理結(jié)構(gòu)，組織間網(wǎng)絡(luò)建立在交易互惠基礎(chǔ)上，其能夠最小化市場機(jī)制與科層管理所面臨的交易成本。

就黃河流域的空間治理而言，流域內(nèi)的水生態(tài)系統(tǒng)都是流動和開放的，覆蓋了廣大的國土空間，流域治理所面臨的復(fù)雜性不言而喻。因此，單純依靠傳統(tǒng)治理理論中的科層管理或市場機(jī)制，都很難為黃河流域的高質(zhì)量空間治理提供高效的治理方式，而基于組織間網(wǎng)絡(luò)的治理模式，則能夠根據(jù)不同主體之間的協(xié)作溝通，減少機(jī)會主義，增加合作分工。采用網(wǎng)絡(luò)治理模式，要努力實(shí)現(xiàn)黃河流域治理主體的多元化，不能再將政府作為唯一的治理主體，而應(yīng)是政府、市場、社會組織和公民共同參與，合作方式上采取正式制度和非正式制度結(jié)合的多樣化方式，核心目標(biāo)是推進(jìn)互信合作、減少沖突，實(shí)現(xiàn)各主體的激勵相容。

采用網(wǎng)絡(luò)治理的模式來推動黃河流域的空間治理，能夠?qū)崿F(xiàn)高效治理的“良治”目標(biāo)：一是能夠理順政府與市場的關(guān)系，解決政府職能的“越位”和“缺位”問題;二是能夠?qū)崿F(xiàn)所有治理主體都能夠具備有效的環(huán)境治理激勵;三是能夠降低黃河空間治理過程中的信息不對稱，進(jìn)一步降低委托-代理成本[10]。因此，相較傳統(tǒng)的科層管理來說，采用網(wǎng)絡(luò)治理是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中空間治理模式的必然選擇。

二、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征

黃河流域既是重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)和資源集聚帶，又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要空間載體。黃河流域自西向東形成了上游、中游、下游三級階梯，地勢逐漸降低，橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原和淮海平原四個地貌單元。上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境好、水源充足，但居住人口較少，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后。中游地區(qū)能源資源非常豐富，但生態(tài)環(huán)境比較脆弱。下游地區(qū)土地肥沃，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，發(fā)展水平較高，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到水資源缺乏的限制較大[11]。推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理，要充分研究黃河流域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布與生態(tài)環(huán)境特征。

（一）黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布

參照水利部黃河水利委員會劃定的自然流域范圍，黃河流域自西向東流經(jīng)青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東八個省區(qū)。在此，選取GDP和人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，選取近20年作為觀察年份，對黃河流域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分布進(jìn)行分析。

由表1可見，近20年來黃河流域的整體發(fā)展可以分為兩個階段：第一階段的1999—2008年，是黃河流域經(jīng)濟(jì)的加速成長期，黃河流域的發(fā)展要快于全國其他地區(qū)，占全國GDP的份額從1999年的20.82%提升到2008年的23.85%。第二階段的2008—2019年，黃河流域的發(fā)展則慢于全國其他地區(qū)，占全國GDP的份額從23.85%下降到21.95%，下降1.9個百分點(diǎn)。總體來看，黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在近20年走出了一條從快到慢的倒U型曲線。

從黃河流域內(nèi)各省區(qū)的發(fā)展情況來看，上游、中游和下游呈現(xiàn)非常明顯的階梯型分布。2019年，上游地區(qū)的青海、甘肅和寧夏占全國GDP的份額均未超過1%，上游省區(qū)GDP僅占全國的1.68%;中游地區(qū)的內(nèi)蒙古、陜西和山西占全國GDP份額均處于1.8%至3%之間，中游地區(qū)GDP加總占全國的6.56%;下游地區(qū)的河南和山東都是經(jīng)濟(jì)大省，占全國GDP份額都在5%以上，下游地區(qū)GDP 加總占全國的13.70%。

從發(fā)展速度來看，近年來，黃河流域的上游、中游、下游地區(qū)呈現(xiàn)不同的特征。上游地區(qū)GDP總量小，發(fā)展速度也比較穩(wěn)定。中游地區(qū)和下游地區(qū)內(nèi)部則出現(xiàn)了比較明顯的“衰落”與“分化”并存的格局。其中，中游地區(qū)的資源型省區(qū)內(nèi)蒙古和山西在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高點(diǎn)后出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的迅速回落，而陜西近10年來則出現(xiàn)了比較強(qiáng)勢的增長，但2019年的增長速度也開始出現(xiàn)比較明顯的下降;下游地區(qū)的河南和山東則走出了比較明顯的分化格局，隨著高鐵網(wǎng)絡(luò)的興起和中部省份的快速崛起，河南在黃河流域經(jīng)濟(jì)版圖中的地位越來越重要，而山東則由于近年來經(jīng)濟(jì)增速放緩和對省內(nèi)GDP的重新修訂，在國家經(jīng)濟(jì)版圖中的地位出現(xiàn)了下降。

從城市層面來看，根據(jù)2019年已公布的城市GDP數(shù)據(jù)，隨著近年來南北經(jīng)濟(jì)差距的逐漸擴(kuò)大，黃河流域在國家經(jīng)濟(jì)版圖中的地位也與其戰(zhàn)略地位不相匹配。在整個黃河流域中，僅有青島和鄭州位列前20名。流域環(huán)境保護(hù)和綜合治理離不開當(dāng)?shù)刎?cái)政投入和大型企業(yè)參與，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是黃河流域空間治理的重要保障，而相較于長江流域，黃河流域各省區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對偏弱。

可以發(fā)現(xiàn)，黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低于全國平均水平。流域內(nèi)的八個省區(qū)僅有山東和內(nèi)蒙古的人均GDP超過了全國平均水平，而且這兩個省份在近10年內(nèi)的人均GDP比重都出現(xiàn)了明顯的下降。另外六個省份則大多與全國人均水平存在較大的差距，其中甘肅人均GDP水平不到全國水平的50%。

從黃河流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布來看，總體也按照上游、中游、下游表現(xiàn)出階梯型的從低到高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布，但各區(qū)域內(nèi)的差距更大。上游的寧夏與甘肅，中游的內(nèi)蒙古與山西，下游的山東與河南，這三對省份之間內(nèi)部人均GDP占比的差異均超過30個百分點(diǎn)。這也表明，黃河流域內(nèi)各省份不僅總體經(jīng)濟(jì)相對靠后，而且存在比較大的區(qū)域差異。

總體來看，黃河流域呈現(xiàn)以下游地區(qū)為核心、中游地區(qū)為外圍、上游地區(qū)為邊緣的由東向西的“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)[12]。同時，在核心區(qū)內(nèi)存在以濟(jì)南為中心和以鄭州為中心的增長極，在外圍及邊緣區(qū)域也存在著西安、太原、蘭州幾個重點(diǎn)的增長極。

從發(fā)展的趨勢與空間模式來看，隨著我國對外開放向內(nèi)陸推進(jìn)，黃河流域的經(jīng)濟(jì)分布開始逐漸呈現(xiàn)“點(diǎn)—軸—圈”的模式。在黃河流域沿線形成了濟(jì)南、鄭州、西安、蘭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的城市，成為經(jīng)濟(jì)增長的“點(diǎn)”，通過擴(kuò)散效應(yīng)促進(jìn)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長;黃河干流及其支流沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度明顯快于周邊地區(qū)，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“軸線”;“圈”主要是指黃河流域經(jīng)濟(jì)增長形成的核心區(qū)、外圍區(qū)和邊緣區(qū)，以及在黃河流域發(fā)展起來的山東半島城市群、中原城市群和關(guān)中平原城市群等，這也成為黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的特征。

（二）黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)環(huán)境特征

黃河流域是我國歷史悠久的傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，生態(tài)環(huán)境對黃河流域的發(fā)展具有顯著的影響。整體來看，黃河流域生態(tài)環(huán)境較為脆弱，流域內(nèi)自然資源稟賦與實(shí)際地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，流域不同的地貌特征也影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，不僅要保護(hù)和改善黃河流域的生態(tài)空間，而且對于流域范圍的自然資源要進(jìn)行合理的開發(fā)和利用，貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展的理念，對流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行特色發(fā)展和科學(xué)治理。黃河流域的生態(tài)環(huán)境和資源重點(diǎn)體現(xiàn)為水資源和水環(huán)境兩個方面，因此主要從這兩個方面對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)環(huán)境特征進(jìn)行考察。

從黃河流域及各省區(qū)的水資源總量來看，黃河流域水資源非常匱乏（見表2，下頁）。黃河流域八個省區(qū)的轄區(qū)面積占全國的38.5%，經(jīng)濟(jì)總量占全國的21.95%，但水資源總量僅有2947.8億立方米，占全國水資源的10.73%，其中地表水資源占全國的9.42%，地下水資源占全國的17.84%。這表明，整個黃河流域的水資源都較為稀缺。從分省區(qū)的情況來看，黃河流域的八個省份中僅有青海的水資源量相對豐富，其余省份都非常短缺。其中，山西和寧夏的水資源占全國比重不到0.5%，陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、山東的水資源量占全國比重也在1.5%以內(nèi)。水資源的匱乏對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展形成了較為明顯的生態(tài)資源約束。

對黃河流域水資源的考察不僅要看資源量，而且要看資源的使用情況。從黃河流域各省區(qū)的用水量及結(jié)構(gòu)來看，黃河流域2018年用水量為1012億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占65.15%，工業(yè)用水占14.16%，生活用水占13.19%，而生態(tài)用水占比僅為7.48%?？梢钥闯?，在水資源總量短缺的情況下，黃河流域的生態(tài)用水占比較低，受農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水的擠壓比較嚴(yán)重。從各省區(qū)的具體情況來看，寧夏、甘肅、青海和內(nèi)蒙古呈現(xiàn)比較突出的農(nóng)業(yè)用水主導(dǎo)現(xiàn)象，陜西、河南、山東和山西則呈現(xiàn)工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水共同主導(dǎo)。生態(tài)用水方面，除內(nèi)蒙古和河南兩省區(qū)的生態(tài)用水占比超過10%外，其余省份基本都在4%至5%之間，不合理的用水結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致黃河流域生態(tài)治理中存在比較大的困境。

黃河流域擁有比較豐富的自然資源，從自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量來看，2017年黃河流域八個省區(qū)共擁有494個自然保護(hù)區(qū)，占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的17.96%，其中擁有國家級自然保護(hù)區(qū)50個，占全國國家級自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的16.95%（見表3，下頁）。自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到4802.7萬公頃，占全國的近1/3，也占到黃河流域八個省區(qū)總轄區(qū)面積的10.94%。自然保護(hù)區(qū)資源在黃河流域的八個省區(qū)之間的分布存在比較大的差異，其中內(nèi)蒙古、山東、甘肅和陜西的自然保護(hù)區(qū)個數(shù)較多，青海、內(nèi)蒙古的自然保護(hù)區(qū)占地面積較大。從國家級自然保護(hù)區(qū)個數(shù)來看，黃河流域各省份存在較大差異，國家級自然保護(hù)區(qū)除在下游河南有13個之外，其余全部分布在上游的甘肅、青海和寧夏。

從黃河流域的環(huán)境污染排放量來看，黃河流域的廢水排放總量達(dá)到144億噸，占全國的20.68%;化學(xué)需氧量排放量達(dá)到178.29萬噸，占全國的17.45%;氨氮排放量達(dá)到25.28萬噸，占全國的18.12%。污染排放量也與黃河流域的空間經(jīng)濟(jì)格局一樣，從上游、中游到下游地區(qū)呈現(xiàn)非常明顯的越來越高的階梯型分布。從廢水排放量、化學(xué)需氧量排放量和氨氮排放量三類主要的污染排放來看，上游三省區(qū)排放總和分別占全國的1.75%、2.84%和2.47%，中游三省區(qū)排放總和分別占全國的5.93%、5.29%和5.47%，下游兩省排放總和分別占全國的12.99%、9.31%和10.18%。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，黃河流域的空間經(jīng)濟(jì)分布和污染排放呈現(xiàn)非常類似的階梯型分布。這一分布是黃河流域上游、中游、下游之間的功能分類所決定的。從資源分布來看，黃河流域的水資源嚴(yán)重不足，而且存在水資源使用的過度開發(fā)和工農(nóng)業(yè)用水對生態(tài)用水的擠壓問題。未來推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理，要基于各區(qū)域不同的主體功能分別治理，高度重視水環(huán)境保護(hù)與水資源的合理開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

三、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間制約因素

對黃河流域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化空間治理的關(guān)鍵是針對黃河流域當(dāng)前面臨的主要問題與約束，進(jìn)行精準(zhǔn)施策。當(dāng)前，黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在空間層面還存在諸多制約因素，具體體現(xiàn)在空間經(jīng)濟(jì)與環(huán)境分布結(jié)構(gòu)、空間經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)分工與規(guī)劃體系、法律法規(guī)與政策體系缺失等多個方面。

（一）資源剛性約束的制約

黃河流域的經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境存在不匹配，可持續(xù)發(fā)展剛性約束凸顯。在黃河流域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)布局大量依靠水資源進(jìn)行安排，導(dǎo)致水資源短缺;長久以來的生產(chǎn)生活與資源開發(fā)，又使得黃河水土流失嚴(yán)重，造成水沙時空關(guān)系不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致黃河泥沙淤積、災(zāi)害頻發(fā)，而水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)和水資源減少又進(jìn)一步導(dǎo)致流域內(nèi)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水供需失衡加劇，對于水資源的過度開發(fā)已經(jīng)突破有限的水資源系統(tǒng)承載能力，導(dǎo)致不同地區(qū)之間的競爭隨著水資源供需矛盾加劇而更加明顯，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。同時流域內(nèi)還存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴于礦產(chǎn)和能源資源開發(fā)的問題，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大背景下，這種資源依賴也難以達(dá)到黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量開發(fā)的目標(biāo)要求。綜合來看，黃河的經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)和環(huán)境耦合影響非常復(fù)雜，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的剛性約束已經(jīng)凸顯。

（二）空間經(jīng)濟(jì)開發(fā)失調(diào)的制約

黃河流域存在空間開發(fā)失調(diào)和開發(fā)強(qiáng)度失度等問題，各地缺乏相互溝通和合作，存在分散開發(fā)和無序開發(fā)的特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間和生態(tài)空間的失衡。發(fā)展的不協(xié)調(diào)影響了整體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。黃河流域水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致中下游洪水泥沙較多，威脅到土地質(zhì)量和農(nóng)作物種植。農(nóng)業(yè)過度開發(fā)和不當(dāng)開發(fā)造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的不適應(yīng)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間的失衡;在工業(yè)發(fā)展方面，黃河流域地區(qū)工業(yè)呈現(xiàn)粗放的發(fā)展模式，資源利用率較低，工業(yè)污染的產(chǎn)生加重了生態(tài)環(huán)境污染，而流域內(nèi)工業(yè)清潔作用較弱，對流域內(nèi)生態(tài)空間產(chǎn)生了不可逆的損害。農(nóng)業(yè)空間、工業(yè)空間的發(fā)展離不開生態(tài)空間，開發(fā)空間的失衡對于黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也是一個重要的制約因素。目前的開發(fā)方式并不符合流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)的要求，對于黃河流域空間治理體系的建立形成了較為嚴(yán)重的制約。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施與中心城市發(fā)展滯后的制約

黃河流域交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺乏有效的增長極帶動。黃河流域大部分地區(qū)處內(nèi)陸腹地，相較于長江流域和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，黃河流域?qū)?nèi)、對外交通運(yùn)輸通道不暢的問題比較突出，高鐵等跨省域交通主干線規(guī)劃建設(shè)進(jìn)展緩慢，都市圈和城市群現(xiàn)有交通網(wǎng)有待完善，不利于區(qū)域間資源要素的低成本流動，也影響著區(qū)域外部資源要素的集聚，制約了文化旅游等產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的發(fā)揮。此外，一個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長與增長極強(qiáng)大的增長動力有關(guān)，盡管黃河流域已經(jīng)初步形成蘭西城市群、寧夏沿黃城市群、關(guān)中平原城市群和中原城市群等，并圍繞各個城市群發(fā)展經(jīng)濟(jì)，核心—邊緣結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步成型，但相較于發(fā)達(dá)的城市群（如珠三角城市群、長三角城市群和環(huán)渤海城市群），黃河流域地區(qū)增長極的經(jīng)濟(jì)增長動力明顯不足，在科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、對外開放程度等方面缺乏輻射帶動周邊城市進(jìn)一步發(fā)展的動力，對黃河流域高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用。

（四）產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與分工不足的制約

黃河流域各地區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性弱，未能形成有效的流域分工體系。黃河干流通航條件差，上下游經(jīng)濟(jì)聯(lián)系主要依靠運(yùn)力緊張的隴海線等陸路交通，再加上缺乏輻射帶動能力強(qiáng)的龍頭城市和跨省區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致黃河流域產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性較弱，流域內(nèi)部甚至省內(nèi)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)開放度低、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)性強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)、低水平過度競爭現(xiàn)象嚴(yán)重;甚至一個省區(qū)內(nèi)化工、新材料等對集聚度要求較高的產(chǎn)業(yè)，也難以做到統(tǒng)籌布局。以黃河流域西北地區(qū)的陜甘青寧四省區(qū)為例，能源、有色金屬、電力等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高度重合，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化趨勢明顯，影響了地區(qū)間的分工合作與資源配置。在呼包鄂榆城市群，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)現(xiàn)象也十分突出。流域內(nèi)的分工體系不足，導(dǎo)致各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)和互補(bǔ)性較弱，不利于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化效率的提升，對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展形成了比較大的阻礙。

（五）空間治理效率低下的制約

黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)缺乏協(xié)作溝通，治理效率不足。黃河流域當(dāng)前沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)同治理，社會公眾對空間治理參與不足，各治理主體難以形成合理的分工協(xié)作。流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制、跨界治污機(jī)制的缺失，使得黃河流域內(nèi)各地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境治理工作呈現(xiàn)孤立的特征，難以應(yīng)對整體性的黃河流域生態(tài)治理困境。在規(guī)劃層面，相較于國家已針對長江流域生態(tài)保護(hù)與治理出臺的專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)文件，黃河流域的保護(hù)與治理目前還缺乏專門和系統(tǒng)的規(guī)劃文件作為上位指導(dǎo)。在法律法規(guī)層面，涉及黃河流域保護(hù)與治理的法律法規(guī)目前主要還是《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等具有普遍適用性的法律法規(guī)，尚缺乏專門的法律法規(guī)的規(guī)制和扶持。在政策體系層面，專門規(guī)制黃河流域生態(tài)保護(hù)與治理的政策文件也較少，這也對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理體系的形成構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

四、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理的路徑選擇

基于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理邏輯，結(jié)合黃河流域空間發(fā)展的制約因素，從空間功能分類、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流域分工體系構(gòu)建、治理政策體系構(gòu)建等方面，提出新時代推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理路徑。

（一）推進(jìn)黃河流域?qū)嵤┗谥黧w功能區(qū)的分類治理

黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須考慮到黃河流域空間地理環(huán)境的差異，通過主體功能分類，提高空間分工程度和專業(yè)化效率，進(jìn)一步明確提供工業(yè)產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給和生態(tài)產(chǎn)品供給的功能劃分。具體來說包括四大類：一是主要提供生態(tài)產(chǎn)品供給的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，例如三江源、祁連山等生態(tài)功能和生態(tài)地位非常重要的地區(qū)，其主要目標(biāo)是是保護(hù)生態(tài)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展中的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo);二是主要提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給的糧食主產(chǎn)區(qū)，例如河套灌區(qū)、汾渭平原等重要糧食產(chǎn)區(qū)，這類地區(qū)的目標(biāo)是積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提供高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供給，保證糧食安全;三是包括鄭州、濟(jì)南、西安等在內(nèi)的各城市化地區(qū)，對于這些中心城市，要加強(qiáng)集聚程度，提高區(qū)域的空間經(jīng)濟(jì)和人口承載力，城市化地區(qū)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;四是黃河流域中的貧困地區(qū)，對于貧困地區(qū)，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，改善民生，這類區(qū)域的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展中人的全面發(fā)展。從生態(tài)治理的角度來說，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態(tài)環(huán)境差異，應(yīng)采取差別化的措施：上游要重點(diǎn)關(guān)注水源涵養(yǎng)能力的提升;中游重點(diǎn)做好水土保持和污染治理;下游要保護(hù)好黃河三角洲的濕地生態(tài)，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進(jìn)黃河流域?qū)嵤┗诳臻g結(jié)構(gòu)優(yōu)化的系統(tǒng)治理

黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須要樹立系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌人口、水源與土地的關(guān)系，更加突出對“人”的生產(chǎn)生活行為管控和對“地”的空間優(yōu)化配置，共同形成水陸統(tǒng)籌的流域空間綜合治理格局，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理。這需要充分考慮上中下游的差異和空間格局生態(tài)功能的不同要求，對黃河流域生態(tài)環(huán)境格局進(jìn)行空間優(yōu)化。從水源方面來看，黃河水資源量有限，流經(jīng)的地區(qū)多為北方干旱半干旱地區(qū)，黃河流域空間治理應(yīng)以水資源和水環(huán)境承載力為基石，嚴(yán)控城市發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，降低工農(nóng)業(yè)用水對生態(tài)用水的不合理擠壓，提高用水效率。從土地空間來看，要科學(xué)劃定富有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實(shí)行用途管制，提升資源環(huán)境承載能力。國土空間開發(fā)的著力點(diǎn)也應(yīng)從不斷擴(kuò)張開發(fā)空間和建成區(qū)面積，轉(zhuǎn)為調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局、提高土地資源使用效率，防范生產(chǎn)生活空間對生態(tài)空間的“擠壓”和不良影響，不斷優(yōu)化城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，不斷優(yōu)化工業(yè)、居住、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的空間結(jié)構(gòu)。在空間管控和空間優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過資本、勞動力和人力資本等要素的區(qū)域轉(zhuǎn)移與合理流動，進(jìn)一步提高資源的空間配置效率，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

（三）推進(jìn)黃河流域?qū)嵤┗诮M織間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理

黃河流域空間是一個跨越不同行政區(qū)、不同地理環(huán)境、不同管理部門的復(fù)雜系統(tǒng)，黃河流域水資源與水生態(tài)系統(tǒng)危機(jī)的實(shí)質(zhì)是管理機(jī)構(gòu)的“碎片化權(quán)威”問題。流域空間治理不能只靠政府治理，而必須是流域內(nèi)所有政府、企業(yè)、社會組織、沿岸居民的共同參與和分擔(dān)。因此，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理，必須要實(shí)施基于組織間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理。一方面，要通過成立跨區(qū)域、跨部門的綜合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，將水資源開發(fā)和水環(huán)境治理的職能統(tǒng)籌起來，借鑒法國、澳大利亞等國流域統(tǒng)一管理、綜合施治的成功經(jīng)驗(yàn)，將黃河流域作為一個有機(jī)的整體，建立多層次、多類型的區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制，通過“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，解決傳統(tǒng)發(fā)展背景下管理權(quán)分散導(dǎo)致的生態(tài)空間“公地悲劇”和“公共悖論”問題。另一方面，要構(gòu)建多元主體參與的多層級、多主體治理體系框架。將政府、企業(yè)、社會組織、沿岸居民都納入治理主體，就流域的防洪調(diào)度、水資源分配、生態(tài)補(bǔ)償、重大工程建設(shè)、重大投資項(xiàng)目等事宜進(jìn)行協(xié)商，實(shí)行民主和科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)黃河流域空間治理中各主體的激勵相容，推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中的治理能力現(xiàn)代化。

（四）推進(jìn)黃河流域構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的流域分工體系

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，要積極推進(jìn)市場整合，變傳統(tǒng)的區(qū)域分工為流域分工。按照流域自然特征和資源稟賦組織生產(chǎn)和流通，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，取代傳統(tǒng)以行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)組織方式，推進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，共同推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理。要制定流域區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使上下游之間形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，避免造成各行政區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和過度競爭，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要引導(dǎo)和扶持上游地區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，按照“一城一策”的基本思路，培育經(jīng)濟(jì)新動能，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。要推進(jìn)清潔生產(chǎn)的區(qū)域協(xié)作，根據(jù)黃河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，充分考慮各行業(yè)在資源利用上的互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資源在行業(yè)間的梯級利用。要落實(shí)異地發(fā)展思路，通過異地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)自生能力。要加強(qiáng)流域內(nèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，淘汰取締落后產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)，增加有效產(chǎn)業(yè)供給，減少低效產(chǎn)業(yè)供給。要實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，解決流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的負(fù)外部性和交易成本問題。要支持黃河流域各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，構(gòu)建以中心城市為內(nèi)核的發(fā)展模式，引領(lǐng)都市圈乃至城市群建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展以鄭州為核心的中原城市群、以青島和濟(jì)南為核心的山東半島城市群、以西安為中心的關(guān)中平原城市群，充分發(fā)揮中心城市和城市群的帶動作用，帶動整個黃河流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，

（五）推進(jìn)黃河流域構(gòu)建高質(zhì)量空間治理的政策體系

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的空間治理，必須加快構(gòu)建黃河流域包括空間規(guī)劃、空間監(jiān)管、生態(tài)補(bǔ)償、差異化考核等在內(nèi)的整套現(xiàn)代化空間治理政策體系。在空間規(guī)劃方面，在編制空間規(guī)劃前必須開展資源環(huán)境承載能力評價，科學(xué)劃定空間格局，設(shè)定空間開發(fā)目標(biāo)任務(wù)，設(shè)計(jì)空間管控措施，并注重開發(fā)強(qiáng)度管控和用途管制。在空間規(guī)劃體系構(gòu)建和具體編制方面，要推進(jìn)“多規(guī)合一”，提高各類生態(tài)資源的配置效率，同時要協(xié)調(diào)好政府與市場、社會的關(guān)系，強(qiáng)化部門協(xié)作，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在空間監(jiān)管方面，要完善信息公開和公眾參與制度，同時利用新型數(shù)字技術(shù)提高空間監(jiān)管的效率，并適時進(jìn)行生態(tài)預(yù)警，提高空間監(jiān)管能力。在生態(tài)補(bǔ)償方面，要根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立黃河流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑，在城鎮(zhèn)生活污水治理、工業(yè)污染治理等方面予以支持補(bǔ)償，建立系統(tǒng)規(guī)范的利益補(bǔ)償機(jī)制和政策體系，減少政策和補(bǔ)償?shù)碾S意性，從長遠(yuǎn)保障黃河流域的生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展[13]。在差異化考核方面，按照職能與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、效率和公平相結(jié)合的原則，對各地區(qū)地方政府治理實(shí)行科學(xué)的分類考核，實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的有效激勵。

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（責(zé)任編輯：羅重譜）