孫玉棟 王強

摘? ?要：財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在應(yīng)對新冠肺炎疫情中起著至關(guān)重要的作用。將財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生的實踐內(nèi)嵌于財政改革發(fā)展邏輯框架下進行考察，在對比SARS相關(guān)情況的基礎(chǔ)上，分析財政應(yīng)對新冠肺炎疫情的機制，并判斷疫情對財政收支的直接影響和間接影響、短期影響和中長期影響。在此基礎(chǔ)上，剖析財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在的問題，進而提出加大支持力度、壓縮一般性支出、強化資金監(jiān)管、加強信息交流和公開等近期應(yīng)急性財稅對策，以及健全籌資體制、優(yōu)化事權(quán)劃分、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強績效管理等中長期制度性財稅措施。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;財政政策

中圖分類號：TP311.13? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0028-09

為應(yīng)對新冠肺炎疫情，我國投入大量財政資金并取得了明顯成效，充分體現(xiàn)了我國集中力量迅速處理突發(fā)事件的能力和水平。與此同時，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了較大的負面影響，暴露出我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平還存在不足之處。

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，財政一直起著重要的基礎(chǔ)性作用，是國家實現(xiàn)改革發(fā)展目標和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工具和手段。“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！痹诳箵粜鹿诜窝滓咔榈倪^程中，我國積極發(fā)揮財政的作用，緊急調(diào)動了大量資源，實現(xiàn)了防控疫情、減輕負擔、穩(wěn)定就業(yè)、保障供給等多重目標。同時，在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，政府治理層面暴露的一系列問題和矛盾，也以一定的形式折射到財政領(lǐng)域，這既是由財政在國家治理中的基礎(chǔ)性地位所決定的，也反映出財政自身改革的迫切需要。

我國學(xué)者對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政保障機制研究主要聚焦于應(yīng)急預(yù)算編制、財政危機管理體制建立和財政資金管理這三個維度?；谪斦度塍w系在防范和應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中的重要地位，在我國的預(yù)算編制中有必要加大事前預(yù)防性財政投入比例，編制突發(fā)公共事務(wù)預(yù)算[1]。同時，這種應(yīng)急預(yù)算的編制不應(yīng)該在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之時，而應(yīng)該每年編制、滾動安排。正常狀態(tài)下執(zhí)行一般的預(yù)算安排，危機爆發(fā)時則適時調(diào)整預(yù)算安排[2]。而一旦公共衛(wèi)生事件發(fā)生，是否具有完備的財政危機管理體制就關(guān)乎財政的運行效率和預(yù)算編制的執(zhí)行績效。為此，既要調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范財政支出運行機制，開通應(yīng)急財政資金的籌資渠道，又要建立公共衛(wèi)生事件財政補償機制，明晰公助、共助、自助的財政分擔比例[3]。當財政資金進入運行軌道之后，就需要強化應(yīng)急資金支出的事前、事中和事后的全過程管理，構(gòu)建應(yīng)急財政資金的績效評估體系和審計監(jiān)督機制[4]。

如何利用財政政策更好地應(yīng)對新冠肺炎疫情，進一步提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，是迫切需要研究的問題。在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，回答財政應(yīng)對新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐邏輯，提出財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的思路和體制機制完善建議，進而推進國家治理水平的提升，顯得尤為重要。

一、財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度邏輯

改革和發(fā)展始終是國家治理的根本目標和國家戰(zhàn)略的根本指向，而財政改革始終作為整體改革的一個重要組成部分，服從和服務(wù)于整體改革的需要[5]?？v觀近年來我國財政改革發(fā)展的歷程，財政實踐始終具有改革發(fā)展的鮮明特殊性，始終肩負著服務(wù)改革發(fā)展大局和推動自身改革發(fā)展的雙重任務(wù)。

財政服務(wù)改革發(fā)展大局是由財政的基本屬性決定的[6]。一方面，財政圍繞特定階段國家戰(zhàn)略重點推動改革發(fā)展。比如，在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，國家集中財力對阻擊疫情予以重點支持。另一方面，財政需要發(fā)揮職能作用以保障改革和發(fā)展的順利進行，特別是彌補由于戰(zhàn)略重點調(diào)整、改革利益調(diào)整等帶來的各種成本，以減少改革發(fā)展的阻力。具體體現(xiàn)為：一是漸進式改革的歷史性成本。我國采取“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑，不可避免地會出現(xiàn)在某些時段沒有及時對應(yīng)由當期承擔的成本進行合理補償，或者采取當時成本最小化的路徑進行折中處理而沒有對當期成本進行完全的補償?shù)那闆r，從而導(dǎo)致未在當期支付的成本不斷累積形成歷史性成本。公共衛(wèi)生領(lǐng)域就存在應(yīng)急管理體系建設(shè)等大量此前應(yīng)彌補的歷史性成本，需要當前予以結(jié)算彌補。二是制度變動的摩擦性成本。我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型過程中存在著大量的制度變動，不同的制度安排通常會帶來利益格局調(diào)整，形成制度變動的摩擦性成本。比如，公共衛(wèi)生方面利用市場機制融資，改變了公共衛(wèi)生機構(gòu)的激勵機制，影響了公共衛(wèi)生服務(wù)提供的內(nèi)容和模式，引致公共衛(wèi)生產(chǎn)品提供的低效率和欠公平等問題[7]。三是突出重點的結(jié)構(gòu)性成本。由于我國處于社會主義初級階段，財力相對較為緊張，財政收支失衡是當前的突出矛盾。財政需要根據(jù)不同階段的國家戰(zhàn)略重點明確需要解決的主要矛盾，形成特定的收支結(jié)構(gòu)，這就不可避免地會忽視對非主要矛盾的投入力度，形成結(jié)構(gòu)性成本。一段時間以來，我國一直以經(jīng)濟建設(shè)為重心，財政對公共衛(wèi)生等方面的投入力度明顯偏弱。

財政推動自身改革發(fā)展是由財政自身職能決定的。預(yù)算改革既包括具有一定前瞻性的主動型改革，又不乏受制于預(yù)算環(huán)境的被動型改革[8]。一方面，財政需要根據(jù)“政”的要求相對被動地進行自身改革。另一方面，財政積極主動地推動自身改革，不斷推進全面績效管理，深化預(yù)算公開，完善跨年度的中期財政規(guī)劃，進而主動地促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展。在應(yīng)對新冠肺炎疫情中，財政聚焦疫情防控，主動精準施策，創(chuàng)新管理方式，采取超常規(guī)措施，既有被動應(yīng)對，又有主動作為，形成了一些可以總結(jié)并上升為體制機制的成功做法和經(jīng)驗。

通過上述邏輯框架來分析我國財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐，可以更清晰地認識和客觀評價當前財政應(yīng)對新冠肺炎疫情的體制機制障礙和可供選擇的邏輯路徑。從我國財政的實踐過程可以看出，改革開放后相當長的一段時間內(nèi)，財政安排總體上服從于國家的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，財政在保障人員工資福利和機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)等基本支出的基礎(chǔ)上，重點支持經(jīng)濟增長、城市建設(shè)、企業(yè)發(fā)展等，對公共衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入力度相對不足，存在大量歷史性成本、結(jié)構(gòu)性成本需要彌補。隨著市場經(jīng)濟體制基本框架建立，1994年實行的分稅制財政體制改革，奠定了近年來財政體制的基礎(chǔ)，但受非均衡戰(zhàn)略的影響，其逐漸呈現(xiàn)如下傾向：

一是重財權(quán)輕事權(quán)。1994年的分稅制改革主要關(guān)注財權(quán)方面的“兩個比重”問題，中央財政通過改革集中了大量財政收入，但對各級政府公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的事權(quán)并沒有非常明確的劃分。實踐中，一些財力較弱的省份依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，很大程度上受制于中央財政支出結(jié)構(gòu)，不能很好地根據(jù)該省份實際情況調(diào)整支出重點;一些省級財政集中了省級以下財力，但沒有相應(yīng)地進行事權(quán)調(diào)整，導(dǎo)致財力相對事權(quán)的縱向上移，基層政府對公共衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的投入力度不足，公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在大量的歷史性成本需要后期進行補償。

二是重經(jīng)濟建設(shè)輕社會事業(yè)。1994年財政體制改革后，財政支出的重點仍然是經(jīng)濟建設(shè)等領(lǐng)域，公共衛(wèi)生等社會事業(yè)方面的支出增長不足。我國公共衛(wèi)生總費用占財政總支出的比重1996年為5.89%，2001年為4.23%。中央財政衛(wèi)生事業(yè)支出增速從1994年開始呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，1999年達到近年來的最低點。從上述數(shù)據(jù)可以看出，這段時期公共衛(wèi)生并不是財政支出的重點，公共衛(wèi)生的結(jié)構(gòu)性成本有待延期處理。

三是重城市輕農(nóng)村。1994年以后的一段時期，財政大力支持城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但是對農(nóng)村的關(guān)注不多，特別是農(nóng)村公共衛(wèi)生等支出職能缺位，影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

SARS暴發(fā)之后，隨著財政體制性問題的逐漸暴露，我國在分稅制體制基礎(chǔ)上進行了一系列政策調(diào)整并取得了積極的效果，特別是黨的十八大以來，按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等頂層設(shè)計從央地關(guān)系、預(yù)算安排、資金撥付、管理方式等多方面對財政進行改革調(diào)整，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力得到明顯加強。具體表現(xiàn)為：

一是加大財政支持力度，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，突出保障重點，支持建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系，推動監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)、疾病預(yù)防控制體系、應(yīng)急醫(yī)療救治體系等加快建設(shè)。

二是不斷完善投入體制機制，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任。立足醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)特點，逐步建立起政府主導(dǎo)、多渠道籌措醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費的體制機制。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域所有事項的財政事權(quán)和支出責任予以了明確，并適度加強中央財政事權(quán)和支出責任，將全國性或跨區(qū)域的重大傳染病防控等項目上劃為中央財政事權(quán)并由中央財政承擔支出責任，初步構(gòu)建了中央領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責清晰、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政事權(quán)和支出責任劃分方式。

三是切實加強預(yù)算管理。嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》等法律法規(guī)，出臺《關(guān)于加強公立醫(yī)院財務(wù)和預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》等文件，逐步推行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。全面推進預(yù)算績效管理，加強對重大醫(yī)療衛(wèi)生投入政策的績效評估，加快完善覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行全過程的績效管理機制，進一步提高財政資金使用效益。

二、財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制及其影響

與2003年SARS的應(yīng)對情況進行比較后可以發(fā)現(xiàn)，我國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政機制以及應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對財政產(chǎn)生的影響等方面有了一些新的變化。

（一）財政應(yīng)對新冠肺炎疫情的機制分析

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國充分發(fā)揮財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，根據(jù)“政”的要求集中財力，及時出臺一系列政策措施，堅決支持打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。同時，財政還在完成應(yīng)對新冠肺炎疫情這項特定階段重點任務(wù)的同時，發(fā)揮職能作用，積極應(yīng)對新冠肺炎疫情對財政收支、經(jīng)濟社會發(fā)展等造成的影響，彌補新冠肺炎疫情帶來的各種成本，以“財”施“政”推動高質(zhì)量發(fā)展。

總的來看，與應(yīng)對SARS相比，財政應(yīng)對新冠肺炎疫情的機制有三個明顯特點：一是精準施策。聚焦新冠肺炎疫情防控、特定人群、特定企業(yè)，體現(xiàn)問題導(dǎo)向，精準應(yīng)對，精準施策。二是注重時效。財政應(yīng)對新冠肺炎疫情政策基本在一定期限內(nèi)實施，體現(xiàn)了服務(wù)中央決策部署應(yīng)對疫情的階段性。三是措施綜合。采用稅費減免或緩繳、財政貼息、金融支持、減免房租、穩(wěn)崗援企等多種措施，綜合實現(xiàn)多重目標，對穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)信心發(fā)揮積極作用。

1.統(tǒng)籌財政資金，集中財力保障非常時期的特殊需要

財政部緊急下?lián)芎笔∫咔榉揽匮a助資金并緊急預(yù)撥資金支持各地開展疫情防控，各地也相應(yīng)加大財政投入力度。一是著力支持醫(yī)療救治和抗疫醫(yī)護人員。廣東、海南、湖南等對于參加疫情防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者，疫情防控期間對其暫緩匯算清繳2019年度個人所得稅，后續(xù)工作簡化流程、專人輔導(dǎo)，最大力度支持醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者把時間和精力投入疫情防治工作。二是大力支持疫情相關(guān)的科研攻關(guān)。北京市支持醫(yī)療機構(gòu)積極開展相關(guān)臨床研究，支持加快抗病毒藥物、檢測試劑研發(fā)和生產(chǎn)，加速相關(guān)藥品、醫(yī)療器械等技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)，支持企業(yè)進入防控產(chǎn)品應(yīng)急審評審批綠色通道。廣東、海南等及時、足額、優(yōu)先為符合條件的生產(chǎn)相關(guān)藥品、試劑、疫苗研發(fā)機構(gòu)辦理采購國產(chǎn)設(shè)備退稅。三是對疫情防控企業(yè)實施稅費優(yōu)惠。廣東省優(yōu)先落實疫情防控物資生產(chǎn)企業(yè)的減稅降費政策，優(yōu)先加快辦理增值稅留抵退稅，優(yōu)先核準延期繳納稅款，支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)、擴大生產(chǎn)。四川省對參與疫情防控的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和物流企業(yè)車輛，免征2020年度車船稅，已繳納2020年度車船稅的，在下一年度應(yīng)繳車船稅中抵減。江西省對藥品補充申請、再注冊收費標準和二類醫(yī)療器械首次注冊、變更注冊、延續(xù)注冊收費標準降低30%。四是著力支持防控疫情的公益捐贈。廣東等輔導(dǎo)落實好公益捐贈相關(guān)的企業(yè)所得稅和個人所得稅稅前扣除政策，以及增值稅、土地增值稅、印花稅等優(yōu)惠政策。

2.通過稅收、補貼等政策性財政收支措施，減輕新冠肺炎疫情對經(jīng)濟運行的影響

為積極應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟運行可能產(chǎn)生的影響，我國出臺了一系列政策措施，主要包括：一是出臺稅收優(yōu)惠政策。財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)了《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》等，實施了全額退還增值稅增量留抵稅額等一系列稅收優(yōu)惠政策。山東、江蘇、浙江等對因疫情影響納稅確有困難的企業(yè)，經(jīng)申請依法合理予以減免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。四川、重慶、北京等對適用“定期定額”征收的個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營受到影響的，結(jié)合實際情況合理調(diào)整定額。二是延期繳納稅款。廣東、山東、湖南等對因受疫情影響辦理申報困難的中小企業(yè)，由企業(yè)申請依法辦理延期申報;對確有特殊困難而不能按期繳納稅款的企業(yè)，由企業(yè)申請依法辦理延期繳納稅款。有的地區(qū)設(shè)置了最長不超過三個月的期限。三是減免中小企業(yè)房租。有的地區(qū)對承租國有資產(chǎn)類經(jīng)營用房的中小企業(yè)，不同程度地減免1—3個月房租;有的進一步鼓勵大型商務(wù)樓宇、商場、市場運營方對中小微租戶適度減免疫情期間的租金，財政適度給予補貼。四是降低企業(yè)融資成本。多數(shù)省市通過對受疫情影響嚴重的企業(yè)給予貸款貼息等方式，鼓勵商業(yè)銀行采取多種措施，降低中小企業(yè)融資成本。

3.積極支持維護社會穩(wěn)定，切實保障和改進民生

新冠肺炎疫情發(fā)生后，一些群眾生活受到了不同程度的影響。為解決這一問題，財政注重保基本兜底線，支持做好各項民生工作，主要包括：一是實施失業(yè)保險穩(wěn)崗返還政策。許多地區(qū)對不裁員、少減員、符合條件的用人單位，返還單位及其職工上年度實際繳納失業(yè)保險費總額的一定比例。二是實施培訓(xùn)費補貼政策。上海市對受疫情影響的各類企業(yè)，對在停工期間組織職工參加各類線上職業(yè)培訓(xùn)的，納入各區(qū)專項資金補貼企業(yè)職工培訓(xùn)范圍，按實際培訓(xùn)費用享受95%的補貼。四川省對此類情況，按實際培訓(xùn)費用享受全額補貼。三是對企業(yè)穩(wěn)就業(yè)予以補助和獎勵。福建省對連續(xù)生產(chǎn)的企業(yè)，給予一次性穩(wěn)就業(yè)獎補，對為疫情防控急需物資生產(chǎn)企業(yè)引進勞動力的，提高用工服務(wù)獎補標準，對堅持在生產(chǎn)一線工作的職工給予生活補助。四是支持消費恢復(fù)性增長。一些地方通過財政支持發(fā)放消費券等方式，激發(fā)群眾消費需求，促進消費跨期回補。五是積極支持保障好市場供應(yīng)，滿足群眾生活需要。一些地方輔導(dǎo)相關(guān)企業(yè)落實好蔬菜和鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)免征增值稅政策，國家儲備商品有關(guān)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅優(yōu)惠政策，以及大宗商品倉儲設(shè)施城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策。另外，各級財政還加強財政資金監(jiān)管，建立疫情防控資金臺賬，加強政策落實和資金使用的預(yù)算績效管理評價，及時、足額撥付各項疫情防控資金，及時向社會公開相關(guān)信息，嚴肅查處違規(guī)問題，提高財政資金使用效益。

（二）應(yīng)對新冠肺炎疫情對財政產(chǎn)生的影響

可以預(yù)見，新冠肺炎疫情將對財政造成巨大而深遠的影響，既有支出壓力加大、收入快速下降等短期沖擊，又有相關(guān)稅源受損等中長期影響。

1.從短期財政收入來看，新冠肺炎傳染性更強，對短期財政收入將造成較大的直接影響

新冠肺炎確診病例和死亡病例比SARS更多，分布地區(qū)也更廣泛。從暴發(fā)時間來看，SARS主要集中在2003年第二季度，新冠肺炎疫情暴發(fā)則集中在春節(jié)期間，恰逢春運人口大遷徙和春節(jié)消費的高峰。為應(yīng)對新冠肺炎疫情，許多地方企業(yè)延期復(fù)工、居民外出受限，春節(jié)期間消費水平大幅下降，這將對近幾個月的財政收入造成較大影響。SARS暴發(fā)期間，北京市2003年4月餐飲業(yè)實現(xiàn)零售額8.3億元，同比下降4個百分點，與2003年第一季度相比，增幅回落近40個百分點[9]?？梢灶A(yù)測，新冠肺炎疫情對許多地區(qū)財政收入的短期影響將比SARS影響更大。

2.從短期財政支出來看，政府防控新冠肺炎疫情更果斷啟動更早，財政支出短期內(nèi)迅速增長并嚴重沖擊年初預(yù)算安排

SARS暴發(fā)期間，除北京、廣東等地外，全國大部分地區(qū)正常工作和生活秩序基本未受嚴重影響，而新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，大部分省份采取了更早更嚴的防控措施。各級財政啟動應(yīng)急預(yù)案，積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，在短期內(nèi)調(diào)動了大量財政資金，全力保障防治新冠肺炎疫情工作，這將對財政庫款使用、年初支出安排形成較大沖擊。

3.從經(jīng)濟社會環(huán)境來看，新冠肺炎疫情暴發(fā)于經(jīng)濟下行周期，對經(jīng)濟社會影響更大，可能影響中長期財政收支狀況

SARS發(fā)生在我國經(jīng)濟上升周期中，正是快速工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化的高峰，也是受益于全球化紅利的階段，因此經(jīng)濟受疫情短暫沖擊后很快進入了快速增長的周期。但是，新冠肺炎疫情發(fā)生在我國經(jīng)濟下行周期階段，全球化紅利也處于遞減階段，因而對中長期經(jīng)濟運行和財政收入將產(chǎn)生更大影響。近期，多家國內(nèi)外研究機構(gòu)對新冠肺炎疫情影響進行分析，認為其從消費、投資、進出口、工業(yè)生產(chǎn)等多個維度拖累經(jīng)濟增長，影響程度直接取決于疫情持續(xù)時間及防控舉措強度。同時，受即時信息傳播、心理反應(yīng)放大等影響，企業(yè)的反應(yīng)程度、人們的消費生活模式等發(fā)生了較大變化，對企業(yè)信心、群眾心理產(chǎn)生了較大的負面影響，造成微觀消費活動減少、投資活動收縮，這可能會在一定時期內(nèi)影響相關(guān)稅源基礎(chǔ)。

三、財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件機制存在的問題

就應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制層面而言，財政自身還存在一定的問題和弊端，亟須予以解決。

一是財政公共衛(wèi)生投入不能滿足人民日益增長的健康需求。目前我國公共衛(wèi)生資源較為緊張，人員、技術(shù)、設(shè)備等方面存在的歷史性成本需要彌補，財政保障水平不足。數(shù)據(jù)顯示，1993—2003年，由于醫(yī)療費用上漲、醫(yī)療保險覆蓋和保障力度不足以及醫(yī)療供給能力有限等，我國有相當多的需住院患者未能住院[10]。新冠肺炎疫情也暴露出公共衛(wèi)生與傳染病防治領(lǐng)域是我國的薄弱領(lǐng)域之一[11]。

二是公共衛(wèi)生領(lǐng)域各級政府事權(quán)和支出責任劃分改革還需進一步深化。2018年，國家實施了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革。但是，財政事權(quán)只是事權(quán)的重要組成內(nèi)容之一，正如前文分析，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域事權(quán)沒有清晰劃分情況下開展的財政事權(quán)劃分改革只是財政在短期特定背景下的激進式改革方案，以期“牽一發(fā)而動全身”地主動推進全局改革，還需要按照黨的十九屆四中全會提出的事權(quán)劃分思路進一步深化改革。

三是財政公共衛(wèi)生支出結(jié)構(gòu)尚需優(yōu)化。從圖1（下頁）可以看出，政府衛(wèi)生支出雖然一直呈增長態(tài)勢，2018年為16 399億元，是2000年的15倍，但占衛(wèi)生費用的比重由近年來最高的2011年的30.66%下降至2018年的27.74%。由圖2（下頁）可知，政府衛(wèi)生支出中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支出比重由2000年的57.39%下降至2018年的42.12%，增速明顯低于醫(yī)療保障支出。在2017年的衛(wèi)生費用中，預(yù)防服務(wù)費用占比僅為6.6%，遠低于醫(yī)療服務(wù)費用。衛(wèi)生費用花在大醫(yī)院的相對較多，而流向基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的相對較少。各地人均衛(wèi)生費用差異較大，區(qū)域間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平仍不均衡[12]。

四是覆蓋預(yù)防準備、應(yīng)急處理、事后處理等各階段的財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全過程投入機制有待完善。我國雖然設(shè)立了財政預(yù)備費以及預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來應(yīng)對支出危機，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如何在各環(huán)節(jié)快速有效地分配使用財政資金，防止出現(xiàn)人民群眾因擔心費用而不敢就醫(yī)、各地因資金問題而影響醫(yī)療救治和疫情防控、經(jīng)濟社會因短期壓力而出現(xiàn)大幅波動，把有限的資金花在刀刃上等方面還需要進一步研究。

四、財政應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件機制的完善建議

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，醫(yī)療衛(wèi)生是保障人民健康的重要民生事業(yè)。完善應(yīng)對新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財政體系，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措。借鑒應(yīng)對SARS的經(jīng)驗，建議兼顧近期和中長期的視角來進一步完善財政治理體系，提高財政治理能力，近期重點是加強疫情防治、控制相關(guān)風險、消除負面影響、盡快恢復(fù)秩序，中長期重點是健全體制機制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、全面深化績效管理、建立長效機制。

（一）近期應(yīng)急性的財稅對策

一是繼續(xù)加大財政支持力度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較強的公共產(chǎn)品屬性和外部性，依靠市場力量很難自發(fā)調(diào)節(jié)，必須通過加大財稅投入予以解決。各級財政需要繼續(xù)加大財稅支持力度，按照“急事急辦、特事特辦”的原則加快調(diào)度撥付資金，進一步支持新冠肺炎疫情的防控工作，通過稅收優(yōu)惠、財政補助等政策推動疫后經(jīng)濟社會快速恢復(fù)。同時，中央財政根據(jù)財力可能，加大對中西部地區(qū)、疫情嚴重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，支持基層?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)，做好疫情防控相關(guān)工作。

二是采取有保有壓的財政支出策略。從前文分析可以看出，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響程度將大于SARS，疊加經(jīng)濟下行周期和復(fù)雜的外部環(huán)境，2020年的財政收入形勢將較為嚴峻。從2020年1—2月的財政數(shù)據(jù)就已經(jīng)可以明顯感受到這一趨勢。各級財政應(yīng)進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，牢固樹立過“緊日子”的思想，加大對經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域的支持力度，提高資金配置效率。壓縮一般性支出，對各部門公用經(jīng)費按照一定比例進一步壓減，除法定支出和社保、衛(wèi)生防疫等專項支出外，其他項目支出原則上按一定比例調(diào)減，集中用于應(yīng)對新冠肺炎疫情的相關(guān)后續(xù)支出。同時，要加大對經(jīng)濟恢復(fù)與增長的支持力度，適當擴大財政赤字率;在擴大債務(wù)預(yù)算規(guī)模的基礎(chǔ)上，調(diào)整債務(wù)的使用去向，發(fā)行特別債務(wù)以緩解支出的壓力。

三是加強財政應(yīng)對新冠肺炎疫情資金的全過程監(jiān)管，切實提高資金使用效益。在疫情防控過程中，由于時間緊、任務(wù)急，一些應(yīng)急資金可能采取了預(yù)撥、掛賬等處理方式。為了避免“亂花錢、錯花錢”的現(xiàn)象，財政部門應(yīng)及時完善疫情防控資金使用管理辦法，規(guī)范資金審批程序，確保資金?？顚Ｓ?財政、審計等部門需要建立覆蓋預(yù)防準備、應(yīng)急處理、事后處理等各階段全過程的監(jiān)督評價機制，做到不留死角，保障應(yīng)急資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

四是加強信息交流和公開，及時應(yīng)對化解風險。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，由于缺乏對財稅政策等信息的了解，一些企業(yè)、群眾可能會出于對自身利益的擔憂而產(chǎn)生焦慮、恐慌等情緒。此時如果財政部門不能及時交流和公開信息，可能會引發(fā)社會輿論的不滿，激化社會矛盾。因此，財政部門需要密切跟蹤各項財稅政策的落實情況，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通并研究應(yīng)對預(yù)案，切實解決好政策落實“最后一公里”的問題。及時總結(jié)財政應(yīng)對新冠肺炎疫情相關(guān)情況，推廣各地在物資采購、資金調(diào)度、保障和改善民生等方面的好經(jīng)驗和好做法。切實提高財稅政策和資金分配使用的透明度，及時公開財政支持保障相關(guān)信息，主動回應(yīng)各方對財稅政策的關(guān)切，增強社會信心。

（二）中長期的制度性財稅對策

一是健全多元籌資體制，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系?？茖W(xué)厘清公共衛(wèi)生領(lǐng)域政府和市場的關(guān)系，明確政府、社會與個人的支出責任，建立健全政府主導(dǎo)的公共衛(wèi)生多元籌資機制，更好地滿足公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的客觀需要。繼續(xù)加大對公共衛(wèi)生、疾病預(yù)防等的財政投入，彌補歷史欠賬，為人民群眾的身體健康筑牢第一道防線。

二是進一步優(yōu)化政府間公共衛(wèi)生領(lǐng)域事權(quán)劃分，形成事權(quán)、支出責任和財力相適應(yīng)的制度。按照黨的十九屆四中全會關(guān)于“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應(yīng)的制度”的新要求，進一步推進公共衛(wèi)生領(lǐng)域的事權(quán)和支出責任劃分，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，并根據(jù)條件成熟情況逐步推進法治化和規(guī)范化，使各級政府按規(guī)定履行好公共衛(wèi)生投入和管理責任。完善公共衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付制度，研究設(shè)立公共衛(wèi)生分類轉(zhuǎn)移支付項目，確保各地財政資金向構(gòu)建社會安全網(wǎng)傾斜、向農(nóng)村傾斜、向貧困地區(qū)傾斜、向貧困人口傾斜，促進公共衛(wèi)生資源均衡配置。

三是調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，健全覆蓋預(yù)防準備、應(yīng)急處理、事后處理等階段的全過程財政投入機制?，F(xiàn)代公共財政理論認為，公共財政支出結(jié)構(gòu)需要根據(jù)政府職能變化進行調(diào)整優(yōu)化。各級財政應(yīng)加大對人民健康的投入力度，支持建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的中國特色醫(yī)療衛(wèi)生制度，推動醫(yī)療衛(wèi)生資金逐步從治病向預(yù)防拓展。進一步完善財政應(yīng)急機制，構(gòu)筑覆蓋預(yù)防準備、應(yīng)急處理、事后處理等階段的綜合性財政應(yīng)急管理系統(tǒng)，充實儲備政策庫，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后能快速響應(yīng)、有效應(yīng)對。

四是健全應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資金的績效評價體系，切實提高資金使用績效。加強相關(guān)財政資金績效管理，強化“花錢必問效、無效必問責”的理念，健全績效指標體系，加強績效評估應(yīng)用，以績效為導(dǎo)向安排預(yù)算實施管理?？梢詫τ嘘P(guān)支出推出零基預(yù)算模式，并加強全過程的監(jiān)控。堅持加大投入與深化改革同步推進，探索符合公共衛(wèi)生特點的財政資金投入撥付和管理模式，不斷提高財政資金使用績效。

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