劉長敏 宋明晶

【內(nèi)容提要】 生物防御政策是美國政府旨在應(yīng)對生物威脅、降低生物風(fēng)險(xiǎn)以及為生物事故事先準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)的行動綱要。自21世紀(jì)初以來，美國歷屆總統(tǒng)皆格外注重生物防御政策的制定和完善，從小布什到特朗普，一共頒布了六部相關(guān)法案，發(fā)布了七份國家戰(zhàn)略報(bào)告，簽發(fā)了五項(xiàng)行政命令，通過撥付巨額經(jīng)費(fèi)，設(shè)置若干專門機(jī)構(gòu)，整合各種資源，加強(qiáng)國際合作等方式，不斷提升生物防御和生物安全在國家安全戰(zhàn)略中的地位，旨在為美國構(gòu)筑一道雙向度、立體化、全譜系的“生物安全屏障”。究其原因，主要是為了應(yīng)對恐怖組織不斷尋求生物武器給美國帶來的威脅，敵對國家不斷掌握和研制生物武器產(chǎn)生的持續(xù)性壓力以及國際社會的相關(guān)立法約束乏力。美國生物防御政策對全球生物安全具有雙重影響：一方面，通過與其他國家、相關(guān)國際組織展開交流與對話，為其提供生物安全援助等方式推動該領(lǐng)域的國際合作；另一方面，自身龐大的生物防御項(xiàng)目、巨額的經(jīng)費(fèi)投入、本國安全利益“唯上”的思維又使全球生物安全形勢面臨惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

2018年9月18日，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald Trump）發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，并簽署第 14號國家安全總統(tǒng)備忘錄（National Security Presidential Memorandum，NSPM-14），旨在通過創(chuàng)設(shè)跨部門協(xié)同機(jī)制、創(chuàng)新政府管理方式等手段，構(gòu)建一個(gè)更富彈性、更有效率的生物防御體系。該戰(zhàn)略報(bào)告代表了美國防御生物威脅的新舉措和新動向。其實(shí)，自21世紀(jì)初小布什執(zhí)政以來，生物防御建設(shè)就成為美國歷屆政府關(guān)注的焦點(diǎn)，美國政府通過簽署和發(fā)布一系列法律法規(guī)、行政命令和戰(zhàn)略報(bào)告，設(shè)置專門的組織機(jī)構(gòu)，撥付巨額經(jīng)費(fèi)等手段，努力為美國構(gòu)筑一道雙向度（即國內(nèi)、國際兩個(gè)領(lǐng)域）、立體化、全譜系的“生物安全屏障”。那么，在美國本土并未遭受大規(guī)模生物武器和生物恐怖主義襲擊的背景下，歷屆政府“如臨大敵”般連續(xù)出臺生物防御政策，其中的原因當(dāng)如何解讀？21世紀(jì)初以來，美國生物防御政策的發(fā)展軌跡及其特點(diǎn)究竟是什么？其對全球生物安全會產(chǎn)生哪些影響？這些都是本文著重探究的問題。

一 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

圍繞美國生物防御政策的參考文獻(xiàn)和研究成果，主要見諸于美國官方文件和國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，大體包括以下幾個(gè)方面。

（一）2001～2018年美國實(shí)施生物防御政策的官方文件

2001年以來，美國發(fā)布的與生物防御政策相關(guān)的官方文件主要分為三類：國會法案、總統(tǒng)行政命令與國家戰(zhàn)略報(bào)告（詳見表1）。

國會法案主要指由國會兩院通過，并由總統(tǒng)簽署的法律。如《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國愛國者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對法》《生物盾牌法案》《2017財(cái)年國防授權(quán)法案》等，對生物制劑和毒素的管控、儲存疫苗和藥物用以充實(shí)國家戰(zhàn)略儲備等方面均作出明確的法律規(guī)定。①U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160; U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162; U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf; U.S. Congress, “Project BioShield Act of 2004,” July 21, 2004, pp. 836-843,https://www.congress.gov/108/plaws/publ276/PLAW-108publ276.pdf; U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30, 2016, pp. 398-415, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.

表1 2001～2018年美國歷屆政府生物防御政策相關(guān)文件一覽表

續(xù)表1

行政命令是總統(tǒng)履行行政權(quán)的一種重要方式。一方面，創(chuàng)設(shè)行為規(guī)則，發(fā)揮類似行政立法的功能；另一方面，它又為整個(gè)行政系統(tǒng)提供指引，在總體上引領(lǐng)著下級行政機(jī)關(guān)的行政立法活動。①賈圣真：《總統(tǒng)立法——美國總統(tǒng)的“行政命令”初探》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期，第129頁。美國總統(tǒng)小布什先后簽署的行政命令包括：《21世紀(jì)的生物防御》《大規(guī)模殺傷性武器的醫(yī)療對策》《公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備》《生物襲擊后的醫(yī)療對策》《優(yōu)化美國生物特定制劑與毒素的安全性》，都為應(yīng)對生物威脅和大規(guī)模殺傷性武器的威脅、保證生物制劑的安全性、構(gòu)建生物防御安全體系提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見。②The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622; Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436; Homeland Security Digital Library,“Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18,2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002; The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-pressoffice/executive-order-medical-countermeasures-following-a-biological-attack; The White House,“Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biologicalselect-agents-and-toxins-united-stat.

制定和公布國家戰(zhàn)略報(bào)告是歷屆美國總統(tǒng)的法定職責(zé)，主要體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖和現(xiàn)有立場，并對國會立法和預(yù)算產(chǎn)生重要影響。2002年，小布什發(fā)布《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略》報(bào)告，提出為應(yīng)對包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器威脅，宜采取強(qiáng)有力的反擴(kuò)散政策。①The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2009年，奧巴馬發(fā)布專門的《應(yīng)對生物威脅的國家戰(zhàn)略》報(bào)告，為未來美國生物防御政策提供了包括七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的整體框架。②National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.2010年和2017年的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，都將生物威脅納入美國國家安全視域之內(nèi)，尤其是在2010年的《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，將生物武器攻擊列為美國國家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一。③The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf; The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.2012年，美國在發(fā)布的首份《國家生物監(jiān)測戰(zhàn)略》報(bào)告中提出，實(shí)施生物監(jiān)測戰(zhàn)略是國家安全的當(dāng)務(wù)之急。④The White House, “National Strategy for Biosurveillanc,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.2018年美國《國防戰(zhàn)略》報(bào)告指出，生物工程學(xué)的近期發(fā)展使獲取生物武器的可能性和便利性大大增加。⑤U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.特朗普政府于2018年發(fā)布美國首份《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，明確提出完善美國生物防御政策將要實(shí)現(xiàn)的五個(gè)目標(biāo)。⑥The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 1-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國的生物防御政策日臻完善。

（二）對“生物安全”“生物防御”等概念的界定和闡釋

關(guān)于“生物安全” （Biosecurity）的內(nèi)涵，國內(nèi)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)的表述和解讀都較為寬泛。例如，杰弗瑞·瑞恩（Jeffrey Ryan）將其表述為“為保一國食品供應(yīng)和農(nóng)業(yè)資源不受污染與破壞、免受生物恐怖主義威脅與襲擊而采取的政策與措施”。⑦Jeffrey Ryan, Biosecurity and Bioterrorism: Containing and Preventing Biological Threats,Massachusetts: Butterworth-Heinemann, 2016, p. 21.格雷戈里·科布倫茨（Gregory D. Koblentz）將其解釋為“為應(yīng)對自然或蓄意暴發(fā)的生物威脅所采取的預(yù)防、準(zhǔn)備與應(yīng)對措施”。⑧Gregory D. Koblentz, “Biosecurity Reconsidered: Calibrating Biological Threats and Responses,” International Security, Vol. 34, No. 4, 2010, pp. 104-110.世界衛(wèi)生組織將其概括為“為保障人類、動植物生命或健康，規(guī)避環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)而采取戰(zhàn)略性和綜合性的方法與措施”。①The World Health Organization, “Biosecurity: An Integrated Approach to Manage Risk to Human, Animal and Plant Life and Health,” March 3, 2010, p. 1, https://www.who.int/foodsafety/fs_management/No_01_Biosecurity_Mar10_en.pdf.

國內(nèi)學(xué)者將“Biosecurity”統(tǒng)一翻譯為“生物安全”，在廣義安全的框架內(nèi)進(jìn)行討論。鄭濤等人將其界定為：“全球化時(shí)代國家有效應(yīng)對生物及生物技術(shù)因素的影響和威脅，維護(hù)和保障自身安全與利益的狀態(tài)和能力。生物安全主要涉及傳染病的巨大危害、生物武器和生物恐怖的潛在威脅、生物技術(shù)的誤用或負(fù)面作用、生物技術(shù)的謬用風(fēng)險(xiǎn)、生物資源及生物多樣性面臨的威脅以及實(shí)驗(yàn)室的生物安全隱患等領(lǐng)域”。②鄭濤、黃培堂、沈倍奮：《當(dāng)前國際生物安全形勢與展望》，載《軍事醫(yī)學(xué)》2012年第10期，第721頁。張黎黎等人認(rèn)為，生物安全廣義上是指“自然生物、人工生物（包括其產(chǎn)品）對人類健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)危害”；狹義上是指“通過基因工程技術(shù)所產(chǎn)生的遺傳工程體及其產(chǎn)品的安全性問題”。③張黎黎、張宏梁、田玲：《加強(qiáng)生物安全管理的思考》，載《中國醫(yī)藥生物技術(shù)》2010年第6期，第458頁。

隨著安全問題議題化，對于生物安全問題的討論也日趨復(fù)雜。涵蓋內(nèi)容既包括防范蓄意發(fā)動的生物恐怖主義襲擊、應(yīng)對生物武器的挑戰(zhàn)、防止生物技術(shù)濫用和關(guān)注生物實(shí)驗(yàn)室的安全，也包括對抗傳染病威脅，保障人類和動植物的生命和健康，保證農(nóng)業(yè)資源和食品供應(yīng)安全，減小生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)；既包括為保障安全、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)采取的措施和方法，也包括為維護(hù)自身安全與利益而展現(xiàn)出的狀態(tài)和能力等。

“生物防御”（Biodefense）一詞，多出現(xiàn)于美國政府文件的規(guī)范表述中。2018年的《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告將其概括為“應(yīng)對生物威脅、降低生物風(fēng)險(xiǎn)以及為生物事故事先準(zhǔn)備、響應(yīng)及其恢復(fù)的行動”。④The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, p. 28,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國國防部將其表述為“為抵御生物制劑攻擊而采取防御措施所涉及的方法、計(jì)劃和程序”。⑤U.S. Department of Defense, “Dictionary of Military and Associated Terms,” April 12, 2001(As Amended Through October 17, 2007), p. 67, https://marineparents.com/downloads/dod- terms.pdf.《國際生物防御手冊》將其界定為“在自然、偶然或蓄意暴發(fā)病原微生物和毒素后，為維護(hù)和恢復(fù)生物秩序?qū)嵤┑恼?、方法、?jì)劃和程序等”。⑥Andreas Wenger, Victor Mauer and Myriam Dunn, International Biodefense Handbook, ETH Zurich: Center for Security Studies, 2007, p. 28.

有學(xué)者將政府的生物防御舉措解讀為“生物國防”，將其列入國防安全的一部分，指“在國家安全防御措施中，政府制訂預(yù)防敵對國家或組織的敵視入侵行為所采取的，針對以生物技術(shù)為載體的武器的防御政策、措施和反制行動”。①徐振偉：《構(gòu)建安全之網(wǎng)：美國生物國防計(jì)劃評析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第8期，第11頁。但較多學(xué)者傾向于表述為應(yīng)對層面的“生物防御”，有學(xué)者認(rèn)為“生物防御是指為了保證生物安全，應(yīng)對自然發(fā)生、事故性或蓄意的病原體或毒素釋放而建立政策、機(jī)制、方法、計(jì)劃和程序”等。②田德橋：《美國生物防御》，北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社2017年版，第2頁（前言）。柴衛(wèi)東認(rèn)為“生物防御最早是指軍隊(duì)?wèi)?yīng)對生物武器威脅所采取的應(yīng)對措施。隨著生物威脅范疇的擴(kuò)大，生物防御所包含的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，包括應(yīng)對生物戰(zhàn)、生物恐怖、生物事故、新發(fā)突發(fā)傳染病等”。③柴衛(wèi)東：《生物欠防備對國家安全的危害》，載《國際安全研究》2014年第1期，第142頁。

“生物安全”（Biosecurity）較之“生物防御”（Biodefense）涉及的內(nèi)涵和外延更為寬泛。因此，我們從“生物防御”的角度，對21世紀(jì)以來美國政府為了應(yīng)對來自國內(nèi)外生物武器與生物恐怖主義等威脅和攻擊而采取的戰(zhàn)略、政策、手段及行動進(jìn)行描述和解讀，對問題實(shí)質(zhì)的把握會更加精準(zhǔn)。

（三）對不同政府時(shí)期生物防御政策的分析與評估

對小布什時(shí)期生物防御政策進(jìn)行評估的研究成果主要來自于美國國內(nèi)。持批評態(tài)度者居多，如蘇珊·懷特（Susan Wright）對小布什投入巨額資金的“生物盾牌”（BioShield）、“生物監(jiān)測”（BioWatch）等項(xiàng)目予以分析，批評其政策有些“矯枉過正”，從根本上破壞了1972年的《禁止生物武器公約》。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, pp. 62-66.持同樣觀點(diǎn)的還有米爾頓·雷騰伯格（Milton Leitenberg）等人，認(rèn)為小布什制定的生物防御政策并無“新意”，所實(shí)施的各類項(xiàng)目與美國1969年以前的生物武器發(fā)展計(jì)劃并無差別。⑤Milton Leitenberg, James Leonard and Richard Spertzel, “Biodefense Crossing the Line,”Politics and the Life Sciences, Vol. 22, No. 2, 2003, pp. 2-3.林恩·克洛茨（Lynn C. Klotz）等人也指出，小布什在生物防御領(lǐng)域的努力適得其反。他們并不否認(rèn)生物武器與生物恐怖主義固有的威脅性和危險(xiǎn)性，但是決策者通過大肆渲染其威脅、秘密建造戒備森嚴(yán)的生物實(shí)驗(yàn)室、涉足危險(xiǎn)的生物技術(shù)，可能會埋下新的泄漏風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患，使美國更加不安全。⑥Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, pp. 89-90.也有持相反觀點(diǎn)的學(xué)者，如丹尼爾·格斯坦（Daniel M. Gerstein）認(rèn)為，小布什2004年簽署的《21世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令，為美國生物防御政策提供了全面的組織框架，能夠保障美國的生物安全。①Daniel M. Gerstein, “Glaring Gaps: America Needs A Biodefense Upgrade,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 73, No. 2, 2017, pp. 1-2.

對奧巴馬時(shí)期生物防御政策的分析與解讀較為客觀。例如，科布倫茨將奧巴馬與小布什兩任政府的生物防御政策進(jìn)行比較，指出小布什政府側(cè)重于提前準(zhǔn)備和應(yīng)對，而奧巴馬政府旨在通過預(yù)防、國際合作等方式應(yīng)對自然或蓄意暴發(fā)的生物威脅，其最終目標(biāo)是維護(hù)全球生物安全。②Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-137.喬納森·塔克（Jonathan B. Tucker）也認(rèn)為奧巴馬的生物防御戰(zhàn)略注重預(yù)防與國際合作，具有全球視野。③Jonathan B. Tucker, “Seeking Biosecurity Without Verification: The New U.S. Strategy on Biothreats,” January 14, 2010, https://www.armscontrol.org/act/2010-01/seeking-biosecurity-withoutverification-new-us-strategy-biothreats.

由于特朗普的生物防御政策尚未完全成型，對其研究主要集中于初步的評判。格斯坦認(rèn)為，特朗普的生物防御政策在很大程度上是建立在小布什和奧巴馬政府的生物防御戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上，其政策還面臨資源缺乏、治理方式不明確、后續(xù)行動和執(zhí)行計(jì)劃乏力等挑戰(zhàn)。④Daniel M. Gerstein, “Achieving the Trump Administration’s National Biodefense Strategy,”O(jiān)ctober 2, 2018, https://www.rand.org/blog/2018/10/achieving-the-trump-administrations-nationalbiodefense.html.喬恩·科恩（Jon Cohen）指出特朗普的生物防御政策旨在通過跨部門協(xié)調(diào)與合作等方式，強(qiáng)化美國的生物安全，但該政策缺乏相應(yīng)的執(zhí)行計(jì)劃，與奧巴馬的部分政策也多有重復(fù)與交叉。⑤Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.中國學(xué)者徐振偉比較完整地對小布什至特朗普時(shí)期的生物防御建設(shè)進(jìn)行了梳理，認(rèn)為該政策在逐漸完善美國生物防御體系、提高防御生物威脅能力的同時(shí)，也存在巨額投入與成效不成正比、信任措施不完善等問題。⑥徐振偉：《構(gòu)建安全之網(wǎng)：美國生物國防計(jì)劃評析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第8期，第24-27頁。

（四）生物武器與生物恐怖主義對美國國家安全的現(xiàn)實(shí)威脅研究

在生物武器的危害性方面，朱迪思·米勒（Judith Miller）等人指出，2001年的“炭疽事件”①“炭疽事件”是從2001年9月18日開始在美國境內(nèi)發(fā)生的為時(shí)數(shù)周的生物恐怖襲擊事件。有人將含有炭疽桿菌的信件郵寄給數(shù)個(gè)新聞辦公室及部分民主黨參議員家中，導(dǎo)致5人死亡，1人感染。給美國民眾帶來了巨大恐慌和“心理陰影”，致命的細(xì)菌儼然成為對付公民的生物武器，這使美國充分意識到生物武器的危險(xiǎn)性。②Judith Miller, Germs: Biological Weapons and America’s Secret War, New York: Simon &Schuster Audio, 2012, pp. 15-20.珍妮·吉耶曼（Jeanne Guillemin）分析了生物武器的三個(gè)歷史發(fā)展階段：研究和生產(chǎn)都屬合法的主動出擊階段、以條約形式對生物武器計(jì)劃予以禁止的階段以及當(dāng)前仍在展開的階段，即生物武器經(jīng)歷了由國家“出資”演變?yōu)榭植婪肿訉?shí)施暴力行為的手段之一，業(yè)已成為美國國家安全的重要威脅。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動》，周子平譯，北京：三聯(lián)書店2016年版，第13頁。凱特·查爾特（Kate Charlet）簡要介紹了生物武器的發(fā)展歷史，并指出生物技術(shù)的不斷發(fā)展可能導(dǎo)致各國恢復(fù)其舊有生物武器計(jì)劃，引發(fā)新的沖突或重燃軍備競賽，嚴(yán)重威脅美國國家安全，破壞國際秩序。④Kate Charlet, “The New Killer Pathogens: Countering the Coming Bioweapons Threat,”Foreign Affairs, Vol. 97, No. 3, 2018, pp. 178-179.吉姆·戴維斯（Jim A. Davis）等人也指出，“炭疽事件”使美國國防部將生物武器列為頭號“生物威脅”。⑤Jim A. Davis and Barry R. Schneider, The Gathering Biological Warfare Storm, Westport:Praeger, 2004, p. 67.

在生物恐怖主義的危害性方面，菲利帕·倫佐斯（Filippa Lentzos）揭示了恐怖分子曾試圖使用生物制劑作為其重要武器，威脅美國國家安全的重要現(xiàn)實(shí)。⑥Filippa Lentzos, Biological Threats in the 21st Century: The Politics, People, Science and Historical Roots, New Jersey: Imperial College Press, 2016, pp. 3-8.克里斯托弗·F.奇巴（Christopher F. Chyba）則表示，生物武器比核武器和化學(xué)武器更難控制，這增加了美國遭受生物恐怖襲擊的可能性。⑦Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002,p. 128.布拉德利·T.史密斯（Bradley T. Smith）強(qiáng)調(diào)，無論是跨國性的生物恐怖主義威脅，還是重癥急性呼吸綜合征（SARS）等疾病的暴發(fā)，都已成為美國“國土安全”關(guān)注的焦點(diǎn)。⑧Bradley T. Smith, “The Biosecurity of Nations,” International Security, Vol. 28, No. 3, 2004,pp. 87-88.勞倫·帕克（Lauren Parker）、卡梅倫·芬克（Cameron Funk）等人則分析了恐怖分子運(yùn)用生物制劑實(shí)施恐怖活動背后的心態(tài)，即他們意圖制造大規(guī)模的民眾恐慌，迫使美國政府的各項(xiàng)服務(wù)活動中斷，以危害國家安全。①Lauren Parker, “Bioterrorism and Intelligence,” Global Security Studies, Vol. 4, No. 3, 2013, p.53; Cameron Funk, “America’s State of Readiness Against Bioterrorism,” Pepperdine Policy Review,Vol. 10, No. 5, 2018, p. 5.

通過對以上文獻(xiàn)的梳理可以看出：2001年以來，美國總統(tǒng)、國會和白宮高度重視國家安全中的生物防御問題，通過頒布和簽署法案、總統(tǒng)行政命令和國家戰(zhàn)略報(bào)告等一系列官方文件，不斷提升這一問題在國家安全領(lǐng)域中的層級，為本問題的系統(tǒng)梳理和研究提供了權(quán)威可靠的資料來源。此外，已有的研究成果對于生物防御的定義、生物武器與生物恐怖主義對美國國家安全的現(xiàn)實(shí)威脅以及對各屆政府生物防御政策的分析與評估都有涉獵，但是缺乏對所有官方文件的系統(tǒng)梳理、比較和分析，尤其是對于美國生物防御政策形成的動因以及這一政策不同發(fā)展階段的特點(diǎn)，有待進(jìn)一步深入研究，以便從總體上把握當(dāng)代美國生物防御政策的發(fā)展脈絡(luò)以及在國家安全戰(zhàn)略中的地位。

二 美國生物防御政策不斷演進(jìn)的動因

自2001年以來，美國歷經(jīng)小布什、奧巴馬、特朗普三屆政府，在生物防御建設(shè)方面共出臺六部法案、發(fā)布七份國家戰(zhàn)略報(bào)告、②其中包括三份關(guān)于生物防御的專門戰(zhàn)略報(bào)告，分別為《應(yīng)對生物威脅的國家戰(zhàn)略》（2009年）、《國家生物監(jiān)測戰(zhàn)略》（2012年）和《國家生物防御戰(zhàn)略》（2018年），其他四份國家戰(zhàn)略報(bào)告分別為：《國家安全戰(zhàn)略》（2010年、2017年）、《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略》（2002年）和《美國國防戰(zhàn)略》（2018年）。簽署五項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，在應(yīng)對生物武器威脅和生物恐怖主義方面，形成了一個(gè)較為完整的政策鏈條，打出了一套較為連貫的生物防御建設(shè)“組合拳”。對這一問題的高度關(guān)注，主要基于以下三個(gè)方面的考量。

（一）恐怖組織不斷尋求生物武器構(gòu)成直接威脅

生物武器（Biological Weapons）是指通過釋放生物毒素導(dǎo)致人類、動植物致病或致死的復(fù)雜系統(tǒng)，通常由生物制劑和運(yùn)載工具兩部分構(gòu)成。除了應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，還可能用于政治暗殺、感染牲畜或農(nóng)產(chǎn)品、在公眾中制造流行病以及恐慌等。③United Nations, “What Are Biological and Toxin Weapons?” https://www.unog.ch/80256EE600585943/(httpPages)/29B727532FECBE96C12571860035A6DB?OpenDocument.由于制造核武器需要先進(jìn)的工業(yè)能力，對稀有材料的把控較為嚴(yán)格，而制造生物武器則造價(jià)低廉，制作設(shè)備和材料也較容易獲取，因此被稱為“窮人的原子彈”。①Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.但是生物武器的危害程度并不亞于核武器。核擴(kuò)散領(lǐng)域的權(quán)威專家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）曾經(jīng)承認(rèn)，生物武器比核武器更難控制，生物攻擊的風(fēng)險(xiǎn)已超過核威脅。②Wil S. Hylton, “How Ready Are We for Bioterrorism?” The New York Times, October 26, 2011,https://www.nytimes.com/2011/10/30/magazine/how-ready-are-we-for-bioterrorism.html.據(jù)悉，恐怖組織對生物武器表現(xiàn)出濃厚的興趣。奧薩馬·本·拉登（Osama Bin Laden）曾聲稱獲得生物武器是一種“宗教責(zé)任”，并揚(yáng)言“我們?nèi)绾问褂眠@些武器取決于我們自己”。③John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.有資料表明，20世紀(jì)90年代中期，本·拉登的同伙曾試圖從哈薩克斯坦“購買”炭疽桿菌和鼠疫桿菌。④Sharad S. Chauhan, The Al-Qaeda Threat, New Delhi: Ashish Pub House, 2000, p. 290.1999年，基地組織成員還試圖從獨(dú)聯(lián)體成員國、東亞等國家和地區(qū)獲取埃博拉病毒、沙門氏細(xì)菌、炭疽桿菌、肉毒桿菌等毒素。⑤Sammy Salama and Lydia Hansell, “Does Intent Equal Capability? Al-Qaeda and Weapons of Mass Destruction,” The Nonproliferation Review, Vol. 12, No. 3, 2005, p. 619.另有一些研究表明，伊拉克的生物武器專家曾與蘇丹合作，而蘇丹創(chuàng)建了一個(gè)由本·拉登資助的生物武器研究機(jī)構(gòu)。⑥W. Seth Carus, Bioterrorism and Biocrimes: The Illicit Use of Biological Agents Since 1900,Amsterdam: Fredonia Books (NL), 2002, p. 29.更為嚴(yán)重的是，基地組織只是對生物制劑感興趣或?qū)で蟠祟愔苿┑谋姸嗫植澜M織中的一員。

隨之衍生出來的是一種新型恐怖主義——生物恐怖主義（Bioterrorism）。根據(jù)美國疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention）的界定，生物恐怖主義特指故意釋放病毒和細(xì)菌，導(dǎo)致人、牲畜或農(nóng)作物致病或致死的恐怖主義活動。其中炭疽桿菌是最有可能用于生物攻擊的病原體之一。⑦Centers for Disease Control and Prevention, “Bioterrorism,” https://www.cdc.gov/anthrax/bioterrorism/index.html.也有學(xué)者將其界定為“蓄意或威脅使用生物制劑、毒素、細(xì)菌或其他有毒物質(zhì)導(dǎo)致人、動植物致病或死亡的行為”。⑧Mahendra Pal, Meron Tsegaye and Fikru Girzaw, “An Overview on Biological Weapons and Bioterrorism,” American Journal of Biomedical Research, Vol. 5, No. 2, 2017, p. 24.九一一事件以及緊隨其后一周的“炭疽事件”，更使美國對生物恐怖主義及生物武器望而生畏，也更加認(rèn)定恐怖分子非常可能從有關(guān)國家開發(fā)的生物武器計(jì)劃中獲得幫助，成功掌握生物武器并投入使用。⑨劉子奎：《冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散政策研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2018年版，第123頁。時(shí)任美國國防部部長的唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald H. Rumsfeld）曾提出警告，美國的敵人最終將幫助恐怖組織獲得化學(xué)、生物甚至核武器技術(shù)。一些支持國際恐怖分子的國家已經(jīng)開發(fā)或正在試圖獲取生物武器，有朝一日這些國家將與恐怖分子合作，幫助他們獲得相應(yīng)的能力。白宮辦公廳主任安德魯·H. 卡德（Andrew H. Card）也坦言，本·拉登的基地組織可能已經(jīng)掌握將化學(xué)和生物制劑用作恐怖武器的手段。①James Dao, “A Nation Challenged: The Threats, Defense Secretary Warns of Unconventional Attack,” The New York Times, October 1, 2001, https://www.nytimes.com/2001/10/01/us/nationchallenged-threats-defense-secretary-warns-unconventional-attacks.html.美國駐阿富汗的官員聲稱，俄羅斯的科學(xué)家正在協(xié)助基地組織武裝分子將炭疽細(xì)菌武器化。②Paul L. Williams, The Al Qaeda Connection: International Terrorism, Organized Crime, and The Coming Apocalypse, New York: Prometheus Books, 2005, p. 225.2007年的《國土安全戰(zhàn)略》（National Strategy for Homeland Security）報(bào)告再次證實(shí)，基地組織仍在不斷尋求和獲取生物物質(zhì)材料。③Homeland Security Council, “National Strategy for Homeland Security,” October 2007, p. 9,https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nat_strat_homelandsecurity_2007.pdf.2011年的《國家反恐戰(zhàn)略》（National Strategy for Counterterrorism）報(bào)告中發(fā)出警告，如果基地組織成功獲取包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器，則很可能會投入使用。④The White House, “National Strategy for Counterterrorism,” June 2011, p. 8, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf.

以上種種，都使美國對恐怖主義組織利用生物武器發(fā)動襲擊的可能性十分擔(dān)憂，也成為加快制定和實(shí)施生物防御政策的最直接動因。

（二）敵對國家不斷掌握和研制生物武器構(gòu)成持續(xù)性威脅

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國最大的敵人當(dāng)屬蘇聯(lián)及其為首的社會主義陣營。蘇聯(lián)解體后，美國對其戰(zhàn)略競爭對手的認(rèn)定出現(xiàn)新的重大變化。1992年，美國國防部發(fā)布的《向總統(tǒng)和國會提交的年度報(bào)告》（Annual Report to the President and the Congress）指出，蘇聯(lián)的解體降低了區(qū)域沖突升級為全球戰(zhàn)爭的危險(xiǎn)，但未來美國的作戰(zhàn)對象可能是那些使用大規(guī)模殺傷性武器的敵對國家，如在海灣戰(zhàn)爭中使用生物制劑的伊拉克、正在極力發(fā)展核武器與非常規(guī)武器的伊朗和朝鮮等國家。當(dāng)然，俄羅斯的威脅也不容小覷。⑤Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 5,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.1997年的《四年防務(wù)評估報(bào)告》（Report of the Quadrennial Defense Review）也表明，美國最主要的威脅是具有強(qiáng)大軍事力量的敵對國家（特指伊拉克、伊朗、朝鮮和俄羅斯等國）對美國在關(guān)鍵地區(qū)的盟友實(shí)施的大規(guī)模越境侵略與染指。①William S. Cohen, “Report of the Quadrennial Defense Review,” May 1997, p. 20, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/quadrennial/QDR1997.pdf?ver=2014-06-25-110930-527.

有情報(bào)表明，這些與美國敵對的國家都曾試圖掌握和研制生物武器。1979年4月，蘇聯(lián)的斯維爾德洛夫斯克（現(xiàn)為葉卡捷琳堡）地區(qū)暴發(fā)炭疽泄漏事件，導(dǎo)致至少68人死亡。②Meselson M, Guillemin J and Hugh-Jones M, “The Sverdlovsk Anthrax Outbreak of 1979,”Science, Vol. 266, No. 5188, 1994, pp. 1202-1208.雖然事后蘇聯(lián)矢口否認(rèn)該事件與生物武器研究計(jì)劃有關(guān)，但是1992年，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)的鮑里斯·葉利欽（Boris Yeltsin）承認(rèn)，該事件是蘇聯(lián)進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目的一部分。③National Security Archive, “Volume Ⅴ: Anthrax at Sverdlovsk, 1979,” in Robert A. Wampler and Thomas S. Blanton, eds., National Security Archive Electronic Briefing Book No. 61, November 15,2001, https://nsarchive2.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB61/.雖然葉利欽承諾將終止后續(xù)的研究，但項(xiàng)目縮減程度尚未可知。④E. M. itzen, Jr. and E.T. Takafuji, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E. T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, pp. 415-423;Milton Leitenberg and Raymond A. Zilinskas, The Soviet Biological Weapons Program: A History,Cambridge: Harvard University Press, 2012, pp. 10-11.1996年8月，美國軍備控制與裁軍署（United States Arms Control and Disarmament Agency）在向國會提交的報(bào)告中認(rèn)為，俄羅斯雖然保證縮減生物武器計(jì)劃，但并未真正終止，相關(guān)工作仍在繼續(xù)。⑤Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.2005年8月，美國國務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于軍備控制、不擴(kuò)散和裁軍協(xié)議遵守情況》的報(bào)告中，對俄羅斯日漸“成熟”的進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目表示擔(dān)憂，指責(zé)其違反了《禁止生物武器公約》。⑥U. S. Department of State, “Adherence to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation and Disarmament Agreements and Commitments,” August 2005, p. 27, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/52113.pdf.此外，蘇聯(lián)解體后，隨著生物武器計(jì)劃的削減及經(jīng)濟(jì)形勢的逐漸惡化，一些失業(yè)的蘇聯(lián)生物專家大多已流散到其他國家，這也為生物武器擴(kuò)散埋下了新的隱患。⑦Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 4,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.

1996年3月27日，美國防擴(kuò)散中心主任戈登·C. 奧勒（Gordon C. Oehler）在向參議院軍事委員會（Senate Armed Services Committee）所作的題為《大規(guī)模殺傷性武器的持續(xù)性威脅》的聲明中透露，伊拉克政府早在 1974年就開始實(shí)施生物武器政策，次年正式進(jìn)行研發(fā)，1978年項(xiàng)目突然中斷，但1985年又“重整旗鼓”恢復(fù)研發(fā)工作。最初的研究只限于文獻(xiàn)層面，但自1986年始從國外獲取菌株，至1990年12月，伊拉克已經(jīng)生產(chǎn)出大量生物制劑，具備了研制大規(guī)模生物武器的能力。①The Central Intelligence Agency, “Continuing Threat from Weapons of Mass Destruction,Statement for the Record by Dr. Gordon C. Oehler, Director, Nonproliferation Center to the Senate Armed Services Committee,” March 27, 1996, https://www.cia.gov/news-information/speechestestimony/1996/go_toc_032796.html.海灣戰(zhàn)爭結(jié)束后，聯(lián)合國于1991年8月對伊拉克的生物戰(zhàn)能力進(jìn)行首次核查，發(fā)現(xiàn)該國在薩勒曼帕克（Salman Pak）、艾哈康（Al Hakam）等地存有大批研究設(shè)施，其中只有一小部分在海灣戰(zhàn)爭中被以美國為首的多國部隊(duì)摧毀。另有證據(jù)表明，自1995年8月以來，伊拉克的生物戰(zhàn)計(jì)劃再次啟動，相關(guān)項(xiàng)目繼續(xù)向前推進(jìn)。②Eitzen EM Jr. and Takafuji ET, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E.T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, p. 421.2002年10月，美國中央情報(bào)局發(fā)布《伊拉克大規(guī)模殺傷性武器的連續(xù)性項(xiàng)目》（Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction）報(bào)告，指出該國持有致命性的生物武器，擁有一批生產(chǎn)生物制劑的流動設(shè)施，具有“躲避”檢測和監(jiān)控之“功效”。③The Central Intelligence Agency, “Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction,” October 2002, pp. 5-7, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001075566.pdf.這些報(bào)告可能對美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭起到了一定的“推波助瀾”作用。2006年3月，前中央情報(bào)局官員保羅·皮勒（Paul Pillar）作出推測，伊拉克將在未來5到10年內(nèi)再次尋求大規(guī)模殺傷性武器，就地區(qū)鄰國對其安全構(gòu)成的威脅作出必要“反應(yīng)”。④Ian Kenyon, “The USA/USSR Arms Control Relationship and Its Impact on the CWC,” The CBW Conventions Bulletin, Vol. 72, No. 73, 2006, p. 13.

1999年4月29日，美國國防情報(bào)局防擴(kuò)散事務(wù)特別助理約翰·A. 蘭黛（John A. Lauder）在《世界大規(guī)模殺傷性武器威脅的正式聲明》（Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat）中披露，大約有12個(gè)國家正在不遺余力地開展進(jìn)攻性生物武器的研究，其中伊朗正從俄羅斯和其他國家尋求雙重用途的生物技術(shù)設(shè)備，并在兩伊戰(zhàn)爭中啟動生物戰(zhàn)計(jì)劃。該國的項(xiàng)目研發(fā)正處于最后階段，已具備生產(chǎn)生物制劑的能力。⑤John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.2006年11月20日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)國際安全與防擴(kuò)散事務(wù)的助理國務(wù)卿約翰·魯?shù)拢↗ohn C. Rood）在第六次《禁止生物武器公約》審議大會上指出，伊朗可能擁有違反《禁止生物武器公約》的進(jìn)攻性生物武器。①John C. Rood, “Remarks to the Sixth Biological Weapons Convention Review Conference,”November 20, 2006, https://2001-2009.state.gov/t/isn/rls/rm/76446.htm.2011年，美國國家情報(bào)總監(jiān)（The Director of National Intelligence，DNI）詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在《向國會提交的關(guān)于獲取大規(guī)模殺傷性武器和先進(jìn)常規(guī)武器技術(shù)的非機(jī)密報(bào)告》（Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions）中，對伊朗以往開展的進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)該國仍在擴(kuò)建生物研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施。②James Clapper, “Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions,” Covering 1 January to 31 December 2011, p. 4, https://fas.org/irp/threat/wmd-acq2011.pdf.

有證據(jù)表明，朝鮮在生物武器研究方面也“不甘示弱”。早在20世紀(jì)60年代初期，金日成就下令“集中發(fā)展生物武器”，斷定它將是未來戰(zhàn)爭中最有效的利器。1968年，朝鮮從日本引入炭疽桿菌、鼠疫耶爾森氏菌和霍亂弧菌等細(xì)菌培養(yǎng)物，于70年代建設(shè)完成首個(gè)地下生物武器研發(fā)設(shè)施，80年代開始生產(chǎn)生物制劑，包括霍亂、傷寒和炭疽中的致病細(xì)菌等。90年代，朝鮮國防研究所和醫(yī)學(xué)院（NDRIMA）開始研究炭疽、黑死病和霍亂等病原體。③Elisa D. Harris, “Threat Reduction and North Korea’s CBW Programs,” The Nonproliferation Review, Vol. 11, No. 3, 2004, pp. 89-90.美國國防情報(bào)局（U.S. Defense Intelligence Agency）1994年的報(bào)告指出，俄羅斯曾于20世紀(jì)80年代末90年代初向朝鮮和伊拉克輸送了天花病毒。④William J. Broad and Judith Miller, “Government Report Says 3 Nations Hide Stocks of Smallpox,” The New York Times, June 13, 1999, https://www.nytimes.com/1999/06/13/world/government-report-says-3-nations-hide-stocks-of-smallpox.html.美國2006年《四年防務(wù)評估報(bào)告》表明，朝鮮長期致力于發(fā)展核武器、化學(xué)武器和生物武器。⑤U.S. Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” February 2006, p. 32,https://archive.defense.gov/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf.2015年，美韓聯(lián)合工作組就“駐韓美軍活性炭疽桿菌樣本配送事件”（the USFK Import of Live Anthrax Test Samples）進(jìn)行調(diào)查后推測，朝鮮擁有包括炭疽桿菌和鼠疫桿菌等在內(nèi)的13種生物制劑，并可能被用于生物恐怖主義或全面作戰(zhàn)當(dāng)中。⑥Hyun-Kyung Kim, Elizabeth Philipp and Hattie Chung, “North Korea’s Biological Weapons Program, The Known and Unknown,” October 2017, p. 6, https://www.belfercenter.org/sites/default/files/2017-10/North%20Korea%20Biological%20Weapons%20Program.pdf.

（三）相關(guān)國際條約有令難行促使美國選擇“自?！辈呗?/h3>

最早禁止生物武器的國際公約可追溯至1925年6月17日簽署的《禁止在戰(zhàn)爭中使用窒息性、毒性或其他氣體和細(xì)菌作戰(zhàn)方法的日內(nèi)瓦議定書》（Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare，簡稱《日內(nèi)瓦議定書》）。針對第一次世界大戰(zhàn)中，德軍大量使用有毒武器并研制和使用細(xì)菌武器，使英法軍隊(duì)遭受嚴(yán)重傷亡，法軍和英軍也先后報(bào)復(fù)性地使用了有毒武器，造成生靈涂炭的人間悲劇，該公約規(guī)定各締約國應(yīng)將這項(xiàng)禁令擴(kuò)大到禁止使用細(xì)菌作戰(zhàn)，并同意彼此之間的關(guān)系按照本宣言的條款受到約束，條約無限期有效。①United Nations, “1925 Geneva Protocol: Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare,”https://www.un.org/disarmament/wmd/bio/1925-geneva-protocol/.在戰(zhàn)爭中禁止使用生物武器作為國際法公認(rèn)的準(zhǔn)則得以確認(rèn)。然而，第二次世界大戰(zhàn)期間，日本公然違反《日內(nèi)瓦議定書》，進(jìn)行生物武器的研究與開發(fā)，并建立細(xì)菌部隊(duì)和細(xì)菌工廠，在其侵占的中國領(lǐng)土上進(jìn)行慘無人道的人體細(xì)菌實(shí)驗(yàn)，“731部隊(duì)”就是其典型代表。日本還將生物武器用于侵華戰(zhàn)爭中，如1941年在中國湖南常德發(fā)動的細(xì)菌戰(zhàn)就導(dǎo)致中國軍民大約1萬人死亡。②Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, pp. 401-402.

二戰(zhàn)后，生物武器威脅的烏云依然籠罩在國際社會上空?；谌毡旧镂淦餮邪l(fā)的經(jīng)驗(yàn)，美國、英國、法國、加拿大和蘇聯(lián)等國相繼開展生物武器研究項(xiàng)目。③Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, p. 403.到20世紀(jì)60年代末，各國研制生物武器的消息屢見報(bào)端，引發(fā)對其擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重關(guān)切。對此，各國紛紛采取應(yīng)對之策。如1969年7月，英國率先向聯(lián)合國裁軍與國際安全委員會（U.N. Disarmament and International Security Committee）提交禁止發(fā)展、生產(chǎn)和儲存生物武器的議案；④Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Vol Ⅳ: CB Disarmament Negotiations, 1920-1970, New York: Humanities Press,1971, pp. 243-247.同年9月，以蘇聯(lián)為首的華沙條約組織向聯(lián)合國提交了一份類似的提案；11月，美國總統(tǒng)尼克松宣布單方面放棄生物武器研究計(jì)劃。⑤Ronald M. Atlas, “Combating the Threat of Biowarfare and Bioterrorism: Defending against Biological Weapons is Critical to Global Security,” BioScience, Vol. 49, No. 6, 1999, p. 465.其他國家也紛紛效仿，進(jìn)而于1972年催生了《禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲存以及銷毀此類武器的公約》（簡稱《禁止生物武器公約》）。該公約在國際社會防止生物武器擴(kuò)散方面曾發(fā)揮了一定的積極作用，直至20世紀(jì)末，美國依舊敦促和支持國際社會致力于解決核查機(jī)制問題。1998年9月2日，美俄發(fā)表“關(guān)于《禁止生物武器公約》核查議定書的聯(lián)合聲明”，指出雙方均意識到生物武器對國際社會的嚴(yán)重威脅，堅(jiān)決支持全面禁止生物武器，對締約國特設(shè)小組（Ad Hoc Group of States Parties）的相關(guān)工作表示強(qiáng)烈支持，敦促其盡快完成《禁止生物武器公約》核查議定書談判，以便盡早通過一項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)議，并愿與各成員國一道遵守《禁止生物武器公約》。①Joshua Lederberg, Biological Weapons: Limiting the Threat, Cambridge: MIT Press, 1999, p.128.然而，由于《禁止生物武器公約》對各成員國遵約情況的核查難以落實(shí)，對違反條約的當(dāng)事國也缺乏強(qiáng)有力的約束和制裁，部分國家屢屢違反《禁止生物武器公約》的相關(guān)規(guī)定，依然不斷獲取和發(fā)展生物武器，導(dǎo)致美國的立場發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。②夏文輝：《美國為何拒簽“禁生武”議定書》，人民網(wǎng)，2001年8月7日，http://www.people.com.cn/GB/junshi/62/20010807/529398.html。

從2001年7月起，美國開始拒絕接受《禁止生物武器公約》核查議定書草案，認(rèn)為其無法有效實(shí)現(xiàn)核查目的，是一個(gè)“糟糕”的協(xié)議。并指出傳統(tǒng)的軍備控制方法并不適用于生物武器，核查有可能損害美國合法發(fā)展生物技術(shù)的核心利益，生物武器“擴(kuò)散者”還可能破壞其他有效的國際出口管制制度。③Milton Leitenberg, “Biological Weapons and Bioterrorism in the First Years of the Twenty-first Century,” Politics and the Life Sciences, Vol. 21, No. 2, 2002, pp. 1-7; John R. Bolton, “The U.S.Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002,https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.基于自身“安全”考量，美國轉(zhuǎn)而通過加強(qiáng)國內(nèi)立法來應(yīng)對生物威脅的挑戰(zhàn)。2002年8月26日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)軍備控制與國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿約翰·博爾頓（John R. Bolton）在東京美國中心（Tokyo America Center）發(fā)表題為“美國對《禁止生物武器公約》的立場：對抗生物武器威脅”的演講，認(rèn)為美國從2001年起出臺的《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國愛國者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對法》等多項(xiàng)重要法案，在應(yīng)對生物武器威脅方面比《禁止生物武器公約》核查議定書草案有效得多。④John R. Bolton, “The U.S. Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002, https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.總之，美國以相關(guān)國際條約“有令難行”、未能完全遏止生物武器的擴(kuò)散與蔓延為由，全力啟動國內(nèi)安全程序，通過制定一系列的法案法規(guī)，推動本國生物防御政策不斷發(fā)展完善，以最大限度地保護(hù)國家安全。

三 21世紀(jì)上葉美國生物防御政策的發(fā)展

美國的生物防御政策醞釀于冷戰(zhàn)結(jié)束之初的克林頓政府時(shí)期。針對冷戰(zhàn)后大規(guī)模殺傷性武器出現(xiàn)擴(kuò)散的可能性，克林頓總統(tǒng)于1994年11月14日簽署《關(guān)于大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散》的第12938號行政命令，指出恐怖組織或“流氓國家”可能通過使用核武器、生物武器或化學(xué)武器對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成巨大威脅。為應(yīng)對威脅，美國須通過國際談判、出口管控、經(jīng)濟(jì)制裁、司法審查等形式加以防范。①Ken Alibek and Stephen Handelman, Biohazard: The Chilling True Story of the Largest Covert Biological Weapons Programs in the World, New York: Random House, 1999, p. 281; The White House, “Proliferation of Weapons of Mass Destruction,” November 14, 1994, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/12938.pdf.1997年5月，克林頓政府發(fā)布《面向新世紀(jì)的國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，認(rèn)定大規(guī)模殺傷性武器是全球安全的最大潛在威脅。恐怖分子或國際犯罪組織可能對未受保護(hù)的人民和政府使用核武器、化學(xué)武器或生物武器。②The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” May 1997, p. 5,https://www.hsdl.org/?view&did=795582.1998年公布的《面向新世紀(jì)的國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告再度強(qiáng)調(diào)生物武器技術(shù)的擴(kuò)散可能被“流氓國家”、恐怖分子和國際犯罪組織所利用，對美國、盟友以及海外的美國公民和軍隊(duì)造成嚴(yán)重威脅。③The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” October 1998, p. 6,https://www.hsdl.org/?view&did=2959.對此，美國疾病控制與預(yù)防中心于1999年啟動生物防備和響應(yīng)計(jì)劃，為國內(nèi)公共衛(wèi)生系統(tǒng)防范生物恐怖主義提供了重要抓手。④Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 131.

克林頓政府對生物恐怖主義和生物武器的重視為美國防范生物襲擊、制定全面的生物防御政策奠定了重要基礎(chǔ)。⑤Jeanne Guillemin, Biological Weapons: From the Invention of State-Sponsored Programs to Contemporary Terrorism, New York: Columbia University Press, 2005, p. 9.但是蘇聯(lián)的解體一度使美國沾沾自喜，并樂觀地認(rèn)為軍事安全將不再是國家安全的重點(diǎn)議題，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)繁榮，克林頓在處理二者關(guān)系上也更加傾向于后者。⑥劉子奎：《冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散政策研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2018年版，第121頁。對此，美國會計(jì)總署（United States General Accounting Office，GAO）批評克林頓政府并沒有對可能發(fā)生的生物恐怖主義事件進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，也沒有構(gòu)建真正意義上的生物防御體系。①GAO, “Combating Terrorism: Need for Comprehensive Threat and Risk Assessment of Chemical and Biological Attacks,” September 14, 1999, p. 3, https://www.gao.gov/assets/230/228200.pdf.因此，美國生物防御政策的真正起步當(dāng)始于小布什政府。

（一）小布什政府：生物防御政策正式構(gòu)建時(shí)期

進(jìn)入21世紀(jì)，國際生物安全環(huán)境并未得到明顯改善。美國國防情報(bào)局局長、海軍中將托馬斯·威爾遜（Thomas R. Wilson）曾憂心忡忡地指出，生物武器的研發(fā)、隱藏和部署相對容易，可能會廣泛擴(kuò)散并在未來15年的地區(qū)沖突中投入使用，尤其擔(dān)心恐怖組織可能會使用化學(xué)或生物制劑。②CRS Report for Congress, “Nuclear, Biological, and Chemical Weapons and Missiles: The Current Situation and Trends,” August 10, 2001, p. 23, https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metacrs2060/m1/1/high_res_d/RL30699_2001Aug10.pdf.2001年9月爆發(fā)的“炭疽事件”，使這一擔(dān)憂得以印證。該事件也為美國民眾帶來恐慌與困惑，充分表明美國缺乏一個(gè)全面保護(hù)民眾免受疾病以及生物武器威脅的生物防御政策。③Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 122.小布什遂著手從三個(gè)方面推進(jìn)這一政策的制定，并將其納入以軍事和安全為主導(dǎo)的總體施政綱領(lǐng)當(dāng)中。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, p. 61.

第一，簽署和發(fā)布法律法規(guī)、行政命令和戰(zhàn)略報(bào)告，使生物防御政策有法可依、有章可循?！疤烤沂录北l(fā)一個(gè)月后，美國國會于2001年先通過《生物恐怖主義預(yù)防法》，提出需保持足夠的國家藥品庫存，對生物制劑和毒素嚴(yán)格監(jiān)管，設(shè)置專門款項(xiàng)防范和處置生物恐怖主義；⑤U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160．又通過《美國愛國者法案》，規(guī)定對故意持有生物制劑、毒素或蓄意傳播等行為予以處罰。另外，對被允許持有、使用或轉(zhuǎn)移生物制劑和毒素的人員施加特別限制。⑥U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276,https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162．

2002年6月12日，美國國會通過《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對法》，主要內(nèi)容有為生物恐怖主義和突發(fā)公共衛(wèi)生事件提前準(zhǔn)備，加強(qiáng)對有害生物制劑和毒素的管控，保障食品、藥品、飲用水的供應(yīng)與安全等。⑦U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf.小布什于當(dāng)日簽署該法案，并聲言生物恐怖主義是美國真正的威脅，恐怖分子、“流氓國家”正不斷尋求和掌握生物武器。①The White House, “President Signs Public Health Security and Bioterrorism Bill,” June 12,2002, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/text/20020612-1.html.同年12月11日，小布什政府又發(fā)布《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國家戰(zhàn)略》報(bào)告，并于當(dāng)日發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對大規(guī)模殺傷性武器，應(yīng)奉行強(qiáng)有力的反擴(kuò)散政策；防止恐怖分子獲取此類武器；利用新技術(shù)提升情報(bào)搜集能力；與盟國開展緊密合作等策略。②The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2003年，美國政府啟動生物監(jiān)測項(xiàng)目（BioWatch），可為美國30多個(gè)主要城市和地區(qū)提供生物恐怖襲擊預(yù)警信息。③U.S. Department of Homeland Security, “Detecting Bioterrorist Attacks,” https://www.dhs.gov/biowatch-program.

2004年4月28日，小布什簽署《21世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令，為美國生物防御政策的構(gòu)建提供了一個(gè)全面框架。其主要內(nèi)容包括四個(gè)支柱：首先，樹立威脅意識，包括搜集涉及生物武器的有關(guān)情報(bào)、開展脆弱性評估以及預(yù)測未知威脅等。其次，預(yù)防與保護(hù)，特別是對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保障與防護(hù)。再次，監(jiān)視與檢測，包括攻擊預(yù)警與追蹤分析。最后，響應(yīng)與恢復(fù)，包括響應(yīng)計(jì)劃、大規(guī)模傷亡護(hù)理、風(fēng)險(xiǎn)溝通、醫(yī)療應(yīng)對等內(nèi)容。④The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622.同年7月21日，小布什簽署《生物盾牌法案》，在10年內(nèi)投資56億美元購買和儲存疫苗及藥物，以應(yīng)對炭疽、天花和其他潛在的生物恐怖威脅；賦予政府新的職權(quán)，即加速研發(fā)抗擊生物恐怖主義最具時(shí)效性的藥物；賦予食品和藥品管理局（U.S. Food ＆ Drug Administration）在最緊急情況下迅速分發(fā)新藥和解毒劑的權(quán)力等三個(gè)方面提升美國的生物安全。⑤The White House, “President Bush Signs Project Bioshield Act of 2004,” July 21, 2004,https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2004/07/20040721-2.html.

2007年1月31日，小布什簽署國土安全總統(tǒng)行政命令18號文件——《大規(guī)模殺傷性武器的醫(yī)療對策》，提出針對特定生物制劑的醫(yī)療對策，即在防御經(jīng)費(fèi)投入、滿足實(shí)際操作需求、增強(qiáng)政策靈活性等方面下功夫。⑥Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436.同年10月18日，小布什簽署國土安全總統(tǒng)行政命令21號文件——《公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備》，首次對“生物監(jiān)測”（Biosurveillance）、“公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備”等術(shù)語進(jìn)行界定，并囊括生物監(jiān)測、對策分析、大規(guī)模傷亡護(hù)理和社區(qū)應(yīng)變能力等四方面的內(nèi)容。①Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18, 2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002.

第二，應(yīng)對生物恐怖主義和生物武器擴(kuò)散威脅的經(jīng)費(fèi)開支不斷攀升。在小布什就任的8年期間，美國的生物防御費(fèi)用總投資高達(dá)411.54億美元，其中，作為對九一一事件和“炭疽事件”的應(yīng)激反應(yīng)，2002年的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)猛增，較之前一年增長了6倍之多。②Ari Schuler, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2001-FY2005,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science, Vol. 2, No. 2,2004, p. 86.自2003年開始，每年撥付的金額都保持在50億美元以上，至2008年的6年中，投入經(jīng)費(fèi)分別為50.9億、64.24億、81.3億、58.4億、54.86億和54.55億美元。③Gregory D. Koblentz, “Biological Terrorism: Understanding the Threat and America’s Response,” in Arnold M. Howitt and Robyn L. Pangi, eds., Countering Terrorism: Dimensions of Preparedness, Cambridge: MIT Press, 2003, p. 98; Crystal Franco, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2008-FY2009,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy,Practice, and Science, Vol. 6, No. 2, 2008, p. 132.

第三，在國土安全部下設(shè)置專門的生物防御研究機(jī)構(gòu)。2002年11月25日，美國國會通過《國土安全法》，國土安全部（U.S. Department of Homeland Security）正式成立，2003年3月1日正式運(yùn)作，④U.S. Department of Homeland Security, “Creation of the Department of Homeland Security,”September 24, 2015, https://www.dhs.gov/creation-department-homeland-security.并在內(nèi)部專門設(shè)置了國家生物防御分析與應(yīng)對中心（National Biodefense Analysis and Countermeasure Center），對威脅國家安全的新興生物制劑進(jìn)行應(yīng)對研究，為表征生物威脅和生物法醫(yī)分析提供科學(xué)依據(jù)。⑤U.S. Department of Homeland Security, “National Biodefense Analysis and Countermeasures Center (NBACC),” https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/national_biodefense_analysis_and_countermeasures_center-nbacc-12132019.pdf.

縱觀小布什政府的生物防御政策，其特點(diǎn)如下：首先，將生物防御與美國國家安全緊密相連，重視程度前所未有。小布什任內(nèi)先后密集性出臺了五部涉及生物防御的法案，簽署了三項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，發(fā)布了一份國家戰(zhàn)略報(bào)告。其種類之多，頻次之快，級別之高令人瞠目，充分印證九一一事件發(fā)生后，美國政府高度重視國內(nèi)安全問題，將生物防御列為重要議題并與國家安全緊密相連。其次，其政策覆蓋面主要側(cè)重于國內(nèi)的生物安全領(lǐng)域。通過簽署《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國愛國者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對法》《國土安全法》《生物盾牌法案》等一系列立法，對有害生物制劑和毒素的管控，食品、藥品、飲用水的供應(yīng)與安全，疫苗和藥品的購買與儲存等方面均作出明確而具體的規(guī)定，旨在從根本上保護(hù)本國民眾免受疾病以及生物武器和生物恐怖主義的襲擊。此外，還充分利用國會和行政權(quán)力提供財(cái)政支持，在生物防御領(lǐng)域撥付總數(shù)高達(dá) 411.54億美元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。最后，整合各類資源，力求構(gòu)筑一個(gè)多維度、全譜系的生物防御體系。在國土安全部下增設(shè)“國家生物防御分析與應(yīng)對中心”，將應(yīng)對來自生物武器的威脅納入國土安全的總范疇。《21世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令為美國生物防御政策提供了一個(gè)全面的實(shí)施框架，初步構(gòu)筑了從評估與預(yù)測、預(yù)防與保護(hù)，到監(jiān)視與檢測、響應(yīng)與恢復(fù)等各環(huán)節(jié)齊備的生物防御安全體系。

（二）奧巴馬政府：生物防御政策發(fā)展與調(diào)整時(shí)期

奧巴馬上臺后，美國正深陷金融危機(jī)的“泥潭”，但在生物防御建設(shè)方面卻絲毫沒有懈怠，依然通過各種官方文件進(jìn)行部署和加強(qiáng)，推動這一政策體系不斷前進(jìn)。

第一，奧巴馬簽署和發(fā)布了一系列應(yīng)對生物威脅的法律法規(guī)、戰(zhàn)略報(bào)告與行政命令。如2009年11月23日發(fā)布《應(yīng)對生物威脅的國家戰(zhàn)略》報(bào)告，列出了應(yīng)對生物威脅須達(dá)成的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：其一，促進(jìn)全球衛(wèi)生安全；其二，強(qiáng)化安全和責(zé)任行為規(guī)范；其三，及時(shí)、準(zhǔn)確地洞察當(dāng)前和即將面臨的風(fēng)險(xiǎn)；其四，采取有效措施防止生物武器和生物制劑的濫用；其五，樹立預(yù)防、危機(jī)和憂患意識；其六，與所有利益相關(guān)者有效溝通；其七，搭建國際對話平臺。①National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.有學(xué)者認(rèn)為，該戰(zhàn)略報(bào)告不僅標(biāo)志著美國生物防御政策系統(tǒng)化，而且思維方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即從對國內(nèi)生物防御的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)θ蛏锇踩Ｕ系闹匾?。②Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-132.同年 12月30日，奧巴馬簽署《生物襲擊后的醫(yī)療對策》的第13527號行政命令，其主要內(nèi)容包括：首先，聯(lián)邦、州、地方政府及其他部門協(xié)同合作，及時(shí)在生物襲擊暴發(fā)后提供醫(yī)療應(yīng)對方案。其次，聯(lián)邦政府快速作出反應(yīng)，及時(shí)分發(fā)醫(yī)療物資，組織實(shí)施救援行動。最后，保障政策的連續(xù)性與可操作性，以建立長效醫(yī)療應(yīng)對機(jī)制。③The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30,2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-medical-countermeasuresfollowing-a-biological-attack.

2010年5月27日，奧巴馬政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，將防備生物武器攻擊作為美國國家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一，主張遏制核武器和生物武器的擴(kuò)散，減小傳染病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對生物威脅的能力，同時(shí)重申《應(yīng)對生物威脅的國家戰(zhàn)略》報(bào)告中的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。①The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.同年7月2日，奧巴馬簽署《優(yōu)化美國生物特定制劑與毒素的安全性》的第13546號行政命令，強(qiáng)調(diào)研究生物特定制劑與毒素（簡稱“布薩特”）②生物特定制劑與毒素（Biological Select Agents and Toxins, BSAT，簡稱“布薩特”），特指對公眾健康與安全、動植物健康或動植物產(chǎn)品可能構(gòu)成嚴(yán)重威脅的生物制劑和毒素，其持有、使用和轉(zhuǎn)移等由衛(wèi)生與公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部根據(jù)美國《聯(lián)邦法典》（Code of Federal Regulations）第7、第9和第42編的有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)管。內(nèi)容詳見The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-u nited-stat。的科技企業(yè)對美國安全至關(guān)重要；應(yīng)以適當(dāng)方式保護(hù)“布薩特”，防止其被誤用、盜竊、丟失和意外釋放；盡量在合法使用“布薩特”與減少其不利影響之間尋得平衡與協(xié)調(diào)。③The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-orderoptimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-united-stat.

2012年7月31日，奧巴馬發(fā)布美國有史以來首份《國家生物監(jiān)測戰(zhàn)略》報(bào)告，指出生物監(jiān)測戰(zhàn)略是抵御生物威脅的第一道防線，呼吁利用生物監(jiān)測及時(shí)、準(zhǔn)確地洞察當(dāng)前和即將出現(xiàn)的威脅，其目標(biāo)是提供關(guān)鍵性、持續(xù)性的態(tài)勢信息，將聯(lián)邦、州、地方政府、私營部門、非政府組織與國際合作伙伴等各方資源統(tǒng)一整合，并充分利用先進(jìn)技術(shù)、新疫苗、社交媒體等手段阻隔生物威脅，保護(hù)公民安全。④The White House, “National Strategy for Biosurveillance,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.

2016年11月30日，美國國會通過《2017財(cái)年國防授權(quán)法案》，對美國面臨的生物威脅進(jìn)行重新評估與界定，生物戰(zhàn)、生物恐怖主義、自然或偶然暴發(fā)的傳染病等均在其列，同時(shí)敦促國防部部長、衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長、國土安全部部長和農(nóng)業(yè)部部長共同制定一項(xiàng)國家生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃。⑤U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30,2016, pp. 2393-2423, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.奧巴馬于12月23日簽署該法案。

第二，奧巴馬政府雖然遭遇金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)上遭受重創(chuàng)，但是用于生物防御建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入?yún)s有增無減。在經(jīng)濟(jì)下行最為嚴(yán)重的2009年，投資數(shù)額仍然高達(dá)81.76億美元，且明顯高于其他年份。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2009～2016財(cái)年投入的經(jīng)費(fèi)總額達(dá)477.7億美元，與小布什政府相比還高出66.16億美元。其中，2010～2016年的年經(jīng)費(fèi)投入分別為56.54億、57.34億、55.6億、51.72億、58.27億、63.89億和52.58億美元。①Crystal Boddie, Matthew Watson and Tara Kirk Sell, “Federal Funding for Health Security in FY2017,” Health Security, Vol. 14, No. 5, 2016, p. 289.

第三，在衛(wèi)生與公共服務(wù)部設(shè)立專門的咨詢機(jī)構(gòu)。2017年7月2日，由15個(gè)政府部門組成的聯(lián)邦專家安全咨詢小組（Federal Experts Security Advisory Panel）宣告成立，其主要職能是加強(qiáng)交流與協(xié)調(diào)，共同為生物安全問題提供技術(shù)支持和政策建議。②這15個(gè)部門分別是：國務(wù)院（U.S. Department of State）、國防部（U.S. Department of Defense）、司法部（U.S. Department of Justice）、農(nóng)業(yè)部（聯(lián)合主席）（U.S. Department of Agriculture）（Co-Chair）、商務(wù)部（U.S. Department of Commerce）、衛(wèi)生與公共服務(wù)部（聯(lián)合主席）（U.S.Department of Health ＆ Human Services）（Co-Chair）、交通部（U.S. Department of Transportation）、勞工部（U.S. Department of Labor）、能源部（U.S. Department of Energy）、退伍軍人事務(wù)部（U.S.Department of Veterans Affairs）、國土安全部（U.S. Department of Homeland Security）、環(huán)境保護(hù)署（U.S. Environmental Protection Agency）、國家情報(bào)局局長辦公室（Office of the Director of National Intelligence）、科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）和參謀長聯(lián)席會議（Joint Chiefs of Staff），詳見 U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel Membership,” October 29, 2015, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/members.aspx; U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel(FESAP),” September 13, 2017, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/default.aspx。11月 2日，該咨詢小組發(fā)布《關(guān)于特定制劑項(xiàng)目的建議》（FESAP:Recommendations Concerning the Select Agent Program）報(bào)告，對特定制劑清單的分類與篩選、人員可靠性、設(shè)備操作的安全性等進(jìn)行跟蹤與分析。③U.S. Department of Health ＆ Human Services, “FESAP: Recommendations Concerning the Select Agent Program,” November 2, 2010, pp. 3-14, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Documents/fesap-recommendations-101102.pdf.2014年12月，又發(fā)布了《聯(lián)邦專家安全咨詢小組報(bào)告》，提出降低生物風(fēng)險(xiǎn)的改進(jìn)措施，包括確定安全需求、優(yōu)化和管控“布薩特”；修訂相關(guān)法規(guī)、保障和提升生物安全級別；明確風(fēng)險(xiǎn)對象、統(tǒng)計(jì)和確定持有、使用或轉(zhuǎn)移“布薩特”的高保密性實(shí)驗(yàn)室的數(shù)量等。④U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Report of the Federal Experts Security Advisory Panel,” December 2014, pp. 3-77, https://www.phe.gov/s3/Documents/fesap.pdf.為評估和提升美國的生物安全性提供了具有針對性的政策建議。

奧巴馬政府致力于生物防御政策的深度調(diào)整。其任內(nèi)共發(fā)布三份國家戰(zhàn)略報(bào)告，簽署兩項(xiàng)行政命令和一部法律法規(guī)，均對國家生物防御政策進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和提升。首先，首次運(yùn)用國家安全戰(zhàn)略報(bào)告的方式，將防備生物武器攻擊列為美國國家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一，明確指出遏制核武器和生物武器的擴(kuò)散，減小傳染病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對生物威脅的能力是當(dāng)務(wù)之急，將應(yīng)對生物威脅提升到國家安全的最高級別。其次，關(guān)口前移，更加注重生物安全的預(yù)防與監(jiān)測，防患于未然。2012年美國《國家生物監(jiān)測戰(zhàn)略》報(bào)告明確提出將生物監(jiān)測作為國家生物安全的“第一道防線”，標(biāo)志著美國生物防御政策理念的重大變化，由原來的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)化為后來的提前預(yù)防，進(jìn)一步筑牢生物安全的首道防線。再次，在關(guān)注國土安全的同時(shí)，也開始兼顧全球生物安全，注重在該領(lǐng)域進(jìn)行國際對話與合作。在2009年發(fā)布的《應(yīng)對生物威脅的國家戰(zhàn)略》報(bào)告的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)中，幾乎有一半內(nèi)容要求通過國際合作完成。①Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, p. 136.最后，進(jìn)一步整合國家資源，構(gòu)建全方位、立體交叉式的綜合應(yīng)對系統(tǒng)。通過組建聯(lián)邦專家安全咨詢小組，促使衛(wèi)生與公共服務(wù)部與其他政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)與合作，最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦、州、地方政府、私營部門、非政府組織與國際合作伙伴等各方面的相互協(xié)作。

（三）特朗普政府：生物防御政策不斷完善時(shí)期

2016年11月，以“反建制”著稱的唐納德·特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)。這位總統(tǒng)雖然以“不按常理出牌”著稱，但是在生物防御建設(shè)方面卻不敢掉以輕心。早在 2000年他就在《我們值得擁有的美國》一書中發(fā)出警告：通過儲備藥品、裝置生物預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)對生物威脅十分必要。②Donald Trump and Dave Shiflett, The America We Deserve, New York: St. Martin’s Press,2000, pp. 166-167.其上臺后不久，更是加快了生物防御政策建設(shè)的步伐。

第一，特朗普政府在一系列國家戰(zhàn)略報(bào)告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)生物防御的重要性，并發(fā)布首份《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告。2017年12月18日，特朗普發(fā)布其任內(nèi)的首份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，宣稱試圖獲取生物武器的敵對國家和非國家行為者日益增多，美國本土遭受生物恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)陡增，對國家安全造成嚴(yán)重影響。對此，美國需采取行動從源頭上加以遏制，包括與其他國家合作，共同監(jiān)測并控制生物威脅的來源。③The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.在2018年1月22日發(fā)布的美國《國防戰(zhàn)略》報(bào)告中，稱朝鮮等“流氓國家”、恐怖分子正繼續(xù)尋求或開發(fā)核、化學(xué)和生物等大規(guī)模殺傷性武器，此外，生物工程學(xué)的近期發(fā)展增加了獲取生物武器的可能性和便利性，美國應(yīng)嚴(yán)陣以待。①U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.在“炭疽事件”爆發(fā)17周年之際，2018年9月18日，特朗普發(fā)布首份《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，提出美國生物防御政策將要實(shí)現(xiàn)的五個(gè)目標(biāo)：其一，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識；其二，防止生物科學(xué)技術(shù)濫用，預(yù)防事故發(fā)生；其三，提前做好生物防御準(zhǔn)備工作，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；其四，快速響應(yīng)，最大限度限制負(fù)面影響；其五，增強(qiáng)迅速恢復(fù)的能力，減小對全球經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生和安全的負(fù)面連鎖反應(yīng)。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.該報(bào)告主張全面提升美國政府在應(yīng)對生物威脅各個(gè)環(huán)節(jié)中的能力，代表了美國防御生物威脅新的政策方向。③The White House, “Statement from the President on the National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum,” September 18, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-national-biodefense-strategy-national-security-presidential-me morandum/.

第二，在生物防御經(jīng)費(fèi)支出方面雖然比前兩任有所縮減，但依然居高不下，每年仍保持在將近50億美元的水平。如2017年的經(jīng)費(fèi)投入為49.77億美元，2018年為49.91億美元，2019年的預(yù)算為48.41億美元。④Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.

第三，經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)成立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——內(nèi)閣級生物防御指導(dǎo)委員會（Cabinet-level Biodefense Steering Committee），該組織橫跨政府15個(gè)部門，由衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長亞歷克斯·阿扎爾（Alex Azar）擔(dān)任主席，成員有國務(wù)卿、國防部長、總檢察長、農(nóng)業(yè)部長、退伍軍人事務(wù)部部長、國土安全部部長以及環(huán)境保護(hù)署署長等，構(gòu)成人員出自多門。⑤The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 4-5,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.主要任務(wù)是對美國生物防御戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督與協(xié)調(diào)，確保聯(lián)邦政府與國內(nèi)外政府及非政府組織進(jìn)行合作的相關(guān)事宜有效推進(jìn)，以及對生物防御政策目標(biāo)的有效性進(jìn)行評估。⑥U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Interagency Coordination,” September 18,2018, https://www.phe.gov/Preparedness/biodefense-strategy/Pages/interagency-collection.aspx.

特別需要指出的是，特朗普政府盡管執(zhí)政還不滿一屆，但在已發(fā)布的三份國家戰(zhàn)略報(bào)告中都涉及生物防御政策，重視程度可見一斑。首先，2018年發(fā)布了美國有史以來首份《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，將生物防御置于國家總體安全戰(zhàn)略框架之下，強(qiáng)調(diào)生物防御是國家安全戰(zhàn)略的重要議題和重要組成部分，凸顯生物防御對國家安全的重要性。其次，政策覆蓋面表現(xiàn)為國內(nèi)與國際生物安全并重?！秶疑锓烙鶓?zhàn)略》報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)在國內(nèi)生物安全；而2017年《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告和2018年美國《國防戰(zhàn)略》報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)均為國際社會的生物安全，提倡與其他國家共同控制和監(jiān)測生物威脅的來源，深化國際合作。再次，2018年成立的生物防御指導(dǎo)委員會對所有戰(zhàn)略資源進(jìn)行高度整合。根據(jù)授權(quán)，這一跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以在國際國內(nèi)兩個(gè)領(lǐng)域，在官方與民間、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、非政府組織、私營部門和國際合作伙伴之間自由行走，履行監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，為總體上提升美國國內(nèi)和國際生物安全系數(shù)提供全方位的制度保障。最后，注重細(xì)節(jié)和過程，構(gòu)建全譜系的生物防御戰(zhàn)略體系。特朗普在《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告中明確提出，要構(gòu)建包括強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識、預(yù)防生物制劑濫用、實(shí)時(shí)監(jiān)測生物風(fēng)險(xiǎn)和威脅、及時(shí)響應(yīng)和應(yīng)對生物事件、迅速恢復(fù)生物能力等在內(nèi)的全方位、全譜系的生物防御戰(zhàn)略體系，確保在未來可能發(fā)生的生物襲擊和生物恐怖主義威脅中立于不敗之地。①The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-27, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.

四 美國生物防御政策對全球生物安全的影響

2018年美國發(fā)布的《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告明確指出，僅靠國內(nèi)行動不足以保護(hù)民眾的健康與安全，將在國際領(lǐng)域與多邊組織、伙伴國家、私人捐助者等開展合作，支持生物防御和衛(wèi)生安全能力建設(shè)，以控制疾病的暴發(fā)。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 2-3, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國近三屆政府的生物防御政策重點(diǎn)雖各有不同，但是都有在相關(guān)領(lǐng)域與國際社會進(jìn)行交流與合作的內(nèi)容。客觀上說，美國生物防御政策的發(fā)展對于全球生物安全具有以下雙重影響。

（一）一定程度上促進(jìn)了生物防御國際合作

第一，促進(jìn)和推動與其他國家、相關(guān)國際組織的直接合作。如為了共同應(yīng)對潛在的生物安全威脅，美國于2011年與肯尼亞和烏干達(dá)達(dá)成安全合作協(xié)議，就監(jiān)測和通報(bào)新發(fā)傳染病、全球公共衛(wèi)生和生物防御等領(lǐng)域建立緊密聯(lián)系。③Glenn Hess, “Biosecurity Effort Expands to Africa,” Chemical and Engineering News, Vol. 89,No.15, 2011, pp. 30-32.八國集團(tuán)（G8）框架下的生物恐怖主義專家小組（Bioterrorism Experts Group）、全球衛(wèi)生安全行動小組（Global Health Security Action Group）等，也都是美國與其他國家長期合作、抗擊生物威脅的國際平臺。①U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.2007年3月，美、英、德三國還在八國集團(tuán)會議上共同發(fā)起有史以來首個(gè)法醫(yī)流行病學(xué)研究計(jì)劃，敦促集團(tuán)各國共同探查潛在的生物恐怖主義威脅，強(qiáng)化各國的聯(lián)合執(zhí)法與公共衛(wèi)生合作。②U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.

美國還通過與其他國家共同贊助國際組織，開展行之有效的生物防御演習(xí)。例如，美國與瑞士曾于2006年9月共同贊助包括國際民航組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）、國際海事組織（International Maritime Organization,IMO）、世界海關(guān)組織（World Customs Organization, WCO）、世界糧食計(jì)劃署（World Food Programme, WFP）和世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）等15個(gè)組織在內(nèi)的國際組織，聯(lián)合開展“生物恐怖主義國際協(xié)調(diào)演習(xí)”，成功促成了在生物防御領(lǐng)域的國際合作與高層對話。此次演習(xí)提議創(chuàng)建國際醫(yī)療對策共享機(jī)制，責(zé)成相關(guān)國際組織完善有效的醫(yī)療對策分配制度；督促國際組織和部分國家培育協(xié)同反應(yīng)和跨部門協(xié)作意識，以有效應(yīng)對生物恐怖主義。③Henry A. Crumpton, “Black ICE (Bioterrorism International Coordination Exercise),” January 17, 2007, https://2001-2009.state.gov/s/ct/rls/rm/07/79413.htm.

第二，通過為其他國家和地區(qū)提供援助，實(shí)現(xiàn)間接合作。例如，由美國國務(wù)院全權(quán)負(fù)責(zé)的生物安全接觸項(xiàng)目（Biosecurity Engagement Program, BEP），旨在生物安全、技術(shù)咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評估、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、疾病監(jiān)測、通報(bào)和控制傳染病暴發(fā)、合作研究與開發(fā)、提升生物科學(xué)能力等方面提供國際援助，開展國際合作，以有效應(yīng)對世界范圍內(nèi)的生物威脅，維護(hù)全球生物安全。④U.S. Department of State, “United States Assistance Programs Under Article X of the Biological Weapons Convention,” December 2012, p. 1, https://geneva.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/290/article-x-one-pagers-1128121.pdf.2009年該組織就曾為伊拉克的生物科學(xué)家組織集中培訓(xùn)，并在非洲和拉丁美洲的部分地區(qū)開展一系列培訓(xùn)活動。⑤U.S. Department of State, State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations for 2011, Washington, D.C.: U.S. Government Publishing Office, 2010, p. 281.有學(xué)者指出，美國政府倚重跨部門協(xié)調(diào)、在生物防御領(lǐng)域采取的“全政府”（Whole-of-Government）式做法，的確為國際合作和援助活動提供了重要契機(jī)。⑥Sunit K. Singh and Jens H. Kuhn, Defense Against Biological Attacks: Volume I, New York:Springer, 2019, p. 64.

（二）存在惡化全球生物安全形勢的風(fēng)險(xiǎn)

第一，美國在國內(nèi)實(shí)施如此龐大、秘密的生物防御項(xiàng)目，無疑增加了生物制劑泄漏或擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。美國防御計(jì)劃中包含數(shù)以百計(jì)的生物安全實(shí)驗(yàn)室，像炭疽桿菌和鼠疫桿菌等致命性制劑，極易發(fā)生泄漏和擴(kuò)散。①Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, p. 5.2014年6月，美國疾病控制與預(yù)防中心將炭疽桿菌從生物恐怖主義快速反應(yīng)與先進(jìn)技術(shù)（Bioterrorism Rapid Response and Advanced Technology，BRRAT）生物安全三級實(shí)驗(yàn)室（BSL-3）轉(zhuǎn)移至鄰近的二級實(shí)驗(yàn)室（BSL-2）時(shí)，由于消毒技術(shù)不到位，導(dǎo)致 80多名中心工作人員接觸了此種危險(xiǎn)病原體。②Brian Owens, “Anthrax and Smallpox Errors Highlight Gaps in U.S. Biosafety,” The Lancet,Vol. 384, No. 9940, 2014, p. 294.然而，這并非絕無僅有。據(jù)美國疾病控制與預(yù)防中心2014年7月發(fā)布的《關(guān)于炭疽桿菌潛在泄漏風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告》（Report on the Potential Exposure to Anthrax）顯示，美國曾于2006、2009年先后發(fā)生四起生物制劑泄漏事件。③Centers for Disease Control and Prevention, “Report on the Potential Exposure to Anthrax,”July 2014, p. 3, https://www.cdc.gov/labs/pdf/Final_Anthrax_Report.pdf.軍方海外的生物安全四級實(shí)驗(yàn)室（BSL-4）也曾發(fā)生過致命的實(shí)驗(yàn)室感染事件，并導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)室外面人員的間接感染。④David Heymann, R. Bruce Aylward and Christopher Wolff, “Dangerous Pathogens in the Laboratory: From Smallpox to Today’s SARS Setbacks and Tomorrow’s Polio-Free World, ” The Lancet, Vol. 363, No. 9421, 2004, pp. 1566-1568.眾多生物防御項(xiàng)目使生物事件發(fā)生的概率陡增，大大增加了生物制劑泄漏和擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

第二，可能引發(fā)各國生物防御建設(shè)的惡性競爭，使國際社會陷入“生物安全困境”。所謂“生物安全困境”是指一國防御性的生物計(jì)劃可能會被其他國家認(rèn)為是進(jìn)攻性的，因此其他國家被迫實(shí)施可能會導(dǎo)致軍備競賽的對沖戰(zhàn)略（Hedging Strategy），結(jié)果陷入安全困境。⑤晉繼勇：《美國全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略、實(shí)質(zhì)及問題》，載《美國研究》2011年第1期，第108頁；Christian Enemark, Biosecurity Dilemmas: Dreaded Diseases, Ethical Responses, and the Health of Nations, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2017, p. 3。從2001年起，美國生物防御經(jīng)費(fèi)投入始終居高不下，2019年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為48.41億美元，較之2001年增長了7.65倍。⑥Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.加之美國拒絕接受《禁止生物武器公約》核查議定書草案的這一舉動，使得其他國家更有理由懷疑美國可能從事有擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)或危及其他國家安全的生物技術(shù)項(xiàng)目。由于國際社會針對進(jìn)攻性和防御性生物武器的區(qū)別始終未有統(tǒng)一的定論，《禁止生物武器公約》中也未具體提及。因此，一些國家很容易認(rèn)定自身已陷入生物防御的不利境地，轉(zhuǎn)而效仿美國的做法，增加經(jīng)費(fèi)投入，更新生物研發(fā)技術(shù)等，從而導(dǎo)致國際社會生物防御建設(shè)的惡性競爭。有學(xué)者明確指出，進(jìn)攻性和防御性生物研發(fā)的界限本就模糊不清，威脅評估使這一問題更加復(fù)雜化，令人懷疑美國是否遵守了《禁止生物武器公約》，并助長了一種“生物安全困境”，可能導(dǎo)致一場新的生物軍備競賽。①Jonathan B. Tucker, “Biological Threat Assessment: Is the Cure Worse Than the Disease?”Arms Control Today, Vol. 34, No. 8, 2004, pp. 13-19.

第三，美國將生物研發(fā)納入到國家安全領(lǐng)域的做法，有礙于全球生物科技的開放與交流。美國《生物恐怖主義預(yù)防法》中規(guī)定，為生物學(xué)家提供資助，以研究對付生物恐怖威脅的手段，這將使更多的科學(xué)研究被置于政府的監(jiān)控之下，使之與以保衛(wèi)國家安全為宗旨的更廣泛的軍事防衛(wèi)目標(biāo)保持一致。②[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動》，周子平譯，北京：三聯(lián)書店2016年版，第212頁。甚至相關(guān)生物學(xué)家被要求放棄一些成果的公開性和學(xué)術(shù)交往自由，生物研究活動變成了可疑的對象。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動》，周子平譯，北京：三聯(lián)書店2016年版，第195頁。美國政府將這一領(lǐng)域“安全化”和“政治化”的做法，使得生物技術(shù)的研發(fā)無法正常交流與分享，客觀上阻礙了生物科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步。

五 結(jié)論

美國生物防御政策在克林頓時(shí)期開始醞釀，歷經(jīng)小布什、奧巴馬、特朗普三屆政府的發(fā)展與蛻變，努力構(gòu)建一道雙向度、立體化、全譜系的“生物安全屏障”，并取得了預(yù)期效果。

從發(fā)展過程來看，在認(rèn)知層面，經(jīng)歷了從克林頓時(shí)期認(rèn)為經(jīng)濟(jì)繁榮相對重要；到小布什政府確認(rèn)生物恐怖主義是美國真正的威脅；再到奧巴馬政府首次在《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，將防備生物武器攻擊列為美國國家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一的蛻變；最后到特朗普時(shí)期以單獨(dú)發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告的形式，確認(rèn)了生物防御是國家安全戰(zhàn)略的重要議題和重要組成部分的戰(zhàn)略定位。在關(guān)注的領(lǐng)域和政策向度方面，經(jīng)歷了先側(cè)重國內(nèi)安全，后兼顧國際安全，最后尋求國際與國內(nèi)安全并重的戰(zhàn)略選擇。在預(yù)防和應(yīng)急處置方面，經(jīng)歷了小布什時(shí)期以《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對法》為代表的，以防御和應(yīng)對為主的工作布局；到奧巴馬時(shí)期關(guān)口前移，注重從源頭上加強(qiáng)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測；發(fā)展到特朗普時(shí)期包括預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)備、應(yīng)對生物威脅，并從中迅速恢復(fù)等全過程嚴(yán)格把控的全譜系應(yīng)對方案。在資源整合方面，經(jīng)歷了小布什在國土安全部下設(shè)立“國家生物防御分析與應(yīng)對中心”（2003年），與國家安全統(tǒng)籌考量；到奧巴馬組建聯(lián)邦專家安全咨詢小組（2010年），實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦、州、地方政府、私營部門、非政府組織與國際合作伙伴等各方面的互動協(xié)作；最終到特朗普時(shí)期成立內(nèi)閣級生物防御指導(dǎo)委員會（2018年），授權(quán)其充分履行監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，努力建構(gòu)全方位、全譜系的生物安全防御系統(tǒng)的整體演進(jìn)過程。

盡管人們對于這些戰(zhàn)略和政策能否得到全面落實(shí)和執(zhí)行依然存在質(zhì)疑之聲，例如，曾任奧巴馬政府衛(wèi)生與公共服務(wù)部助理部長的妮科爾·盧里（Nicole Lurie）直言不諱地指出，特朗普的生物防御戰(zhàn)略缺乏執(zhí)行的計(jì)劃性，還留下了諸多懸而未決的問題。①Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.但是，可以肯定的是，在國際恐怖主義尚未得到有效遏制，來自生物武器和生物恐怖主義的襲擊威脅尚未完全解除的今天，美國的生物防御政策依然是現(xiàn)在和未來國家安全戰(zhàn)略中的一個(gè)重要議題和重要組成部分，也將繼續(xù)為維護(hù)國家安全發(fā)揮更加重要的作用。然而，令人遺憾的是，近20年來，美國在國際社會一直獨(dú)家阻擋重啟《禁止生物武器公約》核查議定書的談判，給出的理由是生物領(lǐng)域不可核查，而且“可能威脅美國國家利益和商業(yè)機(jī)密”。②尹世杰：《外交部：美國阻攔《禁止生物武器公約》核查議定書談判令人遺憾》，新華網(wǎng)，2019年12月6日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/06/c_1125318020.htm。這種囿于自身利益的生物防御戰(zhàn)略勢必會窄化應(yīng)對全球性生物威脅的視野，使防御效果大打折扣。因?yàn)樵谌騿栴}叢生，全球生物安全命運(yùn)共同體建設(shè)已經(jīng)正式提上議事日程的今天，任何國家企圖獨(dú)善其身地尋求國家安全都將會是事倍功半。