王嬋 宋明爽 徐彭坤

摘 要：“鎮(zhèn)改市”是我國(guó)基層行政體制改革的試驗(yàn)，也是在新型城鎮(zhèn)化過程中對(duì)基層行政區(qū)劃改革做出的有益嘗試。以構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局為目標(biāo)指向，通過激活中小城市的發(fā)展“命脈”，改變單純依靠經(jīng)濟(jì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民城”向新型城鎮(zhèn)的跨越，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新探索。然而，隨著改革的推進(jìn)，缺位的行政規(guī)劃設(shè)計(jì)、有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能力、被異化的政績(jī)觀念、社會(huì)組織發(fā)育不成熟以及市民文化普及不到位等，對(duì)“鎮(zhèn)改市”的推進(jìn)造成一定程度的制約，成為“鎮(zhèn)改市”過程中難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。問題的化解離不開政策的引導(dǎo)、技術(shù)的支持和法治的保障，這三個(gè)維度相互聯(lián)系、缺一不可，共同為“鎮(zhèn)改市”改革的順利實(shí)施“保駕護(hù)航”。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)改市;行政區(qū)劃;新生小城市;城鄉(xiāng)融合;新型城鎮(zhèn)化

一、問題的提出

改革開放40年來，我國(guó)的城市化過程經(jīng)歷了城市化、逆城市化、再城市化等多種發(fā)展形態(tài)。大中城市不斷向外擴(kuò)張延伸，衍生出城市間連帶發(fā)展的城市群。在城市群帶中，核心城市、外圍城市和邊界城市按照大中小梯次排列形成了都市圈。在這個(gè)龐大的由各級(jí)城市組合而成的都市圈中，核心城市發(fā)揮著強(qiáng)有力的輻射作用，帶動(dòng)了周邊中小城市的一體化協(xié)同發(fā)展。與核心城市形成鮮明對(duì)比的是鎮(zhèn)。鎮(zhèn)一般分布于都市圈的邊緣，距離中心城市較遠(yuǎn)。隨著工業(yè)化和資本的不斷涌入，縣城鎮(zhèn)以及縣域內(nèi)的小城鎮(zhèn)不斷擴(kuò)域發(fā)展，承接或分擔(dān)了城市管理中的諸多功能，在國(guó)家治理中發(fā)揮了“最后一公里”的重要作用。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，鎮(zhèn)的“體量”開始變大，工業(yè)小區(qū)、新型居民區(qū)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施疊加生長(zhǎng)，產(chǎn)生了新的“鎮(zhèn)”概念。同時(shí)這些鎮(zhèn)的發(fā)展使城鎮(zhèn)之間的界限開始變得模糊，城鎮(zhèn)之間的差距開始縮小，城鎮(zhèn)融合性發(fā)展的趨勢(shì)逐漸明朗。但隨之產(chǎn)生的問題是：原有“鎮(zhèn)”的管理體制能否勝任“新型鎮(zhèn)”的發(fā)展，換句話說，“升級(jí)版”的鎮(zhèn)在原管理體制基礎(chǔ)上繼續(xù)運(yùn)行是否可行？不得不承認(rèn)，現(xiàn)有鎮(zhèn)的行政管理體制在鎮(zhèn)的“體量”增大之前，已面臨著諸如土地流轉(zhuǎn)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列管理上的難題，這些難題不會(huì)隨著鎮(zhèn)的快速發(fā)展自動(dòng)消除，只會(huì)變得更加難以應(yīng)對(duì)。因此，通過現(xiàn)實(shí)層面存在的問題倒逼行政管理體制的優(yōu)化升級(jí)，既可破解“小馬拉大車”“身長(zhǎng)衣短”的管理難題，又能避開城市化過程中的發(fā)展瓶頸。對(duì)此，自2010年開始，國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)就“鎮(zhèn)改市”先后制定出臺(tái)了一系列的政策和文件2010年國(guó)家發(fā)改委提出，我國(guó)將積極設(shè)市，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣、鎮(zhèn)，適度改設(shè)為市?！笆濉币?guī)劃綱要對(duì)“鎮(zhèn)改市”發(fā)展做出了重要的戰(zhàn)略部署，要求將小城鎮(zhèn)發(fā)展作為“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展的重要內(nèi)容，特別提到要將符合條件的縣城鎮(zhèn)、邊境口岸鎮(zhèn)等提升建設(shè)成為現(xiàn)代型小城市。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，強(qiáng)調(diào)中小城市的培育要提升城鎮(zhèn)功能，其次還要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，對(duì)于人口超過10萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要增強(qiáng)其行政管理能力和權(quán)限。2018年9月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展格局應(yīng)以城市群為載體，大中小城市和小城鎮(zhèn)要均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，以增強(qiáng)城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)能力。。并在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（下稱《重點(diǎn)任務(wù)》）中明確提出：“推動(dòng)城市群和都市圈的健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。”至此，“鎮(zhèn)改市”改革被進(jìn)一步推進(jìn)，圍繞著“鎮(zhèn)改市”的各種探索開始正式全面啟動(dòng)。

二、“鎮(zhèn)改市”改革的緣起與現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）“鎮(zhèn)改市”改革的緣起與實(shí)踐探索

“鎮(zhèn)改市”與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐密切相關(guān)，既是實(shí)現(xiàn)中小城市發(fā)展的關(guān)鍵，也是構(gòu)建完備的現(xiàn)代化“城鎮(zhèn)體系”的必然選擇[1]。鎮(zhèn)級(jí)市改革源于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，即在賦予強(qiáng)鎮(zhèn)更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)型升級(jí)為城市建制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府 “責(zé)大權(quán)小功能弱” 的問題并優(yōu)化鎮(zhèn)域治理[2]?！版?zhèn)改市”并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的名謂變化，實(shí)則牽涉到更加深刻的體制機(jī)制和現(xiàn)代城市管理實(shí)踐的系列變革?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”作為“鎮(zhèn)改市”的改革前奏，發(fā)端于2005年之后廣東、浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革[3]，隨后2010年中央編辦下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)正式鋪開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，同年全國(guó)已有13個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)大行使了縣級(jí)行政管理權(quán)。需要說明的是此時(shí)的擴(kuò)權(quán)仍帶有很強(qiáng)的探索性，規(guī)范賦權(quán)的常態(tài)化并沒有形成。隨著“新型城鎮(zhèn)化”的縱深發(fā)展，一批“富可敵市”的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“拔地而起”，但在這看似風(fēng)光無限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后依舊隱藏著政府治理有限的潛在問題，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”被再一次推到了行政體制改革的風(fēng)口浪尖。對(duì)此，2016年2月國(guó)務(wù)院制定發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》并專門規(guī)定：“對(duì)具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市，加快培育發(fā)展一批中小城市，并對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了完善，對(duì)市轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了設(shè)置?！蓖?2月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定：“對(duì)符合法定標(biāo)準(zhǔn)、具備行政區(qū)劃調(diào)整條件，且行政管理體制改革成果顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可穩(wěn)妥有序推進(jìn)設(shè)立市轄區(qū)或縣級(jí)市工作?！敝链?，鎮(zhèn)改市終于在國(guó)家政策層面實(shí)現(xiàn)了改革有據(jù)，盡管依據(jù)的探索性、模糊性明顯，規(guī)范性和操作性還有待提高。2019年9月，隨著浙江省龍港鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)改市的順利完成，證明由建制鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市已不再是停留在政策層面的設(shè)想，而是實(shí)實(shí)在在的改變。同時(shí)龍港浙江省龍港鎮(zhèn)，2011-2015年先后規(guī)劃工業(yè)園區(qū)面積6平方公里，建成示范印刷工業(yè)園區(qū)、小包裝印刷工業(yè)園區(qū)和城東綜合工業(yè)園區(qū)等3個(gè)工業(yè)園區(qū)，已建成園區(qū)面積3平方公里，260多家企業(yè)進(jìn)駐投產(chǎn)。龍港鎮(zhèn)2015年全年工業(yè)總產(chǎn)值4078億元，比上年增長(zhǎng)78%。再如山東省大王鎮(zhèn)，擁有規(guī)模以上企業(yè)81家，全國(guó)500強(qiáng)企業(yè)3家、上市公司2家，年銷售收入過100億元的企業(yè)2家，現(xiàn)已發(fā)展成為世界最大的環(huán)保型新聞紙生產(chǎn)基地、全國(guó)最大的汽車摩擦材料研發(fā)制造出口基地、全國(guó)重點(diǎn)子午胎生產(chǎn)聚集地和全省重要的鹽化工及石油化工基地，2018年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值247億元。山東等三省推出的10個(gè)“新生小城市”有7個(gè)設(shè)有工業(yè)園區(qū)。依靠行政體制改革極大地激發(fā)了中小城市的創(chuàng)造活力，實(shí)現(xiàn)了“鎮(zhèn)改市”后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。

在此需要指出的是，作為國(guó)家政策層面的“鎮(zhèn)改市”并不是將所有鎮(zhèn)都進(jìn)行撤鎮(zhèn)換市的改革，只是對(duì)其中一些具備發(fā)展能力和潛力的鎮(zhèn)（經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)）進(jìn)行“改制”，是對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的延續(xù)。這種“改制”或“升級(jí)”并不帶有任何歧視，完全遵從了鎮(zhèn)的一般發(fā)展規(guī)律并著眼考慮到城鎮(zhèn)未來發(fā)展的可持續(xù)。以龍港為例，其成功“轉(zhuǎn)型”的背后固然離不開國(guó)家政策的支持和引導(dǎo)，但最終主要還是得益于其自身所具備的獨(dú)特發(fā)展優(yōu)勢(shì)。通過對(duì)龍港改革過程的考察，我們將符合改制條件的“鎮(zhèn)”所具備的特征歸結(jié)為：在地域方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一般距離縣城較遠(yuǎn)，具有城鎮(zhèn)發(fā)展的“獨(dú)立性”與“反磁力”功能，能夠幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)形成新的“集聚點(diǎn)”，發(fā)揮“增長(zhǎng)極”的輻射作用;在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)通過市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)，通過產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，形成了規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶，以上兩個(gè)條件缺一不可。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化與規(guī)?；鲞M(jìn)了人口的聚集度，形成了新的發(fā)展區(qū)域;而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所處的獨(dú)特地域優(yōu)勢(shì)，有利于集約有效地配置城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)，提高對(duì)人口的吸引力。然而在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，難免會(huì)刺激引發(fā)產(chǎn)生行政體制的深層矛盾，這些矛盾依靠傳統(tǒng)方式解決又時(shí)常出現(xiàn)辦法的“失靈”或“不對(duì)路”，為此，一輪新的更加徹底的改革呼之欲出。

（二）“鎮(zhèn)改市”改革的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

首先，“鎮(zhèn)改市”改革是提升城鎮(zhèn)功能的外部動(dòng)力。城鎮(zhèn)功能提升的內(nèi)部動(dòng)力源自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，或者說，城鎮(zhèn)功能的提升是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的必然結(jié)果。毫無疑問，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，而其作用于城鎮(zhèn)功能的提升一般要通過時(shí)間的沉淀方能顯現(xiàn)?！版?zhèn)改市”作為一項(xiàng)具體的改革政策，具備方向正確、道路明確、理論指導(dǎo)準(zhǔn)確等政策的一般特征，能夠?qū)Α版?zhèn)改市”改革做出精準(zhǔn)的判斷和指導(dǎo)，通過政策對(duì)改革形成外力驅(qū)動(dòng)，取得改革事半功倍的效果。重視政策指導(dǎo)對(duì)提升城鎮(zhèn)功能的影響，并不是要忽略或消解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在提升城鎮(zhèn)功能中的作用，相反只有內(nèi)力與外力相結(jié)合，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)為主導(dǎo)，以政策的調(diào)控為引導(dǎo)，方能形成提升城鎮(zhèn)功能的合力，發(fā)揮1+1>2的功效。

其次，“鎮(zhèn)改市”帶動(dòng)了基層行政管理體制向基層治理體制的轉(zhuǎn)換?！版?zhèn)改市”作為一種新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新，需要探索形成一個(gè)跨越城鄉(xiāng)的全新管理模式，這個(gè)模式不是對(duì)傳統(tǒng)模式的完全拋棄，而是有選擇的繼承和發(fā)展，從而最終形成一個(gè)轄區(qū)內(nèi)多元主體共同治理的格局。大中城市作為先發(fā)展起來的行政區(qū)域，已完成管理體制上的重要轉(zhuǎn)型，形成了多方參與的城市管理治理機(jī)制。傳統(tǒng)意義上的鎮(zhèn)由于管理對(duì)象相對(duì)集中和單一，因此在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上相對(duì)簡(jiǎn)單。伴隨著鎮(zhèn)的快速強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和人口數(shù)量呈幾何級(jí)增長(zhǎng)，鎮(zhèn)開始呈現(xiàn)出城市的發(fā)展態(tài)勢(shì)，其所承擔(dān)的管理和服務(wù)事項(xiàng)不再局限于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，而更多轉(zhuǎn)向?qū)ど虡I(yè)、城市社區(qū)和非農(nóng)人口等較為綜合復(fù)雜問題的治理。此時(shí)原有鎮(zhèn)域內(nèi)自上而下運(yùn)行的單向管理機(jī)制顯得捉襟見肘，行政管理開始探索城市化的多元治理模式，以通過管理的升級(jí)應(yīng)對(duì)發(fā)展中的難題?？梢哉f“鎮(zhèn)改市”在帶動(dòng)基層管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，推動(dòng)了基層的管理走向基層善治，而“善治”既離不開政府，更離不開村（市）民[4]。

再次，“鎮(zhèn)改市”改革為簡(jiǎn)政放權(quán)“下基層”累積經(jīng)驗(yàn)。新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，而社會(huì)主要矛盾的歷史性轉(zhuǎn)化對(duì)政府轉(zhuǎn)換職能和改善公共服務(wù)提出了新要求[5]。對(duì)此新時(shí)期政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)以如何合理分配公共權(quán)力、改善公共服務(wù)質(zhì)量、滿足人民群眾對(duì)公共資源的正當(dāng)需求為中心?；鶎诱?quán)與人民群眾關(guān)系最為密切，以此作為職能轉(zhuǎn)變的探索之地意義非凡。通過龍港經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，“鎮(zhèn)改市”后的權(quán)力配置并非大而全、廣而多，而是通過權(quán)力的精簡(jiǎn)與合并達(dá)致權(quán)力配置的黃金比例，權(quán)力與權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)質(zhì)與量的平衡，這恰與簡(jiǎn)政放權(quán)的精神不謀而合。因此“鎮(zhèn)改市”過程中對(duì)于權(quán)力下放與配置的探索不但豐富了簡(jiǎn)政放權(quán)的基層經(jīng)驗(yàn)，還為簡(jiǎn)政放權(quán)理論的縱深發(fā)展提供了全新的研究視角。

最后，“鎮(zhèn)改市”的改革是現(xiàn)階段解決我國(guó)主要矛盾的關(guān)鍵抓手。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。改革開放40年來，城鄉(xiāng)之間的差距被拉大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的發(fā)展極度不均衡，造成改革的成果不能為城鄉(xiāng)居民所共享。“鎮(zhèn)改市”的改革為解決當(dāng)下這一主要矛盾提供了難得的歷史機(jī)遇，通過對(duì)達(dá)標(biāo)鎮(zhèn)的整體改制，實(shí)現(xiàn)了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民身份上的轉(zhuǎn)變，使他們享有了與城市居民同等的權(quán)利，與城市居民一起共謀城市發(fā)展的大計(jì)，共享城市發(fā)展的成果。

三、“鎮(zhèn)改市”過程中的制約因素

“鎮(zhèn)改市”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后對(duì)上層建筑提出的必然要求，是對(duì)現(xiàn)有行政體制的部分重構(gòu)，也是對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)承接能力的全新考驗(yàn)。然而，任何一項(xiàng)改革都不是一帆風(fēng)順的，改革涉及面越寬、波及領(lǐng)域越廣，產(chǎn)生的社會(huì)影響力就越大，帶來的改革意義就越深遠(yuǎn)，與之相對(duì)應(yīng)的改革難度也會(huì)增大?！版?zhèn)改市”發(fā)生于全面深化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代背景之下，產(chǎn)生于國(guó)家全面推進(jìn)新型化城鎮(zhèn)建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)性發(fā)展的實(shí)踐之中。由于受傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)因素的雙重制約，難免會(huì)造成其改革速度的延緩，具體說來，“鎮(zhèn)改市”的制約因素主要有以下方面：

（一）缺位的行政規(guī)劃設(shè)計(jì)

“鎮(zhèn)改市”改變了傳統(tǒng)鎮(zhèn)和市的區(qū)劃設(shè)計(jì)，打破了不同行政級(jí)別地域間的“區(qū)劃”藩籬，因此對(duì)于鎮(zhèn)改“市”后的行政層級(jí)與部門結(jié)構(gòu)的確定的確是一個(gè)大問題[6]。“鎮(zhèn)改市”需要處理好改革前后不同行政區(qū)劃之間權(quán)力的承接和轉(zhuǎn)讓，還要處理好權(quán)力的更迭：對(duì)于改革后的“市”只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的名稱上的改變，對(duì)原有整個(gè)管理體制進(jìn)行平行移動(dòng)？還是對(duì)原管理體制進(jìn)行“升格”，直接升級(jí)為縣級(jí)單位？如果將鎮(zhèn)直接改為市，則缺少法律上的依據(jù)，原因是我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定行政區(qū)劃中的“市”僅包括三個(gè)大的層級(jí)：省級(jí)（副省級(jí)）、地級(jí)和縣級(jí)，而沒有鎮(zhèn)級(jí)市?！版?zhèn)改市”一旦升格為縣級(jí)市，發(fā)生級(jí)別上的改變，不但會(huì)改變現(xiàn)存的府際關(guān)系，還會(huì)帶來較大的利益格局變動(dòng)，甚至影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。另外，鎮(zhèn)改市僅停留于名稱的改變，保持原有的鎮(zhèn)級(jí)行政管理體制，還會(huì)產(chǎn)生“小馬拉大車”“身大衣小”“腳大鞋小”等管理能力不足的問題，從而喪失改革的實(shí)質(zhì)意義。因此處理好以上問題需要有國(guó)家層面的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

（二）有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)的基層政權(quán)組織，肩負(fù)著推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要責(zé)任[7]。“鎮(zhèn)”作為我國(guó)基層行政管理單位之一，傳統(tǒng)上與鄉(xiāng)合稱，共同服務(wù)于村莊的發(fā)展。但是與鄉(xiāng)相比較，鎮(zhèn)的總?cè)丝诤玩?zhèn)駐地非農(nóng)業(yè)人口較多，工商業(yè)也相對(duì)發(fā)達(dá)，是鄉(xiāng)村治理中的重要行政單位。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)村實(shí)行自治，因此鎮(zhèn)對(duì)所轄村莊的管理主要表現(xiàn)為對(duì)“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)。正是由于鎮(zhèn)級(jí)政府管理服務(wù)對(duì)象單一，工作復(fù)雜程度較低，所以鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)就相對(duì)簡(jiǎn)單。與鎮(zhèn)一級(jí)管理不同的是，城市管理的領(lǐng)域要廣闊的多，涉及到城市發(fā)展的各個(gè)方面，為確保城市發(fā)展的整體協(xié)調(diào)和一體化，同步規(guī)劃所轄區(qū)、縣的管理和發(fā)展也被作為城市管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此“市”的建制要復(fù)雜許多，相應(yīng)的“市”一級(jí)的管理能力也較高。如上分析，鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理職能，顯然與市的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理職能差距較大?！版?zhèn)改市”后，現(xiàn)有“鎮(zhèn)”級(jí)組織和人員配置如何與“市”級(jí)行政管理者的資格和水平相匹配，即如何盡快提高現(xiàn)有鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政管理能力，與市一級(jí)行政管理水平相對(duì)標(biāo)，是“鎮(zhèn)改市”需要面對(duì)的重大問題。

（三）被異化的政績(jī)觀念

鎮(zhèn)和市的名稱和職能范圍不同，這種不同會(huì)形成領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)和榮耀的社會(huì)差別。在有些人看來“鎮(zhèn)改市”不只是行政單位的改制，更是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人身份的改變和利益的增進(jìn)?！安还苁浅房h改區(qū)還是市，這不僅意味著地方行政級(jí)別上升，順帶縣長(zhǎng)直接升任市長(zhǎng)，地方領(lǐng)導(dǎo)在待遇、職權(quán)、社會(huì)地位等多個(gè)方面都會(huì)‘升級(jí)，不少縣級(jí)單位對(duì)這種‘升級(jí)早已垂涎若渴?！盵8]因此，“鎮(zhèn)改市”如果作為干部升遷的跳板，有的干部就可能熱衷追求GDP的高速增長(zhǎng)，大搞形象工程和面子工程，力求以最快的速度增加個(gè)人進(jìn)階的政績(jī)砝碼。發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)是“鎮(zhèn)改市”的基礎(chǔ)，但過度追求GDP的增長(zhǎng)，會(huì)造成對(duì)生態(tài)環(huán)保、文教法治事業(yè)發(fā)展的忽視，終將影響到“鎮(zhèn)改市”后城市的可持續(xù)發(fā)展。

（四）基層社會(huì)組織發(fā)育不成熟

通過對(duì)原鎮(zhèn)級(jí)行政權(quán)力的補(bǔ)充和整合，賦予改制后的“市”在現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)承接和運(yùn)行行政權(quán)力。行政權(quán)的賦予并不代表行政可以包攬一切，權(quán)力的配置同樣要遵循“既要滿足群眾對(duì)服務(wù)型政府的一般需求，又要與簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)代背景相契合”的基本原則。不論是哪一級(jí)政府都要做到有所為、有所不為，改革后的“鎮(zhèn)”政府也不例外。對(duì)行政管理權(quán)力不宜出現(xiàn)的“場(chǎng)域”，就是社會(huì)公權(quán)力運(yùn)行的“疆域”[9]，相應(yīng)的社會(huì)組織應(yīng)做好權(quán)力的承接和運(yùn)作，發(fā)揮其在國(guó)家治理中的主體性作用。而我國(guó)的基層社會(huì)組織由于受到基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的制約，組織建構(gòu)要相對(duì)落后，終將難以承受基層社會(huì)治理之重。究其原因主要是，長(zhǎng)期以來鄉(xiāng)村社會(huì)以“全能政府”的權(quán)威角色強(qiáng)力構(gòu)建起了“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的社會(huì)治理格局[10]，導(dǎo)致社會(huì)組織的生存空間被不當(dāng)擠占，社會(huì)組織的發(fā)展嚴(yán)重滯后，社會(huì)公共服務(wù)普遍缺乏。“鎮(zhèn)改市”后應(yīng)怎樣配置行政權(quán)與社會(huì)權(quán)，如何培育和發(fā)展新生小城市《山東省設(shè)立新的中小城市試點(diǎn)方案》提出“新生小城市”的概念，是指以鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收入較高、產(chǎn)業(yè)群特色明顯且集中、城鎮(zhèn)化水平高的建制鎮(zhèn)為主要基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)、相關(guān)政策支持以及社會(huì)公眾參與的多股合力之下，催生出的一種新型城市化狀態(tài)，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種典型的城鎮(zhèn)化載體。的社會(huì)組織，以及如何提升社會(huì)組織的服務(wù)能力需要認(rèn)真思考。對(duì)此，合理配置社會(huì)權(quán)是賦權(quán)后的“鎮(zhèn)”做好權(quán)力“加減法”的關(guān)鍵，也是“社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身生命力”的重要過程節(jié)點(diǎn)[11]。

（五）市民文化普及不到位

市民文化與鄉(xiāng)村文化相對(duì)應(yīng)，二者共同構(gòu)成了中國(guó)特色的社會(huì)文化體系。市民文化形塑于市民社會(huì)，契約成為鏈接市民社會(huì)鄰里關(guān)系的主要紐帶，契約精神成為市民文化建設(shè)的重要引領(lǐng)。鄉(xiāng)村文化則帶有濃厚的鄉(xiāng)土氣息，鄰里交往更多地是依靠一種信任習(xí)慣。正如費(fèi)孝通所說：“在鄉(xiāng)村社會(huì)中村民更重視的并非有法律保障的契約，而是相互交往過程中逐漸形成的村民之間的信任感。”[12]鎮(zhèn)作為基層單位，形成并保持了傳統(tǒng)熟人社會(huì)之間最為普通的交往方式和糾紛處理方式，基于血親形成的親屬裙帶關(guān)系依然是鄉(xiāng)土社會(huì)中的主要關(guān)系。村規(guī)民約和善良風(fēng)俗依舊是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親最看重的文化資源，帶有現(xiàn)代城市元素的文化理念和文化氛圍還遠(yuǎn)未成型。隨著鎮(zhèn)的“升級(jí)入市”，原有“鎮(zhèn)”不單要培育與城市相適應(yīng)的契約精神，同時(shí)還要提升居民的整體文化素養(yǎng)和精神風(fēng)貌。申言之，“鎮(zhèn)改市”后，鄉(xiāng)土文化的轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)跳過“原生態(tài)”文化的羈絆，在繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，保護(hù)當(dāng)?shù)匚幕厣m時(shí)注入城市文化基因，從而克服鎮(zhèn)域文化的內(nèi)在局限。

四、“鎮(zhèn)改市”改革的路徑選擇

“鎮(zhèn)改市”的主要目的是為了解決“鎮(zhèn)”的管理體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間不相適應(yīng)的矛盾，著力攻破經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“責(zé)大權(quán)小能弱”的體制性障礙，從而為改革的推進(jìn)尋找路徑上的創(chuàng)新，為日后改革的全面深化提供成熟的經(jīng)驗(yàn)。因此，路徑的選擇就成為“鎮(zhèn)改市”改革的關(guān)鍵。本文選取政策、技術(shù)和法治三個(gè)維度，以此分別對(duì)“鎮(zhèn)改市”的改革提出對(duì)策和建議，形成一個(gè)可借鑒、可復(fù)制、可操作的路徑規(guī)范體系。在這一體系中，政策是改革的先導(dǎo)，技術(shù)是改革的支撐，法治是改革的保障，三個(gè)維度各自獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)，共同作用于“鎮(zhèn)改市”改革的全過程。

（一）政策之維——配套政策組合引導(dǎo)改革

“鎮(zhèn)改市”作為一項(xiàng)宏大的政策設(shè)計(jì)，涉及到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的諸多方面，關(guān)涉領(lǐng)域之廣、牽涉關(guān)系之多、影響程度之深均前所未有，因此，保證“鎮(zhèn)改市”順利推進(jìn)離不開一系列具體政策的配套和實(shí)施。

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的重要經(jīng)濟(jì)支撐主要來自于產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)，產(chǎn)值成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)名副其實(shí)的硬實(shí)力。以山東省為例，被確定為“新生小城市”的十個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，均形成了具有相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，為小城鎮(zhèn)的快速跨越式發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)也面臨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境保護(hù)、資源枯竭等方面的巨大壓力。因此，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持“以人為本、綠色發(fā)展、低碳環(huán)保、四化同步”等多重內(nèi)涵的發(fā)展理念，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際，通過調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，制定綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，為“鎮(zhèn)改市”改革的順利推進(jìn)提供持久動(dòng)力[13]。

2.落實(shí)小城鎮(zhèn)戶籍政策。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的要求應(yīng)繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，在此前，城區(qū)常住人口100萬人以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬人～300萬人的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口300萬人～500萬人的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。取消中小城市的落戶限制，確實(shí)給“鎮(zhèn)改市”后的“新市民”帶來了“福音”，“同市不同權(quán)”的現(xiàn)象從根本上得到改變。“同市同權(quán)”在增強(qiáng)市民歸屬感的同時(shí)，必定使他們更加關(guān)注于城市的未來，無論對(duì)于城市的發(fā)展還是對(duì)于新市民個(gè)人的進(jìn)步都是雙贏的選擇。然而，制定良好的政策只是成功的一半，執(zhí)行到位才是關(guān)鍵。將中央取消小城鎮(zhèn)落戶限制的政策執(zhí)行到位，就要取消農(nóng)民進(jìn)城后的各種制度性羈絆，落實(shí)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共物品的政策性供給，讓進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民享受與原有市民同等的待遇。

3.完善財(cái)政和土地政策?！版?zhèn)改市”需要聯(lián)動(dòng)財(cái)政、土地政策的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)政策之間的接力和鏈接。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，探索縣鎮(zhèn)兩級(jí)分稅制改革，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政管理權(quán)。同時(shí)，改制后的城市將成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的重要承載地和就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基地，在推進(jìn)“新生小城市”發(fā)展的同時(shí)，面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化巨大的成本考驗(yàn)[14]。為此，應(yīng)加大財(cái)政分成返還力度，賦予“新生小城市”對(duì)上級(jí)專項(xiàng)資金集中整合使用探索權(quán)，將更多的公共財(cái)政下沉到下級(jí)，通過公共財(cái)政的再分配給予“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)鎮(zhèn)更多的公共財(cái)政收入權(quán)限[15]。根據(jù)“鎮(zhèn)改市”改革對(duì)土地的要求，以提高土地使用的靈活性和有效性為目的，對(duì)所涉土地的政策包括土地流轉(zhuǎn)政策、宅基地政策和建設(shè)用地政策進(jìn)行相應(yīng)的修訂。以土地流轉(zhuǎn)政策為例，由于“鎮(zhèn)改市”不會(huì)一蹴而就，農(nóng)民在城市與農(nóng)村之間多次往返，造成宅基地臨時(shí)性閑置，對(duì)此應(yīng)允許鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的農(nóng)村土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，確保原有農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益可交易[16]。充分保障進(jìn)城“農(nóng)民”的利益，解除進(jìn)城“農(nóng)民”的后顧之憂，讓他們?cè)诔鞘蟹诺孟滦摹驳孟戮印⒆〉孟氯恕?/p>

4.制定專門的人才政策，加大人才引進(jìn)力度。首先，培養(yǎng)和引進(jìn)適應(yīng)城市發(fā)展的人才，重點(diǎn)培養(yǎng)和引進(jìn)城市規(guī)劃型、建設(shè)型等急需的專業(yè)技術(shù)人員。在引進(jìn)和培養(yǎng)方式選擇上，應(yīng)以培養(yǎng)為主，引進(jìn)為輔，著重培養(yǎng)本地區(qū)原部門的專業(yè)技術(shù)人員，充分發(fā)揮他們熟悉了解地方的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，派遣建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保監(jiān)察等重要職能部門的專業(yè)人才到試點(diǎn)鎮(zhèn)任職或掛職鍛煉，指導(dǎo)和培育新設(shè)市專業(yè)人才。有條件的試點(diǎn)鎮(zhèn)可借助當(dāng)?shù)芈殬I(yè)院校的優(yōu)勢(shì)加大對(duì)相關(guān)工作人員的培訓(xùn)力度，提高他們的專業(yè)知識(shí)和技能水平。在城市管理方面，可以引入“城市職業(yè)經(jīng)理人”制度，讓富有城市管理經(jīng)驗(yàn)的人才擁有城市治理權(quán)，借鑒運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分地認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市規(guī)律，提升城鎮(zhèn)管理的效率，克服傳統(tǒng)行政層級(jí)式下的官僚體制管理弊端[17]。另外，人才引進(jìn)政策的制定應(yīng)貼近人才發(fā)展的實(shí)際，尊重人才發(fā)展的一般規(guī)律，幫助新進(jìn)人才解決后顧之憂。如山東省泊里鎮(zhèn)出臺(tái)的“梧桐樹”政策，通過對(duì)來本鎮(zhèn)工作的人才加大財(cái)政補(bǔ)貼的方式，提高人才待遇，確保人才引進(jìn)后留得下、干得長(zhǎng);羊口鎮(zhèn)出臺(tái)的系列“人口聚集”政策，規(guī)定凡是引進(jìn)人才，均由工作單位提供免費(fèi)的公共住房，并規(guī)定新進(jìn)人才享有公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施免費(fèi)使用的優(yōu)惠權(quán)利。

5.編制“新生小城市”總體規(guī)劃綱要。“新生小城市”是新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐的產(chǎn)物，是農(nóng)村城市化的一種推進(jìn)方式，也是提升小城鎮(zhèn)功能的一種發(fā)展選擇[18]。作為“鎮(zhèn)改市”的改革目標(biāo)，新生小城市在規(guī)劃過程中應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色發(fā)展、多規(guī)合一、海綿城市、綜合管廊、智慧城市等先進(jìn)的城市發(fā)展理念，對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模、服務(wù)水平、人均擁有量等方面進(jìn)行評(píng)估和測(cè)算，對(duì)照樣板城市規(guī)劃建設(shè)的一般標(biāo)準(zhǔn)找出差距補(bǔ)齊短板。特別是要優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施的布局，重視區(qū)域內(nèi)排水防澇的規(guī)劃和應(yīng)急處置設(shè)施的改造升級(jí)。通過規(guī)劃，最終形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和生態(tài)控制線規(guī)劃等“多規(guī)融合、一張圖作業(yè)”的城市規(guī)劃管理體系。

（二）技術(shù)之維——“新生小城市”評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的設(shè)定

“鎮(zhèn)改市”不但需要政策上的支持，還應(yīng)該有技術(shù)上的保障，通過對(duì)改革中的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行量化，借助數(shù)字測(cè)算和表達(dá)技術(shù)讓改革的過程變得更加直觀和一目了然。在“鎮(zhèn)改市”中一個(gè)關(guān)鍵性的技術(shù)問題是如何判斷“鎮(zhèn)”已具備了升級(jí)為“市”的條件，僅憑經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)一項(xiàng)不能作為改革的充要條件。城市作為一個(gè)復(fù)合性綜合體，對(duì)其判斷的各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)關(guān)聯(lián)各方，形成體系化特征。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，包括山東省在內(nèi)的許多省份結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)均已建立了自己的“鎮(zhèn)改市”定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1）。表1分別列出了考核評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)、考核的部門、權(quán)重和屬性，其中考核指標(biāo)包括20項(xiàng)。這些指標(biāo)匯集了影響城市全面發(fā)展的重大要素，形成了一個(gè)具有較高權(quán)威性和較強(qiáng)操作性的考核指標(biāo)體系，指導(dǎo)“鎮(zhèn)改市”的指標(biāo)判斷工作。

通過對(duì)表1內(nèi)容的進(jìn)一步考察，不難發(fā)現(xiàn)，以下幾個(gè)問題仍值得商榷：首先，在城市的能力建設(shè)方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)為“每萬人專利擁有量”，這一指標(biāo)放在新生小城市是否合理？能否準(zhǔn)確反映出小城市的真實(shí)能力？如果不合理，具體的考核指標(biāo)又是什么？我們認(rèn)為根據(jù)新生小城市專利擁有的實(shí)際情況，并結(jié)合“創(chuàng)新能力”這一試點(diǎn)內(nèi)容，建議將此考核標(biāo)準(zhǔn)修改為“每萬人創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)量”，這樣更加符合新生小城市自身的實(shí)際。其次，雖然表1中的考核指標(biāo)對(duì)影響城市的各項(xiàng)因素進(jìn)行了較為全面的考慮，但在指標(biāo)的分配上有失偏頗，整個(gè)指標(biāo)體系較多考慮的是城市發(fā)展的硬件，對(duì)于關(guān)系城市發(fā)展的軟件幾乎沒有涉及到，如文化、法治等要素。在標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上可以將文化具體為“每萬人擁有圖書館、科技館的數(shù)量”，將法治的考核內(nèi)容具體化為“城市的違法犯罪率”。綜上，城市的發(fā)展應(yīng)是“軟硬”實(shí)力共同作用的結(jié)果，缺少其中任何一方，都會(huì)造成城市發(fā)展的失衡，影響城市的健康。歸結(jié)而言，硬實(shí)力是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，軟實(shí)力是城市發(fā)展的靈魂，離開了經(jīng)濟(jì)支撐的硬實(shí)力“城將不城”，而沒有靈魂“附著”的城市，剩下的只是鋼筋水泥的堆砌，毫無生機(jī)。因此，新生小城市考核指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的原則，以“適宜居住”為宗旨，在重視硬件指標(biāo)配備的同時(shí)，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)城市的軟實(shí)力指標(biāo)設(shè)置。

（三）法治之維——“鎮(zhèn)改市”的依據(jù)和保障

1.重新定義“法”的內(nèi)涵，著重突出“合法”的精神實(shí)質(zhì)。任何一項(xiàng)重大改革都是對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制一定程度的突破，改革和法治會(huì)在一定的時(shí)空內(nèi)存在矛盾和沖突。雖然有學(xué)者提出，改革不應(yīng)受這些過時(shí)的法約束，違反這些過時(shí)的法屬于“良性違憲”或“良性違法”[19-20]。但即使是良性違反，也會(huì)涉及到“法”的邊界，否則改革將面臨 “無序”或“失序”的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)?！版?zhèn)改市”作為一項(xiàng)“前無古人”的重大改革，同樣面臨改革于法無據(jù)的困惑，因?yàn)槲覈?guó)的現(xiàn)行法律對(duì)“鎮(zhèn)改市”非但沒有涉及，而且依照我國(guó)現(xiàn)行有效法律之規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)劃也不存在鎮(zhèn)級(jí)市這一行政級(jí)別，因此，“鎮(zhèn)改市”的合法性遭到質(zhì)疑。但是，按照一般法理對(duì)“法”的解讀，合法的“法”既可以解釋為具體的法條，也可以解釋為法的精神和原則，符合法條的規(guī)定只是形式法治的要求，符合法的精神和原則才是實(shí)質(zhì)法治的最終追求。因此，我們既不能為了追求法治（形式法治）而放棄改革，也不能為了推進(jìn)改革而放棄法治[21]，而是應(yīng)在整個(gè)改革過程中都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

2.修訂行政法等相關(guān)法律的具體內(nèi)容，完善現(xiàn)有行政權(quán)力的配置，制定統(tǒng)一的行政程序法?！版?zhèn)改市”涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整、行政體制的變動(dòng)、行政權(quán)力的賦予等重大事項(xiàng)，對(duì)此首先需要行政法等相關(guān)法律對(duì)這些變化做出回應(yīng)?；谛姓?quán)的變動(dòng)與調(diào)整，需要對(duì)包括《行政法與行政訴訟法》《地方人大和地方政府組織法》《行政復(fù)議法》《公務(wù)員法》《行政處罰法》在內(nèi)的多部專門行政法律做出修訂。對(duì)于應(yīng)賦予新生小城市何種行政級(jí)別為宜的問題，建議要根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)運(yùn)行一段時(shí)間后的效果作為決策依據(jù)，當(dāng)然不可否認(rèn)縣級(jí)市應(yīng)是鎮(zhèn)改市后“市”的一個(gè)較優(yōu)定位。其次，賦權(quán)后的小城市應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、便民高效的行政法原則，整合、新設(shè)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，制定權(quán)力清單，做好權(quán)力的轉(zhuǎn)移和承接工作。在賦權(quán)過程中，應(yīng)規(guī)定縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力下放與規(guī)范，不能僅僅為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府自己調(diào)節(jié)，更需要以所在省政府名義明確“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)”承接權(quán)力資格，從而增強(qiáng)下放權(quán)力行使的權(quán)威性[22]。又根據(jù)行政法治的一般原理，改制后市政府的建制應(yīng)遵照“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力受制約”的基本法治邏輯，將公權(quán)力的運(yùn)行嚴(yán)格置于法治的框架下，保證公權(quán)力的行使既是有限的又是有為的。再次，應(yīng)將行政執(zhí)法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)一并賦予新生小城市，而對(duì)行政立法權(quán)則要暫時(shí)保留。做這樣安排的邏輯基礎(chǔ)是：一是“鎮(zhèn)改市”的各項(xiàng)改革均處在起步和探索階段，在此階段不宜對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行盲目賦予，而應(yīng)根據(jù)改革的推進(jìn)程度決定賦予何種權(quán)力為必要;二是《立法法》在對(duì)地方行政主體賦予立法權(quán)的過程中，只對(duì)設(shè)區(qū)的市和自治州以上的主體做了賦權(quán)，在“新生小城市”的行政層級(jí)尚不明確的情況下，對(duì)于行政立法權(quán)的賦予應(yīng)持一種審慎的態(tài)度。最后，以本輪“鎮(zhèn)改市”改革為契機(jī)，提取《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律中對(duì)行政程序的共同規(guī)定，為全國(guó)人大制定、出臺(tái)國(guó)家統(tǒng)一的《行政程序法》提供參照。通過制定《行政程序法》健全行政法制體系，推動(dòng)新生小城市的各項(xiàng)活動(dòng)快速納入法治的軌道。

五、結(jié) 語

“鎮(zhèn)改市”應(yīng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的原則，通過政策指引規(guī)避市場(chǎng)自身發(fā)展的不足。在具體的改革過程中，可以龍港市機(jī)構(gòu)設(shè)置作為參考樣板，以建成基層法治政府為目標(biāo)，借此對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置按照精簡(jiǎn)原則進(jìn)行優(yōu)化和整合，而在結(jié)構(gòu)整合過程中應(yīng)特別重視府際之間利益格局的調(diào)整和重構(gòu)，避免產(chǎn)生不必要的內(nèi)部矛盾。在具體政策的制定中，應(yīng)科學(xué)設(shè)置村、鎮(zhèn)的功能區(qū)分和銜接機(jī)制，依照“田園城市”霍華德在其著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，他稱之為“田園城市”，田園城市實(shí)質(zhì)上是城和鄉(xiāng)的結(jié)合體。的發(fā)展藍(lán)圖，堅(jiān)持“因地制宜、特色鮮明、產(chǎn)城融合、優(yōu)勢(shì)突出”發(fā)展理念[23]，通過創(chuàng)新和升級(jí)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給方式，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市和農(nóng)村的一體化、融合型發(fā)展。歸結(jié)而言，“鎮(zhèn)改市”要秉承以“市”帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展的初心，以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾對(duì)美好生活的向往為使命，走出一條具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村振興之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈雪斂，郭躍.新型城鎮(zhèn)化背景的“鎮(zhèn)級(jí)市”政策創(chuàng)新[J].改革，2014（1）：148-157.

[2]韓藝，萬雙.從強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)到鎮(zhèn)級(jí)市：擴(kuò)權(quán)、升級(jí)，抑或權(quán)能？——龍港鎮(zhèn)改市之省思[J].北京社會(huì)科學(xué)，2018（5）：67-76.

[3]佚名.強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)：佛山高明區(qū)實(shí)行鎮(zhèn)街屬地化管理[J].領(lǐng)導(dǎo)信息決策，2005（29）：24.

[4]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)與生育制度[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003：10.

[5]齊海麗.新時(shí)代政府購買公共服務(wù)的制度優(yōu)化研究[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2018（2）：82-87.

[6]鄭新.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“鎮(zhèn)改市”硏究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2016：3.

[7]李媛媛，王澤，陳國(guó)申.從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”——對(duì)改革開放后兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的比較分析[J].社會(huì)主義研究，2013（6）：53-58.

[8]佚名.“強(qiáng)行城鎮(zhèn)化是一種掠奪”[EB/OL].[2016-08-08].https：//wenku.baidu.com/view/27e3e0342cc58bd63086bd79.html.

[9]姜明安.論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系[J].法學(xué)雜志，2013（6）：1-8.

[10]劉寶林.治理學(xué)視域下的鄉(xiāng)村“廁所革命”[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，19（2）：28-34.

[11]馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995：57-58.

[12]秦暉.傳統(tǒng)十論：本土社會(huì)的制度文化與其變革[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：3.

[13]中共中央國(guó)務(wù)院.國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）[EB/OL].（2014-03-16）[2019-05-25].中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805htm.

[14]黃靜晗，孫傳芳.新生中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本測(cè)算[J].福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版），2015（12）：168-174.

[15]顧朝林，盛明潔.縣轄鎮(zhèn)級(jí)市研究——兼論中國(guó)城鎮(zhèn)化的放權(quán)與地方化[M].北京：清華大學(xué)出版社，2017（1）：1-3.

[16]賀雪峰，桂華，夏柱智.論土地制度改革的方向與思路——《土地管理法修正案（草案）》解讀[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，19（4）：1-7.

[17]徐彭坤，宋明爽.新生小城市行政管理體制構(gòu)建探析——基于山東省D鎮(zhèn)、S鎮(zhèn)“新生小城市”試點(diǎn)研究[J].牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（10）：1-4.

[18]王克群.談?wù)剰?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改市的意義[J].機(jī)構(gòu)與行政，2011（2）：18-20.

[19]郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996，18（4）：89-91.

[20]何麗.良法之治和良性違法[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（3）：73-75.

[21]姜明安.中國(guó)依憲治國(guó)和法治政府建設(shè)的主要特色[J].政治與法律，2019（8）：2-16.

[22]延向前，楊勇.廣饒縣大王鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考[J].機(jī)構(gòu)與改革，2017（5）：18-20.

[23]武勇杰.新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市發(fā)展的關(guān)鍵問題研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2018：6.