周平

〔摘要〕 在中華人民共和國成立之際，為了妥善處理國內民族關系，中國共產黨放棄了民族自決和聯(lián)邦制的考慮，采取了民族區(qū)域自治的政策并將其確定為國家制度。這種在國家統(tǒng)一前提下由少數(shù)民族實施區(qū)域自治的制度，是在“統(tǒng)一的”與“自治的”關系中構建的。民族區(qū)域自治制度建立以后，民族自治地方內民族因素與區(qū)域因素的關系隨之凸顯，并通過相應的機制得到妥善應對。由此，統(tǒng)一與自治、民族因素與區(qū)域因素的關系，就成為民族區(qū)域自治制度的兩對基本關系。歷史經驗表明，民族區(qū)域自治制度受多種因素影響而在這兩對關系中出現(xiàn)偏移，從而使民族區(qū)域自治出現(xiàn)問題甚至遭到破壞的可能性總是存在。因此，從國家治理總體考慮的角度提出“兩個結合”，既是對歷史經驗的總結，也是對制度本質的凸顯，為堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度提供了基本遵循。

〔關鍵詞〕 民族區(qū)域自治;兩個結合;制度設置;制度實踐;制度倫理

“中央民族工作會議”是中國共產黨在實踐中創(chuàng)造的確立各個階段民族工作指導思想和基本原則的重要工作機制。習近平總書記在2014年召開的第四次中央民族工作會議上的講話，以中華民族思想論述民族工作，強調了中華民族的整體性以及各個民族在中華民族大家庭中的地位，并對堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治提出了堅持統(tǒng)一和自治相結合、堅持民族因素和區(qū)域因素相結合的要求。①這樣一個具有特定內涵的“兩個結合”，基于民族區(qū)域自治的基本關系和基本準則而提出，是民族區(qū)域自治制度實踐經驗的總結，體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度的本質，是民族區(qū)域自治制度的圭臬，也是把民族區(qū)域自治制度堅持好發(fā)展好的基本遵循。

一、制度構建和實踐中凸顯的兩對關系

眾多民族及其復雜關系的存在，是中國近代社會變革以及現(xiàn)代社會構建、現(xiàn)代國家構建必須面對的重大現(xiàn)實。中國共產黨在建立之初，就對如何處理這一問題表明了自己的政策主張。不過，中國共產黨自成立之日起，就接受了蘇聯(lián)在民族問題上的主要觀點。②所以，在成立后不久提出的基本政策主張是“民族自決自治”和聯(lián)邦制。③隨后，中國共產黨在領導新民主主義革命的過程中，尤其是在應對具體問題的時候采取了民族區(qū)域自治的一些做法，但并未對聯(lián)邦制的政策宣示進行根本性的調整。

在新民主主義革命即將取得全國勝利之時，按照現(xiàn)代國家制度來組織新的國家政權成為當務之急。為了在國家制度設置中構建起應對民族問題的具體制度，中國共產黨徹底放棄了民族自決、民族自治共和國和聯(lián)邦制的主張，最終選擇了民族區(qū)域自治。④在為建立中華人民共和國而召開的中國人民政治協(xié)商會議上，民族區(qū)域自治被確定為國家的政治制度，并載入了為新的國家政權奠定憲法基礎的《共同綱領》。⑤于是，民族區(qū)域自治在成為中國共產黨處理國內民族問題的基本政策⑥的同時，也成為中華人民共和國的一項基本政治制度，同時具有政黨政策和國家制度的性質。從新的國家制度設置的角度看，制度的基本目標是通過對民族關系的有效協(xié)調，將各個少數(shù)民族整合到統(tǒng)一的國家政權和國家制度中，實現(xiàn)國家整合。

在新的國家政權和制度體系中建立民族區(qū)域自治制度，面臨的根本問題便是如何處理國家統(tǒng)一和民族區(qū)域自治之間的關系。關于民族區(qū)域自治的官方定義，最早見諸時任主管黨和國家民族工作的中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢的講話。他在1951年12月闡述中國共產黨關于中華人民共和國民族問題的基本理論時指出：“民族的區(qū)域自治，是中華人民共和國領土之內的，在中央人民政府統(tǒng)一領導下的，遵循著中國人民政治協(xié)商共同綱領總道路前進的，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎上的區(qū)域自治（不應以少數(shù)民族所占當?shù)厝丝诘囊欢ū壤秊榛A;這種看法是錯誤的，違反共同綱領的）?！雹哌@一定義所強調的原則，在1952年8月9日中央人民政府頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》中得到了進一步體現(xiàn)。《綱要》第二條規(guī)定：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機關統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導。”

這樣的定義和規(guī)定表明，民族區(qū)域自治是國家在主權統(tǒng)一和中央集權政治框架內，于“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)”實行的，通過設立自治地方和建立自治機關而行使自治權的一種制度安排。少數(shù)民族的聚居區(qū)在國家統(tǒng)一的行政區(qū)劃基礎上確定，自治機關為中央政府領導下的一級地方政權，接受上級人民政府的領導。這就表明，民族區(qū)域自治是由國家設立的，是在國家行政區(qū)域內實施的。自治權是一種國家授權。這樣的制度安排，不僅凸顯了統(tǒng)一與自治的關系，而且也對如何處理這一關系做出明確的規(guī)定。

這樣的制度安排在實施過程中，又遇到并凸顯了實行區(qū)域自治的民族在自治地方如何處理區(qū)域發(fā)展和各民族關系的問題。

首先，民族區(qū)域自治地方的經濟發(fā)展問題在實踐中較為突出。從當時的實踐看，“實行民族區(qū)域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到些好處，一系列的經濟問題不解決，就會出亂子?！雹噙@樣的問題表明，只有解決好區(qū)域內的經濟社會發(fā)展問題，給少數(shù)民族帶來實實在在的利益，民族區(qū)域自治制度的意義才能充分彰顯。民族區(qū)域自治中的區(qū)域性問題或區(qū)域屬性就這樣在實踐中被凸顯出來。

其次，自治地方內各民族的關系問題也在新疆維吾爾自治區(qū)的建立過程中得到充分凸顯。1951年2月，新疆開始籌備民族區(qū)域自治并遇到了一個十分復雜的現(xiàn)實問題，即新疆在不同層級存在著多個不同類型的行政區(qū)域，這些行政區(qū)域內居住著的多個少數(shù)民族都有建立自治地方的積極性。于是，在一個維吾爾族人口占多數(shù)的區(qū)域內，如何處理各個民族尤其是各個民族區(qū)域自治的關系成為突出問題，并關乎民族區(qū)域自治制度的全面實施。在具體實踐中，新疆通過“首先幫助人口較少的少數(shù)民族建立相應的自治地方”⑨，再根據(jù)“五四憲法”三級自治的規(guī)范，于1955年10月建立省級的維吾爾自治區(qū)，最終完成了全區(qū)范圍的民族區(qū)域自治。這樣的實踐表明，維護好區(qū)域內其他民族的權益，尤其是處理好區(qū)域范圍內其他民族建立的自治地方的關系，民族區(qū)域自治才能順利實施。

國家的統(tǒng)一和民族的區(qū)域自治，以及自治地方內實施區(qū)域自治的民族與區(qū)域的經濟發(fā)展和各個民族的關系，是民族區(qū)域自治制度構建和實踐中存在的基本關系。其中，前者在制度設計中凸顯并得到妥善解決，后者則在制度實踐中遇到而由相應的機制來應對;前者是本原性的，后者是派生性的;但后者進一步豐富了前者的內涵，并對其造成深刻影響。但是，這兩對關系又是不可分割地聯(lián)系在一起的。具體來說，為保障少數(shù)民族的權益而實施民族區(qū)域自治，所以才形成統(tǒng)一與自治的關系;因少數(shù)民族聚居區(qū)建立了自治地方，所以便形成民族因素與區(qū)域因素的關系。在兩對關系的整體結構中，民族因素是一個將兩對關系結合起來的橋接環(huán)節(jié)，是一個關鍵性的部分。

二、從制度實踐中總結出的“兩個結合”

國家整體中的統(tǒng)一與自治的關系，以及民族自治地方中的民族因素與區(qū)域因素的關系，構成了民族區(qū)域自治制度的基本場域。民族區(qū)域自治的制度設置、制度實踐都是在這兩對關系中進行的;民族區(qū)域自治的制度機制的構建、制度準則和制度倫理的形成也是在這兩對關系中實現(xiàn)的。

從民族區(qū)域自治制度建立至今的演變過程和軌跡來看，民族區(qū)域自治制度大致經過了四個時期：

第一時期，大致為1949-1957年，是制度構建時期。在這一時期，民族區(qū)域自治經由《共同綱領》確定為國家制度后，又經過1952年8月中央人民政府對《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》的細化、1954年通過的《憲法》的規(guī)范以及實踐中兩次大的補充而逐漸趨向完備。在此基礎上，中央民族事務委員會和全國人大民族委員會于1957年7月20日在青島召開了被稱為“具有里程碑意義”的全國民族工作座談會。在這個會議上，國務院總理周恩來發(fā)表了被譽為民族問題“綱領性文件”的重要講話，對民族區(qū)域自治制度做出了明確的政策闡釋。這標志著民族區(qū)域自治制度構建的完成和定型。這一時期的民族區(qū)域自治實踐，從國家整體來看，較好地處理了國家統(tǒng)一與民族區(qū)域自治之間的關系;在民族自治地方，同時兼顧了民族因素與區(qū)域因素兩個方面。

第二個時期，大致為1957-1978年，是制度向“右”偏移的時期。1956年生產資料的社會主義改造完成，中國進入了社會主義階段。至此，國家整合的任務已經基本完成，民族區(qū)域自治制度肩負的國家整合的使命已經實現(xiàn)，通過民族區(qū)域自治實現(xiàn)國家整合的必要性和緊迫性明顯降低。1957年反右斗爭擴大化以后，黨的指導思想的“左”傾問題達到嚴重的地步，黨的中心工作逐漸轉向了階級斗爭。在此背景下，在民族問題上出現(xiàn)了“民族問題的實質是階級問題”的論斷⑩，包括民族區(qū)域自治在內的全部民族工作都被納入到了階級斗爭的軌道來審視和評判。這樣一來，民族問題的核心要素——民族因素——便不可避免地被扭曲甚至抽離，進而對民族區(qū)域自治造成了嚴重影響。從實踐層面來看，在涉及統(tǒng)一與自治關系的多個維度，統(tǒng)一的一面受到各種政策的強化，自治的一面則被忽略或受到相關做法的沖擊。在民族自治地方，民族因素在實踐中被談得少、做得更少，區(qū)域因素則受到各種政策的強化，從而導致民族區(qū)域自治朝著有名無實的方面演變。這樣的偏向在“文化大革命”中更是被推向了極端，從而使民族區(qū)域自治遭到全面的破壞。

第三個時期，大致為1978-2012年，制度在健康發(fā)展了相當長一段時間后出現(xiàn)了向“左”偏移的問題。首先，經過“文革”結束后的撥亂反正過程，民族區(qū)域自治制度逐步得到了恢復?！懊褡鍐栴}的實質是階級問題”的提法也被終止了。B11思想解放和改革開放釋放出來的巨大活力，為民族區(qū)域自治制度的發(fā)展創(chuàng)造了新的條件和可能。1982年12月通過的《憲法》和1984年通過的《民族區(qū)域自治法》，則對民族區(qū)域自治制度進行了法制重塑，為民族區(qū)域自治制度提供了堅實的法制保障，也為民族區(qū)域自治的實踐注入了強大動力。于是，民族區(qū)域自治得到了較快的發(fā)展，并形成了一個大發(fā)展時期。隨著民族區(qū)域自治制度功能的有序釋放，制度的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。但是，在民族區(qū)域自治全面發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了一些不和諧因素。在一些民族的自我意識增強和國外傳入的族際政治理論的影響下，民族區(qū)域自治在認識和實踐中也出現(xiàn)了片面強調自治而忽視統(tǒng)一，以及在自治地方片面強調民族因素而忽視區(qū)域因素的傾向，使民族區(qū)域自治中出現(xiàn)了向“左”偏移的苗頭。

第四個時期，大致為2012-2019年，是制度調整時期。在民族區(qū)域自治制度實施了60年，從而使制度的功能和制度實施中的問題充分顯露之時，正值中國經濟總量上升到世界第二位的重要歷史節(jié)點。世界出現(xiàn)了百年未有之大變局。在此歷史交匯點，國家的治理與發(fā)展都需要新的謀劃。黨的十八大以后，隨著中華民族偉大復興的中國夢的提出，尤其是2014年中央民族工作會議上習近平總書記從中華民族共同體的角度論述民族工作以后，民族區(qū)域自治就被納入國家治理和發(fā)展的總體框架中加以審視。在這樣的審視中，國家決策層提出了堅持和完善民族區(qū)域自治制度要做到“兩個結合”的要求，并明確指出，沒有國家團結統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。在民族區(qū)域自治地方，只講民族因素不講區(qū)域因素，就會走到錯誤的方向上去。這樣一些將民族區(qū)域自治納入國家治理總體考慮基礎上提出的重要論斷，對民族區(qū)域自治制度的發(fā)展進行校正的意義明顯，為堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度指明了方向，也提供了根本遵循。

民族區(qū)域自治制度發(fā)展的歷史表明，民族區(qū)域自治制度在國家發(fā)展的不同階段，由于受到多種因素的影響而出現(xiàn)挫折甚至遭到破壞，都表現(xiàn)為在制度涉及的統(tǒng)一與自治、民族因素與區(qū)域因素這兩對基本的關系中朝著某個方向的偏移。民族區(qū)域自治在實踐中一旦出現(xiàn)這樣的偏移，就會左右搖擺甚至走向極端，從而使這項制度的發(fā)展走彎路或遭受挫折。要使民族區(qū)域自治朝著正確的方向發(fā)展，把民族區(qū)域自治堅持好發(fā)展好，既要避免出現(xiàn)對民族區(qū)域自治制度的外部干擾，也要堅持“兩個結合”?！皟蓚€結合”是對民族區(qū)域自治制度幾十年實踐經驗的總結，也是堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治必須遵循的根本原則。在中華民族偉大復興的進程中，在鑄牢中華民族共同體意識的背景下，更是要將“兩個結合”堅持好。在2019年全國民族團結進步表彰大會上，習近平總書記在總結中華人民共和國成立70年以來民族工作的成就時，就把“統(tǒng)一和自治相結合、民族因素和區(qū)域因素相結合”表述為堅持和完善民族區(qū)域自治制度“尤須銘記的經驗”。

三、“兩個結合”是制度設置的本質要求

堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度，必須堅持統(tǒng)一和自治的結合、民族因素與區(qū)域因素的結合，是通過對民族區(qū)域自治制度實踐經驗的總結而提出的。這樣的經驗總結緊扣民族區(qū)域自治制度的基本關系，揭示了民族區(qū)域自治的基本準則，彰顯了民族區(qū)域自治的制度倫理。從這個意義上說，“兩個結合”也凸顯了民族區(qū)域自治制度設置的本質要求。

對民族區(qū)域自治的整個制度安排進行全面審視，不難發(fā)現(xiàn)，民族區(qū)域自治制度就是在前述兩對基本關系基礎上構建起來的，整個制度安排或制度設置中都體現(xiàn)了將兩個方面結合起來的內在要求。在民族區(qū)域自治的實踐中，只要全面把握制度的精神、準則和要求，就不應該在兩對關系中有所偏廢，就必須做到“兩個結合”。

首先，民族區(qū)域自治的制度設置的初衷及總體框架的安排，都體現(xiàn)或包含著將統(tǒng)一與自治結合起來的內在要求。

民族區(qū)域自治本身就是在國家統(tǒng)一優(yōu)先原則下給少數(shù)民族的利益保障以合理安排的一項制度設計。中國共產黨早先曾主張民族自決自治，然后再以聯(lián)邦制來實現(xiàn)國家統(tǒng)一。但是在對國內民族問題的認知日益深刻并積累了大量經驗后，便確定了以民族區(qū)域自治的方式保障少數(shù)民族權益的政策。正如時任全國政協(xié)民族宗教委員會主任的朱維群在2014年指出的那樣：“新中國建立之際我們確立了民族區(qū)域自治制度，主要目的是為了反對搞‘民族自決、‘民族自治共和國、‘聯(lián)邦制。”B12而這樣的制度安排，首先著眼和重視的便是國家的統(tǒng)一。

國家的統(tǒng)一，既是領土主權的統(tǒng)一，也是國家政權結構和國家制度的統(tǒng)一。作為一個疆域規(guī)模巨大、地方差異性突出、民族群體眾多的大國，高度的統(tǒng)一是國家存續(xù)的基本條件。這樣的統(tǒng)一又是通過一個中央集權的政權體系得以實現(xiàn)的。中央集權的政權體制，是國家在巨大疆域上保持統(tǒng)一和發(fā)展的重要條件。在此基礎上形成和發(fā)展起來的政治文化，又進一步鞏固了這一政權體制。中華人民共和國是中國共產黨領導的社會主義國家。黨的集中統(tǒng)一領導和國家代表全體人民對生產資料的占有，都必須通過一個高度集中的國家權力結構和相應的制度保障來實施。對于體量巨大的中國而言，這樣的統(tǒng)一就是國之根本。

但是，疆域宏大的中國又生活著眾多的少數(shù)民族，每個民族都有自己的歷史和文化，有的少數(shù)民族在歷史上還建立過自己的政權。多樣性的民族構成必然產生多樣性的民族利益訴求。因此，在國家統(tǒng)一的前提和總體框架下，通過民族區(qū)域自治而實現(xiàn)和維護少數(shù)民族的合法權益，才能將眾多的民族整合于統(tǒng)一的國家之中，實現(xiàn)和鞏固國家的統(tǒng)一。從這個意義上說，民族區(qū)域自治也是實現(xiàn)和維護國家統(tǒng)一的必要條件。因此，國家采取了民族區(qū)域自治政策。但是，民族區(qū)域自治是在少數(shù)民族聚居的地區(qū)實施的，而少數(shù)民族聚居的地區(qū)又是在國家行政區(qū)域的基礎上確定的;在此基礎上建立的自治地方，是國家行政區(qū)域內的特定區(qū)域;自治地方建立的自治機關，是國家的一級地方政權機關;自治機關行使的自治權，是國家賦予并且附加于地方政權機關一般性權利之上的特殊權利。

因此，實現(xiàn)民族區(qū)域自治制度，就是在國家統(tǒng)一前提下采取的一種特定制度安排。統(tǒng)一與自治本來就是結合在一起的。問題在于，在具體的民族區(qū)域自治實踐中，必須把二者有機地結合起來，兩個方面都不能有所忽略，更不能有所偏廢，必須統(tǒng)籌兼顧。一方面，國家要積極推動民族區(qū)域自治，為民族區(qū)域自治創(chuàng)造條件。另一方面，民族區(qū)域自治也不能有損國家的統(tǒng)一，不能損害、侵犯授予其權利的中央政府。任何不利于、有損于國家統(tǒng)一的自治，都是對民族區(qū)域自治基本精神的損害，都是對民族區(qū)域自治基本制度倫理的違背。

其次，民族區(qū)域自治制度的具體安排，又包含著在民族區(qū)域自治的實踐中或在民族自治地方內，要把民族因素與區(qū)域因素結合的內在要求。

在統(tǒng)一的國家政權和制度框架中設置民族區(qū)域自治制度，最基本的考慮就是保障少數(shù)民族的權益。所以，在制度設計和實施的初期，“各民族按照民族區(qū)域自治的原則當家作主，有管理自己內部事務的權利”的性質被凸顯和強調。B13但是，在制度建立起來并進入實際運行的階段，民族自治地方作為一個特定區(qū)域所涉及的問題，即區(qū)域經濟發(fā)展和區(qū)域內各民族關系問題逐步地更為凸顯出來，成為直接影響民族區(qū)域自治制度的實際效果的根本問題，并被納入制度安排的考慮之中。1957年，周恩來在對民族區(qū)域自治進行全面闡釋時的著名論斷“這種民族區(qū)域自治，是民族自治與區(qū)域自治的正確結合，是經濟因素與政治因素的正確結合”B14，就充分考慮和突出了民族區(qū)域自治中的區(qū)域因素。

民族區(qū)域自治制度的具體安排，更是體現(xiàn)了在民族自治地方行使自治權的機關積極應對區(qū)域問題的必要性。民族區(qū)域自治的核心內容是建立自治地方，設立自治機關，行使自治權。如前所述，自治地方是在國家統(tǒng)一行政區(qū)域范圍內建立的，自治機關首先是設置于地方的一級國家政權機關，其次才是自治機關。自治機關行使的自治權并不是實行區(qū)域自治的民族的自有權利，而是國家授予的特殊權利，并且是附著于地方國家機關權力之上的依附性權利。因此，行使自治權的自治機關，同時兼有地方國家機關和自治機關的雙重性質，同時行使地方國家機關權利和自治權。自治機關通過行使自治權來管理實行區(qū)域自治的少數(shù)民族“自己內部事務”的同時，也必須管理自治地方的區(qū)域事務，從而把民族因素與區(qū)域因素結合起來。只顧及一個方面而忽略另一方面，或只重視一個方面而不兼顧另一個方面都是片面的，也不符合民族區(qū)域自治的內在要求，必須將二者有機結合，不能倚輕倚重，更不能有所偏廢。按民族區(qū)域自治的內在要求，將民族因素與區(qū)域因素結合起來，民族自治地方的區(qū)域性問題就能迎刃而解。

四、在“兩個結合”中堅持和發(fā)展制度

的確，“兩個結合”的要求，既是民族區(qū)域自治實踐經驗的總結，也是對民族區(qū)域自治制度本質的揭示，早已包含于制度設置之中。但是，將其概括并提煉出來，仍然具有十分重要的意義。民族區(qū)域自治制度并不是中國歷史上既有制度的延續(xù)，而是從現(xiàn)實國情出發(fā)構建起來的一項全新的制度，制度創(chuàng)新的意義明確而突出。但是，制度在實施過程中受到不同歷史條件下形成的各種因素的影響甚至干擾，也是難以避免的。因此，制度在實施中就很容易出現(xiàn)在兩對關系中朝向特定方向偏移的問題。民族區(qū)域自治制度幾十年的實踐已經充分地表明了這一點。既然如此，習近平總書記明確提出并強調“兩個結合”，就為今后堅持和發(fā)展這項制度提出了明確要求。因此，“兩個結合”也就成為一個民族區(qū)域自治制度發(fā)展的指引或準繩，對實踐的指導意義十分突出。

近些年來，有人在總結蘇聯(lián)解體的經驗教訓時將矛頭指向了中國的民族區(qū)域自治制度，也有人在反思中國民族區(qū)域自治實踐存在的問題時對民族區(qū)域自治制度提出質疑。盡管其論者提出和討論民族區(qū)域自治制度都有明確的問題背景，其中的某些分析和論證也不無道理，但其對民族區(qū)域自治制度的質疑卻是完全錯誤的，否定民族區(qū)域自治的觀點就不僅是完全錯誤的，更是十分有害的。

中華人民共和國成立時采取民族區(qū)域自治的方式來應對中國族際關系中的問題和訴求，是在深刻認識中國現(xiàn)實國情和總結實踐經驗基礎上做出的一個重大選擇。實踐也證明這是一項十分重要且不可或缺的制度安排。民族區(qū)域自治制度在中華人民共和國成立時所發(fā)揮的國家整合作用，是其他任何一項制度都無法取代的。換句話說，要是沒有民族區(qū)域自治制度及其實踐，就無法形成新型的社會主義民族關系，就無法把少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族整合到新的國家之中，就無法建立統(tǒng)一和強大的國家。

在民族區(qū)域自治制度已經實施了70年的時候，這項制度仍然是不可取締也無法取代的。首先，這項制度雖然經歷了70年的發(fā)展，雖然現(xiàn)在的制度環(huán)境與制度設置之初相比有了很大的變化，但該制度仍然具有強大的生命力，仍然在促進民族地區(qū)發(fā)展和鞏固新型民族關系方面發(fā)揮著重要的作用。其次，這項制度從建立到現(xiàn)在，都與國家的其他制度不可分割地結合在一起。幾十年的制度實踐也是在與其他制度的相互作用中實現(xiàn)的，這更進一步地強化了該制度與其他制度的聯(lián)系，從而將該制度深深地嵌入到整個制度體系之中。再次，這項制度經過幾十年的實踐，其在塑造現(xiàn)實方面的影響十分深遠，不僅在數(shù)量眾多的民族自治地方塑造了特定的經濟社會關系，也塑造了相應的理論、觀念、現(xiàn)實的利益格局乃至進一步的期待，從而使這項制度根深蒂固。如果不顧一切地否定這項制度，所導致的結果將是十分嚴重甚至是無法承受的。所以，堅定不移、毫不動搖地堅持這項制度，既是必要的，也是合理的。

但是，隨著民族區(qū)域自治制度的環(huán)境條件發(fā)生變化，民族區(qū)域自治制度在實施的過程中出現(xiàn)新的變化也是不可避免的。民族區(qū)域自治制度是中華人民共和國成立前夕被構建為國家制度的。經過70年的發(fā)展，尤其是經歷了改革開放以來40多年快速的現(xiàn)代化，今天的中國已經與70年前的中國大不相同。從社會發(fā)展的類型來看，今天的中國已經基本完成由傳統(tǒng)農業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的轉型，中華民族經歷了站起來、富起來的階段后已經進入了強起來的階段。塑造或刻畫傳統(tǒng)的民族和民族關系的根本因素已經被新的因素所取代，今天的民族關系已經與中華人民共和國成立時的民族關系大相徑庭，需要通過民族區(qū)域自治的方式來應對或解決的問題也已經與制度建立時完全不同。在制度環(huán)境、制度使命已經發(fā)生變化的當下，民族區(qū)域自治制度在實踐中也必須不斷發(fā)展。

首先，民族區(qū)域自治制度必須根據(jù)環(huán)境條件的變化而進行必要的調整。在環(huán)境條件發(fā)生變化的情況下，民族區(qū)域自治在實踐中會遇到或面臨諸多的新情況，需要經由民族區(qū)域自治來解決的問題也會與過往有很大的不同。在此情況下，民族區(qū)域自治要充分發(fā)揮自身的功能，就必須進行必要的調適，從而使制度機制更加細化并更具有回應性、靈活性和功能性，進而增強制度的韌性。

其次，民族區(qū)域自治制度的實施形式會隨著外部條件的變化而進行必要的調整。在中國現(xiàn)代化快速推進的背景下，尤其是隨著城市化進程的加快，既有的行政區(qū)域和建置發(fā)生調整成了大概率事件。建立在傳統(tǒng)農業(yè)社會管理體制基礎上的地區(qū)、縣一級的建置，為建立在工業(yè)社會管理體制基礎上的地級市、縣級市一類的建置所取代以后，民族區(qū)域自治制度依托的區(qū)域架構發(fā)生了重大變化。在這樣的形勢下，探索建立適應新形勢的民族區(qū)域自治形式，尤其是如何對既有的民族區(qū)域自治體制進行必要的調整，就成為不可回避的問題。

再次，民族區(qū)域自治制度的實踐必須適應少數(shù)民族權利意識提高后的新要求。隨著現(xiàn)代化和城市化水平的提升，尤其是國民教育水平的提高，少數(shù)民族的自我意識的增強也是順理成章和不可避免的。在此過程中，少數(shù)民族的權利意識也在不斷提高，進而會對民族區(qū)域自治提出更高的要求或形成更高的期待。面對這樣的情況，民族區(qū)域自治在實踐中也必須進行必要的調整，必須建立實現(xiàn)和維護少數(shù)民族權益的新方式。

各種可能會促成民族區(qū)域自治進行調整或發(fā)生變化的因素，并不是孤立地存在和各自單獨發(fā)揮作用的。它們往往相互結合、相互影響、相互促進并共同發(fā)揮作用。所以，在環(huán)境條件已經發(fā)生深刻變化的條件下，由于上述因素的促進或推動，民族區(qū)域自治在實踐中體現(xiàn)出明顯變動性的特點。

而從現(xiàn)實來看，近年來民族區(qū)域自治的變化也是明顯的，既有從理論上對民族區(qū)域自治實現(xiàn)形式進行的新探索，也有民族區(qū)域自治實踐中為維護少數(shù)民族權益而推出的新舉措。值得注意的是，中國的民族區(qū)域自治具有制度與政策的雙重性質，政策在民族區(qū)域自治的實施和調整方面具有較大的能動性。相關政策又往往受到意識形態(tài)的深刻影響。這就為將民族的權利訴求上升成為理論，或據(jù)此來詮釋既定的民族理論，從而將其輸入到民族理論體系或影響相關的意識形態(tài)，進而促成民族區(qū)域自治朝著特定的方向發(fā)展提供了較大的可能性。

因此，盡管民族區(qū)域自治在實踐中出現(xiàn)了許多的變化，但隨著時代的發(fā)展還會出現(xiàn)更多的變化。這諸多的變化往往都會被解釋為民族區(qū)域自治的新發(fā)展，但歷史的經驗值得注意，并不是所有的變化都具有發(fā)展的意義。民族區(qū)域自治實踐發(fā)生的各種變化或出現(xiàn)的新情況和新方式，只有符合民族區(qū)域自治本質和制度倫理，才具有進步的意義，才是真正的發(fā)展。否則，就是對制度的偏離。

這就提出一個問題，即從國家治理角度看，對民族區(qū)域自治實踐進行必要的規(guī)制，是堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度不可缺少的環(huán)節(jié)。在堅持和完善民族區(qū)域自治制度的問題上，黨的十九屆四中全會提出“保證民族自治地方依法行使自治權，保障少數(shù)民族合法權益”的明確指引。但對于民族區(qū)域自治實踐中不可避免的若干新變化，還應該以“兩個結合”進行進一步的審視和規(guī)制。面對新形勢和新情況，民族區(qū)域自治必須在實踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展，但民族區(qū)域自治的任何創(chuàng)新都不能影響和沖擊到國家領土主權的統(tǒng)一和制度的統(tǒng)一，也不能有損和沖擊到國家的政權和行政架構。在具體的民族自治地方，既不能用區(qū)域的治理與發(fā)展、區(qū)域內各民族的平等來否定在區(qū)域范圍內實行自治的民族的權益，干擾自治權的行使，也不能將自治民族的利益置于區(qū)域發(fā)展和其他民族的利益之上、只重視實行區(qū)域自治民族的權益而忽略其他民族的權益。在民族區(qū)域自治的創(chuàng)新與發(fā)展中，只有堅持“兩個結合”，才能使民族區(qū)域自治的發(fā)展始終走在正確的軌道上。

① 習近平在2014年中央民族工作會議的講話中指出：“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到‘兩個結合。一是堅持統(tǒng)一和自治相結合。團結統(tǒng)一是國家最高利益，是各民族人民共同利益，是實行民族區(qū)域自治的前提和基礎。沒有國家團結統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。同時，要在確保法律和政令實施的基礎上，依法保障自治地方行使自治權，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方特殊問題。二是要堅持民族因素和區(qū)域因素的結合。民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。這一點必須搞清楚，否則就會走到錯誤的方向上去。”參見《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第300-301頁。

② 金炳鎬、王鐵志主編：《中國共產黨民族綱領政策通論》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2002年，第277頁。

③ 1922年發(fā)表的《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》，明確提出：“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦”，“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國”。參見中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編（1921.7-1949.9）》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第18頁。

④ “據(jù)李維漢同志回憶，1949年人民政協(xié)籌備期間，毛澤東同志就是否實行聯(lián)邦制的問題征求了他的意見?！崩罹S漢做了深入的研究后提出：“在統(tǒng)一國家內實行民族區(qū)域自治，更有利于民族平等的實現(xiàn)。中央采納了這個意見?！眳⒁娭泄仓醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編（1921.7-1949.9）》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第10頁。

⑤ 1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》第五十一條明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關?！?/p>

⑥ 《共同綱領》提出了“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治”的原則，表明“中國共產黨最終明確規(guī)定民族區(qū)域自治為解決中國民族問題的基本政策?！眳⒁娭泄仓醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻匯編（1921.7-1949.9）》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第10頁。

⑦ 李維漢：《有關民族問題的若干問題》，李維漢：《統(tǒng)一戰(zhàn)線問題與民族問題》，北京：人民出版社，1981年，第510頁。

⑧ 國家民委政策研究室編：《中國共產黨主要領導人論民族問題》，北京：民族出版社，1994年，第57頁。

⑨ 《當代中國的民族工作》上卷，北京：當代中國出版社，1993年，第224頁。

⑩ 1958年4月，青海循化撒拉族自治縣發(fā)生反革命叛亂，裹脅三四千人，圍攻循化縣城兩天三夜。1958年6月18日，青海省向中共中央上報“青海省委對全省鎮(zhèn)壓叛亂問題的指示”。1958年8月27日中共中央批轉青海省委關于《循化撒拉族自治縣反革命武裝叛亂事件的教訓》的報告。中共中央指示：“在少數(shù)民族地區(qū)的工作中，應當結合當?shù)貤l件，堅定不移地貫徹階級路線?！辈娬{指出：“要時刻記?。涸陔A級社會里，民族問題的實質是階級問題，不把握階級實質，是不能夠徹底解決問題的?！眳⒁姟懂敶袊拿褡骞ぷ鳌飞暇?，北京：當代中國出版社，1993年，第143頁。隨后，針對循化反革命叛亂這類嚴重階級斗爭事件的教訓而作的指示，逐漸被擴大化和普遍化了。

B11 1980年3月，中共中央在批轉《西藏工作座談會紀要》中指出：“在我國各民族都已經實行了社會主義改造的今天，各民族間的關系都是勞動人民間的關系。因此，所謂‘民族問題的實質是階級問題的說法是錯誤的，這種宣傳只能在民族關系上造成嚴重誤解?！眳⒁姟懂敶袊拿褡骞ぷ鳌飞暇?，北京：當代中國出版社，1993年，第164頁。

B12 朱維群：《民族工作應向“交往交流交融”使勁》，2014年7月28日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0728/c1001-25357004-3.html，2019年12月1日。

B13 劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，國家民委政策研究室編：《中國共產黨主要領導人論民族問題》，北京：民族出版社，1994年，第108頁。

B14 周恩來：《關于我國民族政策的幾個問題》，北京：人民出版社，1980年，第13頁。

（責任編輯：陳 果）