劉東生

在當(dāng)前和今后工作中，我們要以“兩山”理論為指引，針對(duì)存在的問題和短板，加快改革發(fā)展步伐，努力開辟“綠水青山就是金山銀山”的新境界，把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大。

十五年前，習(xí)近平總書記首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。此后，在多個(gè)場(chǎng)合，習(xí)總書記又多次對(duì)“兩山”理論進(jìn)行了深入闡釋，并且不斷拓展和深化。中共十八大后，習(xí)總書記對(duì)“兩山”理論做出了全面系統(tǒng)的闡述，即“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。這一理論蘊(yùn)含了豐富的哲學(xué)思想，是對(duì)馬克思主義辯證唯物主義、歷史唯物主義自然觀、歷史觀和社會(huì)觀的繼承和發(fā)展，是指導(dǎo)我們認(rèn)識(shí)和改造自然、協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的強(qiáng)大思想武器，也是在自然資源保護(hù)、利用和發(fā)展中“不忘初心、牢記使命”的行動(dòng)指南。

一、深刻把握“兩山”理論的哲學(xué)意蘊(yùn)

從生態(tài)角度看，綠水青山是指優(yōu)良的自然資源稟賦和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境及由此形成的生態(tài)財(cái)富，金山銀山主要指資源環(huán)境直接或間接轉(zhuǎn)化而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)財(cái)富。實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山，關(guān)鍵在“轉(zhuǎn)化”二字。

1.“兩山”轉(zhuǎn)化，既有統(tǒng)一性，又有對(duì)立性

習(xí)總書記指出，“許多地方‘綠水逶迤去，青山相向開，擁有良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)。如果能夠把這些生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，那么綠水青山就變成了金山銀山。綠水青山可帶來金山銀山，但金山銀山卻買不到綠水青山。綠水青山與金山銀山既會(huì)產(chǎn)生矛盾，又可辯證統(tǒng)一”。這是對(duì)“兩山”對(duì)立統(tǒng)一辯證關(guān)系的經(jīng)典闡述。從統(tǒng)一性來看，綠水青山本身就是巨大財(cái)富，由綠水青山衍生出的良好的生態(tài)環(huán)境又會(huì)形成優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境，包括宜居環(huán)境、休閑環(huán)境、游憩環(huán)境、健康環(huán)境、文化環(huán)境、精神環(huán)境、投資環(huán)境等，這里不僅有經(jīng)濟(jì)賬，還有生態(tài)賬、健康賬、文化賬、招商賬，是綠色發(fā)展和綠色生活的根基和條件，因此也是金山銀山。從對(duì)立性來看，部分自然資源和生態(tài)功能區(qū)要依法全面保護(hù)，禁止人類活動(dòng)，限制了地上和地下資源的開發(fā)利用，構(gòu)成了資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾。這里蘊(yùn)含了三個(gè)層次的發(fā)展邏輯：一是綠色發(fā)展的基本要求是“既要綠水青山，又要金山銀山”，既要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兩者共生共榮。要努力探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，務(wù)實(shí)推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化的發(fā)展項(xiàng)目，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)有利于“兩山”轉(zhuǎn)化的政策機(jī)制。二是綠色發(fā)展的基本原則是“寧要綠水青山，不要金山銀山”，當(dāng)在特定情況下無法平衡保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾時(shí)，即二者出現(xiàn)對(duì)立時(shí)，就必須把保護(hù)置于優(yōu)先地位，有效防止“先破壞再恢復(fù)”“先污染后治理”的發(fā)展模式，避免重蹈發(fā)展經(jīng)濟(jì)以自然資源嚴(yán)重破壞、生態(tài)系統(tǒng)功能退化和環(huán)境污染為代價(jià)的發(fā)展老路。三是綠色發(fā)展的最高境界是“綠水青山就是金山銀山”，要切實(shí)認(rèn)識(shí)到“破壞生態(tài)環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”，處理好資源生態(tài)與生產(chǎn)力的關(guān)系，使生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益有機(jī)結(jié)合，真正把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。使綠水青山在保護(hù)與發(fā)展中轉(zhuǎn)化為金山銀山。

2.“兩山”轉(zhuǎn)化，既有物質(zhì)性，又有非物質(zhì)性

綠水青山蘊(yùn)藏著豐沛的物質(zhì)資源，包括地上資源和地下資源，即我們通常所稱的“綠色銀行”。同時(shí)，它還蘊(yùn)含著無可替代的生態(tài)和環(huán)境資源，其生態(tài)價(jià)值數(shù)倍于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在依法前提下，既要把綠水青山的物質(zhì)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富，同時(shí)又要使其非物質(zhì)財(cái)富造福人類。在實(shí)踐中，我們往往重視物質(zhì)產(chǎn)品的開發(fā)而忽視非物質(zhì)產(chǎn)品的利用，或?qū)﹂_發(fā)利用非物質(zhì)產(chǎn)品缺乏良性制度和有效措施。要通過觀念創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等手段，努力補(bǔ)上這一短板。使綠水青山在物質(zhì)財(cái)富和非物質(zhì)財(cái)富的共同實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)化為金山銀山。

3.“兩山”轉(zhuǎn)化，既有原則性，又有靈活性

對(duì)于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理，我們有諸多的法律、規(guī)章、政策等制度措施并在實(shí)踐中不斷完善，形成了較為完備和嚴(yán)厲的監(jiān)管體系，依法依規(guī)加強(qiáng)管理執(zhí)法就是“原則性”。同時(shí)也要看到，部分現(xiàn)行法律法規(guī)已不適應(yīng)發(fā)展的需要，有些還構(gòu)成“兩山”轉(zhuǎn)化的制度障礙;一些自然保護(hù)老體制在運(yùn)行過程中，由于歷史和認(rèn)識(shí)的局限，存在著違反產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則的問題，一些正在建立的新體制在某些環(huán)節(jié)缺乏完備的制度設(shè)計(jì)，存在法律隱患;一些生態(tài)環(huán)保行動(dòng)存在機(jī)械執(zhí)法、簡(jiǎn)單處理問題，造成侵權(quán)和不必要的財(cái)產(chǎn)損失，同時(shí)阻礙了經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)型發(fā)展和正常經(jīng)營。對(duì)這些問題，一方面要根據(jù)保護(hù)與發(fā)展的需要，調(diào)整和完善不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的法規(guī)制度;另一方面，應(yīng)在“原則性”的前提下，根據(jù)客觀實(shí)際采取柔性和靈活監(jiān)管與執(zhí)法，在依法依規(guī)保護(hù)資源生態(tài)的同時(shí)，也要依法保障經(jīng)營主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。使綠水青山在法治的前提下轉(zhuǎn)化為金山銀山。

4.“兩山”轉(zhuǎn)化，既有行業(yè)性，又有開放性

從生態(tài)角度看，綠水青山主要包括各類自然資源及其形成的生態(tài)系統(tǒng)和衍生的生態(tài)環(huán)境。目前各類自然資源由自然資源主管部門負(fù)責(zé)管理，其中森林、草原、濕地、荒漠和生物多樣性由林草部門管理。綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，上述兩個(gè)主管部門擔(dān)負(fù)著規(guī)劃、指導(dǎo)、制度、政策、監(jiān)管等行業(yè)責(zé)任。與此同時(shí)，在轉(zhuǎn)化過程中，行業(yè)的建設(shè)與管理是一個(gè)多維和開放的系統(tǒng)，需要有關(guān)部門、社會(huì)有關(guān)方面共同參與和推動(dòng)。如：鄉(xiāng)村綠化美化和產(chǎn)業(yè)振興要納入鄉(xiāng)村振興的大體系中謀劃布局，并爭(zhēng)取政策支持;林產(chǎn)品的品牌建設(shè)要與信息化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)共同推動(dòng);森林旅游和森林康養(yǎng)要融入國家全域旅游戰(zhàn)略、健康戰(zhàn)略和養(yǎng)老戰(zhàn)略融合推進(jìn);林草生態(tài)修復(fù)和轉(zhuǎn)型發(fā)展要有各級(jí)財(cái)政、金融和社會(huì)資本的大力參與;林草業(yè)的裝備提升要納入科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)振興等相關(guān)部門的總體規(guī)劃和政策體系;林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要尋求有關(guān)部門和地方的支持;荒漠化防治要與國家“一帶一路”戰(zhàn)略及有關(guān)主管部門有效對(duì)接;林草工作要與國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、“三大攻堅(jiān)”戰(zhàn)略等有機(jī)融合;林草業(yè)體制改革、機(jī)制創(chuàng)新、法律政策完善、執(zhí)法監(jiān)管等要由社會(huì)有關(guān)方面共同推動(dòng);等等。立足行業(yè)管理，做到“守土有責(zé)”;立足開放發(fā)展，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。使綠水青山在協(xié)同發(fā)展中轉(zhuǎn)化為金山銀山。

5.“兩山”轉(zhuǎn)化，既有共通性，又有差異性

從共性角度看，綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，要立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和生態(tài)條件，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅(jiān)持依法依規(guī)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持“三大效益”有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使綠色財(cái)富轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富。

從差異性角度看，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是物質(zhì)性和非物質(zhì)性差異?！熬G水青山”的物質(zhì)性財(cái)富轉(zhuǎn)化主要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和物質(zhì)利益原則為遵循，政府在依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)著力推進(jìn)“放管服”改革，避免直接和過多的干預(yù);非物質(zhì)性財(cái)富轉(zhuǎn)化在遵循市場(chǎng)規(guī)則的同時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，對(duì)依托“綠水青山”開展的非物質(zhì)性開發(fā)利用和經(jīng)營活動(dòng)，政府要提供法制保障、規(guī)劃引領(lǐng)、宏觀指導(dǎo)、政策支持、基礎(chǔ)設(shè)施配套、監(jiān)管服務(wù)等。對(duì)“綠水青山”產(chǎn)生的生態(tài)性外部效益，政府應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、租賃贖買等多元化價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，使經(jīng)營主體獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益。使綠水青山在完整的價(jià)值實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)化為金山銀山。二是地域性差異。綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山，依照自然氣候、資源稟賦、生態(tài)條件、市場(chǎng)前景、基礎(chǔ)設(shè)施等差異，有不同的轉(zhuǎn)化路徑和轉(zhuǎn)化方式。從地域角度看，大致有東中西部，國有林區(qū)和集體林區(qū)，林區(qū)、草原區(qū)、濕地區(qū)、沙區(qū)、荒漠區(qū)、野生動(dòng)物棲息地等之別，不同區(qū)域有不同的保護(hù)方向、發(fā)展重點(diǎn)、特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)集群?？傮w上看，在遵循保護(hù)原則的前提下，東部地區(qū)要著力提升以特色經(jīng)濟(jì)林為主的第一產(chǎn)業(yè)，以人造板、家具等制造業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)，以森林旅游和森林康養(yǎng)為主的第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)大力發(fā)展“兩頭在外”的外向型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì);中部地區(qū)重點(diǎn)是鞏固發(fā)展以經(jīng)濟(jì)林、花卉苗木為主的第一產(chǎn)業(yè)并提質(zhì)增效，通過承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和進(jìn)口原料加工等努力做大做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)，依托自然資源和歷史文化優(yōu)勢(shì)推動(dòng)生態(tài)旅游、文化旅游、鄉(xiāng)村田園休閑旅游融合發(fā)展;西部地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)果林、灌木油料林、林下經(jīng)濟(jì)、優(yōu)良草畜業(yè)、沙產(chǎn)業(yè)、林草旅游與康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。重點(diǎn)國有林區(qū)和國有林場(chǎng)擔(dān)負(fù)著國土生態(tài)安全的主體責(zé)任，應(yīng)以大力培育森林旅游、森林康養(yǎng)、林下經(jīng)濟(jì)等非木質(zhì)林產(chǎn)業(yè)為主，推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，并承擔(dān)國家長期木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地的重任;集體林區(qū)林業(yè)經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)以放寬政策、搞活經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，推動(dòng)集約化、規(guī)?；?、組織化、市場(chǎng)化發(fā)育，特別是要形成集體公益林的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展機(jī)制。使綠水青山在突出優(yōu)勢(shì)、特色發(fā)展中轉(zhuǎn)化為金山銀山。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)“兩山”理論的貫徹落實(shí)

在工作實(shí)踐中，踐行“兩山”理論已深入人心，同時(shí)由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，在一些方面仍然存在阻礙綠色發(fā)展的因素：在發(fā)展理念上，輕保護(hù)重發(fā)展、強(qiáng)調(diào)保護(hù)而忽視發(fā)展的觀念同時(shí)并存，綠色發(fā)展在許多地方還未落到實(shí)處;在國土綠化中，重綠量輕質(zhì)量、重造林輕經(jīng)營、重喬木輕灌草、重人工造林輕“封、飛”綠化、“有毛不算禿”而忽視“三大效益”綜合發(fā)揮、“貪大求洋”而違背科學(xué)原則的問題仍然存在。在體制機(jī)制上，林業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不健全;國有林區(qū)和林場(chǎng)改革已時(shí)間過半，但“四分開”還未完全到位，特別是改革后發(fā)展動(dòng)力機(jī)制弱化是一個(gè)突出問題;社會(huì)資本進(jìn)入林草業(yè)動(dòng)力不足。在政策法律上，生態(tài)保護(hù)建設(shè)投入不足，生態(tài)效益財(cái)政補(bǔ)償不夠、市場(chǎng)補(bǔ)償缺位，荒漠化防治投資政策有待優(yōu)化;非公經(jīng)濟(jì)公平發(fā)展的政策環(huán)境還不完善;體現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)治理、喬灌草有機(jī)結(jié)合的政策制度還不健全，考核評(píng)價(jià)體系尚未形成;國土綠化特別是退耕還林（草）工程實(shí)施中的土地供給和性質(zhì)認(rèn)定政策還不成熟;一些阻礙“兩山”轉(zhuǎn)化的法律規(guī)章亟需修改完善。在發(fā)展措施上，造林綠化與良種壯苗的脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍;加強(qiáng)森林經(jīng)營、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展仍是工作中的短板;在干旱半干旱地區(qū)國土綠化中，研究水資源承載力、實(shí)現(xiàn)綠水平衡的工作剛剛起步;改造提升傳統(tǒng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展多種木本油料、生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、竹材加工、林草碳匯等林草產(chǎn)業(yè)的政策措施亟待完善;森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品等林草產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)還需加快推進(jìn);林業(yè)裝備現(xiàn)代化落后的局面亟需改變;林草有害生物防治特別是松材線蟲病防治能力亟待提升;圍繞加強(qiáng)林草經(jīng)營、發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后。

在當(dāng)前和今后工作中，我們要以“兩山”理論為指引，針對(duì)存在的問題和短板，加快改革發(fā)展步伐，努力開辟“綠水青山就是金山銀山”的新境界，把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大。

1.踐行“兩山”理論，要防止“輕保護(hù)”和“唯保護(hù)”兩個(gè)極端

在自然資源保護(hù)、建設(shè)和利用過程中，保護(hù)與發(fā)展是一對(duì)永恒的矛盾。長期以來，一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象是“輕保護(hù)重發(fā)展”，對(duì)自然資源的掠奪式開發(fā)造成今天一些自然資源枯竭、生態(tài)系統(tǒng)退化和生態(tài)環(huán)境惡化。近年來，特別是中共十八大以來，習(xí)總書記和中共中央把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，生態(tài)理念、保護(hù)觀念和生態(tài)文明制度建設(shè)也前所未有地深入人心、融入實(shí)踐。盡管仍然存在以發(fā)展的名義破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，但生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的大勢(shì)已經(jīng)形成，并成為新時(shí)代的一個(gè)閃亮標(biāo)志。與此同時(shí)，還要防止走向“唯保護(hù)”的另一個(gè)極端。在實(shí)踐中，一些地方出現(xiàn)了在自然保護(hù)區(qū)域“談發(fā)展色變”的現(xiàn)象;一些地方對(duì)生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)存在“矯枉過正”的理解，“一關(guān)了之”、“一拆了之”，甚至致使保護(hù)地周邊那些合法合規(guī)的旅游設(shè)施和民生設(shè)施也遭到毀壞;一些地方忽視歷史和現(xiàn)實(shí)因素、忽視財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)保護(hù)，簡(jiǎn)單處理自然資源問題，留下了許多法律隱患;由于一些制度制約，自然保護(hù)地的森林等資源的正常經(jīng)營活動(dòng)難以開展，資源質(zhì)量得不到提高，可持續(xù)發(fā)展受到影響;等等。習(xí)總書記在某自然保護(hù)區(qū)視察時(shí)指出，以推動(dòng)綠色發(fā)展為抓手，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“重在生態(tài)保護(hù)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上建設(shè)一些基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展旅游”。這一指示為我們正確認(rèn)識(shí)和處理“保護(hù)與發(fā)展”的關(guān)系指明了方向，是防止“兩個(gè)極端”的根本指針，也是踐行“兩山”理論的行動(dòng)指南。

2.踐行“兩山”理論，要兼顧生態(tài)財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富共同實(shí)現(xiàn)

《環(huán)境社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展學(xué)》把自然資源財(cái)富區(qū)分為三類：為社會(huì)生產(chǎn)提供的物質(zhì)財(cái)富，為人口生產(chǎn)、人類生活提供的環(huán)境財(cái)富，為自身繁衍積累的再生產(chǎn)財(cái)富。前者即經(jīng)濟(jì)財(cái)富，后兩者即為生態(tài)財(cái)富。財(cái)富都可以用價(jià)值來衡量，我們一方面要依法依規(guī)利用自然資源的物質(zhì)財(cái)富，通過對(duì)資源的直接物質(zhì)轉(zhuǎn)換和利用自然環(huán)境培育相適應(yīng)的多種物質(zhì)產(chǎn)品，使其服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值;另一方面要更加注重其環(huán)境價(jià)值和資源自身可持續(xù)發(fā)展的再生產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)自然財(cái)富的取之不盡、用之不竭。在實(shí)踐中，要著力推動(dòng)各類商品林草和木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地、草畜基地建設(shè)，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、竹藤花卉、木本油料等特色富民產(chǎn)業(yè)，實(shí)施林產(chǎn)工業(yè)改造升級(jí)，為人民創(chuàng)造更多更好的物質(zhì)財(cái)富;還要大力發(fā)展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、林草碳匯業(yè)等新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，使其環(huán)境財(cái)富轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)財(cái)富;更要加強(qiáng)對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)營，推動(dòng)其自身再生產(chǎn)能力的提升和可持續(xù)發(fā)展。使綠水青山在多重財(cái)富轉(zhuǎn)化中實(shí)現(xiàn)金山銀山。

3.踐行“兩山”理論，要協(xié)同管理者和經(jīng)營者等多重關(guān)系

從管理者和經(jīng)營者的關(guān)系看，在通常情況下，政府作為主要管理者，更加重視“綠水青山”，即自然資源的生態(tài)價(jià)值，而作為經(jīng)營者，則會(huì)更加注重“金山銀山”，即自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。處理好管理者與經(jīng)營者的關(guān)系，其核心是協(xié)調(diào)自然保護(hù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系。這就要求，一是健全法律制度，尋求“兩山”在保護(hù)與發(fā)展中的平衡點(diǎn)，政府依法管理并保障經(jīng)營者的發(fā)展權(quán)益，經(jīng)營者依法經(jīng)營并承擔(dān)法律范圍內(nèi)應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù);二是健全補(bǔ)償機(jī)制，建立財(cái)政補(bǔ)償、政府贖買（或租賃）、市場(chǎng)補(bǔ)償“三位一體”的自然資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度，使自然資源經(jīng)營者獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益;三是厘清事權(quán)，中央政府劃定的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，中央財(cái)政承擔(dān)主要保護(hù)和補(bǔ)償責(zé)任，地方政府確定的保護(hù)區(qū)域，由地方財(cái)政承擔(dān)主要保護(hù)和補(bǔ)償義務(wù)。

從生態(tài)效益“供益方”和“受益方”的關(guān)系看，急需解決市場(chǎng)化補(bǔ)償制度建設(shè)問題。在實(shí)踐中，對(duì)水域上下游的水資源及相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)償已有先例，但實(shí)際上名為“補(bǔ)償”實(shí)為“補(bǔ)助”，部分還存在機(jī)制難以持續(xù)的隱憂，更重要的是，從中央到地方都缺乏可供操作的制度體系。這就要求從觀念層面要強(qiáng)化意識(shí)、強(qiáng)調(diào)公平，從制度層面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀協(xié)調(diào)，在重要流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上有所突破，并逐步推廣。

從產(chǎn)權(quán)主體和歷史與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系看，“綠水青山”在不同所有制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、歷史沿革等背景下的保護(hù)經(jīng)營、轉(zhuǎn)化發(fā)展有不同的表現(xiàn)形式和處理方式，這在各類自然保護(hù)地的區(qū)劃規(guī)劃、制度機(jī)制設(shè)計(jì)中顯得尤為重要。在不同所有制和產(chǎn)權(quán)主體方面，對(duì)國有、集體和民營經(jīng)濟(jì)應(yīng)有相對(duì)應(yīng)的政策尺度;在處理歷史關(guān)系方面，應(yīng)秉承“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)”的原則。原有的自然保護(hù)地體系受到詬病的一個(gè)重要方面是區(qū)劃缺乏科學(xué)性（以今天的標(biāo)準(zhǔn)衡量），新建的國家公園為主體的自然保護(hù)地也存在“退出補(bǔ)償”機(jī)制不配套的問題。特別是對(duì)自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)早已合法存在的原住居民、經(jīng)營主體和經(jīng)營活動(dòng)，如何按照依法依規(guī)、公平公正的原則妥善處理，還缺乏廣為接受的制度保障。這需要中央和地方、政府和民眾共同發(fā)力，充分協(xié)商，實(shí)現(xiàn)以法治理。

4.踐行“兩山”理論，要統(tǒng)籌自然保護(hù)制度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度協(xié)調(diào)推進(jìn)

從林草行業(yè)來看，要認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)體系的要求，推進(jìn)林草業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建立健全制度體系是一項(xiàng)長期的任務(wù)，尤其要統(tǒng)籌推進(jìn)保護(hù)和發(fā)展兩個(gè)制度體系。進(jìn)一步完善《森林法》《草原法》《防沙治沙法》等法律制度，推動(dòng)《自然保護(hù)地法》立法及各類自然保護(hù)地法規(guī)建設(shè)，既要突出保護(hù)優(yōu)先的理念，也要遵循在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)以及保障經(jīng)營主體財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的原則;進(jìn)一步健全林草業(yè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不斷完善產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和宏觀調(diào)控制度，推進(jìn)“放管服”改革，解決好保護(hù)經(jīng)營者產(chǎn)權(quán)權(quán)益、推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、搞活國有自然資源經(jīng)營、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入等政策和制度問題;加強(qiáng)“山水林田湖草系統(tǒng)治理”制度建設(shè)，協(xié)調(diào)建立相關(guān)部門和行業(yè)間開放性和融合性的制度體系，探索建立林草相結(jié)合的生態(tài)建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系;不斷完善國土綠化制度，加快森林城市、森林鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)，把喬灌草、封飛造、“三大效益”有機(jī)結(jié)合的國土綠化方針落到實(shí)處，防止“奢侈化、媚外化、景觀化”，切實(shí)落實(shí)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“走科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展之路”的指導(dǎo)思想;進(jìn)一步深化林場(chǎng)林區(qū)改革，特別是加快建立改革后活化發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的制度體系;加強(qiáng)保障性制度建設(shè)，建立種苗與綠化工程的協(xié)同機(jī)制，實(shí)施林草產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，加強(qiáng)林草業(yè)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、裝備現(xiàn)代化建設(shè)和制度保障，推動(dòng)對(duì)林草業(yè)投入、信貸、補(bǔ)償、土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策突破。

（作者為全國政協(xié)常委、國家林草局副局長、九三學(xué)社中央委員）

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