楊寶 蘇琴

摘 要：“賦權(quán)”是理解精準(zhǔn)扶貧政策的重要視角。田野考察發(fā)現(xiàn)基層扶貧實(shí)踐既有“賦權(quán)”又有變通的“控制”，由此導(dǎo)致了扶貧過程中“精準(zhǔn)”程度有所差異，為此，需要從基層政府的行動(dòng)邏輯分析精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府從外部選派駐村扶貧工作隊(duì)，由于較少受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)的約束使其能夠“理性行動(dòng)”，但在“限期”脫貧的目標(biāo)責(zé)任制下，基層的扶貧工作隊(duì)受到了“規(guī)避責(zé)任”與“追求政績(jī)”的雙重約束，故此工作隊(duì)根據(jù)自利原則策略性地選擇了賦權(quán)或控制策略。進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，扶貧工作隊(duì)主要通過利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、地方性知識(shí)及現(xiàn)代化知識(shí)話語“異化”賦權(quán)策略，從而構(gòu)建了“控制性賦權(quán)”的實(shí)踐邏輯?；诖耍胤秸畱?yīng)著力于構(gòu)建“外派”與“內(nèi)生”相結(jié)合的基層扶貧工作隊(duì)，設(shè)置部分基于“賦權(quán)”“參與”的考核指標(biāo)，培訓(xùn)提高扶貧干部對(duì)貧困戶的尊重和理解，從而使得長(zhǎng)效脫貧的精準(zhǔn)扶貧政策能夠得以執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：控制性賦權(quán);基層政府;精準(zhǔn)扶貧;扶貧工作隊(duì);實(shí)踐邏輯

引 言

為了改變傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧，習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變。2017年，習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾的積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識(shí)，發(fā)揚(yáng)自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運(yùn)?？v觀來看，精準(zhǔn)扶貧不僅強(qiáng)調(diào)過程及結(jié)果的精準(zhǔn)，還希望通過“賦能賦權(quán)”激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，使其掌握技能、知識(shí)、資源及參與意識(shí)等發(fā)展能力[1]，從而建立起長(zhǎng)效脫貧機(jī)制并打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

然而田野考察發(fā)現(xiàn)，“賦能賦權(quán)”并沒有在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中得到真正意義上的落實(shí)。比如，某些地方為了推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)的落地生根，專門聘請(qǐng)“龍頭公司”的技術(shù)人員為貧困戶講解市場(chǎng)前景和專業(yè)技術(shù)，但是最終效果卻不夠理想，于是為貧困戶貼上了“思想落后、文化素質(zhì)低下”等標(biāo)簽。換一個(gè)角度思考，如果貧困戶的思想超前、文化素質(zhì)較高，怎會(huì)在改革開放40年之后的今天仍然處于貧困的狀態(tài)？與此同時(shí)，基層扶貧干部也時(shí)常評(píng)價(jià)貧困戶存在嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，“私心”較重，缺乏“公心”等。試想，如果貧困戶吃穿都成問題，他們還會(huì)大公無私地站在村集體的發(fā)展角度思考問題嗎？因此，這些現(xiàn)象表明精準(zhǔn)扶貧過程中有些基層人員并沒有從“貧困戶”的角度推動(dòng)賦能賦權(quán)實(shí)踐，在結(jié)果層面上也沒有充分地調(diào)動(dòng)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力。

田野考察還發(fā)現(xiàn)，扶貧干部試圖廣泛聽取貧困戶意見、采取民主決策方式乃至全程參與方式扶貧，也就是說，扶貧干部試圖采取賦能賦權(quán)的方式提高精準(zhǔn)扶貧的效果，但是實(shí)踐結(jié)果卻呈現(xiàn)為懸浮式賦權(quán)。為了深入理解這種現(xiàn)象的實(shí)踐邏輯及深層機(jī)制，本文以國(guó)家級(jí)貧困縣J村精準(zhǔn)扶貧為依據(jù)，研究基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中的約束條件及扶貧干部推進(jìn)賦權(quán)實(shí)踐的策略。

一、控制與賦權(quán)：精準(zhǔn)扶貧理論依據(jù)與實(shí)踐邏輯

（一）文獻(xiàn)回顧：“賦權(quán)失靈”的理論解釋

阿瑪?shù)賮啞ど_創(chuàng)了貧困研究的權(quán)利分析視角，即“權(quán)利缺失”是導(dǎo)致貧困的根源[2]。為此，當(dāng)前各國(guó)在扶貧實(shí)踐過程中廣泛推動(dòng)“賦能賦權(quán)”策略或“參與式發(fā)展”路徑，力圖從根本上構(gòu)建貧困群體的長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。遺憾的是，賦能賦權(quán)策略并沒有如想象那樣順利落地，從而造成了賦權(quán)失靈的現(xiàn)象?？偨Y(jié)來看，學(xué)術(shù)界對(duì)此現(xiàn)象的解釋主要有以下兩種觀點(diǎn)：

1.傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)過程異化了賦權(quán)實(shí)踐結(jié)果。外部主體的賦權(quán)策略打破了原有的基層權(quán)力格局，傳統(tǒng)的權(quán)力精英則在利益驅(qū)動(dòng)下策略性應(yīng)付賦權(quán)實(shí)踐，主要的策略包括：一是自上而下主導(dǎo)制定賦權(quán)參與的規(guī)則;根據(jù)新規(guī)則重新掌控扶貧決策的主導(dǎo)權(quán)和資源分配權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)在賦權(quán)實(shí)踐中的再生產(chǎn)[3]。二是傳統(tǒng)的權(quán)力精英通過與部分貧困戶結(jié)盟形成利益共同體，以貧困的名義“合謀”獲取更多的資源，而部分邊緣地位的貧困群體則被排斥在賦權(quán)體系之外[4]。上述策略都實(shí)現(xiàn)了原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的“再生產(chǎn)”，也正是如此才使得賦權(quán)策略被“精英俘獲”。有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村的空心化及懸浮式政權(quán)使得鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡，進(jìn)而造成了賦權(quán)實(shí)踐的異化和走樣[5]。

2.地方性知識(shí)的被忽視導(dǎo)致賦權(quán)實(shí)踐結(jié)果流于表象。文化研究觀點(diǎn)認(rèn)為弱勢(shì)群體所形成的“亞文化”使其自我認(rèn)同和自我封閉，甚至構(gòu)建了難以抹掉的“標(biāo)簽”[6]。外部的賦權(quán)實(shí)踐過程中也會(huì)因?yàn)楫?dāng)?shù)氐膬r(jià)值觀念、人際關(guān)系及經(jīng)驗(yàn)習(xí)慣等特征產(chǎn)生了“文化排異性”現(xiàn)象[7]，顯現(xiàn)為賦權(quán)方式與地方性知識(shí)之間格格不入的尷尬[8]。因此，如果外部干預(yù)方案忽略了地方性情境和風(fēng)土人情時(shí)，賦權(quán)對(duì)象則難以真正地參與到發(fā)展過程之中，賦權(quán)實(shí)踐就只能停留在“表象層面”乃至導(dǎo)致結(jié)果偏差[9]。比如，政府在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶時(shí)傾向于使用標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而不是尊重地方差異，最終導(dǎo)致了“不應(yīng)保而?！焙汀皯?yīng)保未?！钡茸R(shí)別偏差[10]。然而，外部干預(yù)者往往由于“資源優(yōu)勢(shì)”及“文化自信”而有意無意地把現(xiàn)代化規(guī)則強(qiáng)加給賦權(quán)對(duì)象[11]，比如對(duì)參與式扶貧決策時(shí)總是推行“一人一票”的民主模式，這種民主決策時(shí)常被貧困戶的集體主義消解。

綜上來看，現(xiàn)有研究注意到“權(quán)力結(jié)構(gòu)”及“地方性知識(shí)”對(duì)賦權(quán)實(shí)踐的阻礙作用，但是，上述研究卻忽視了“賦權(quán)主體”的能動(dòng)作用，也即賦權(quán)主體在賦權(quán)過程中如何制約權(quán)力阻礙或如何使用地方性知識(shí)等行為直接影響了賦權(quán)實(shí)踐結(jié)果。正如田野觀察所示，基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中并不是一味地壓制賦權(quán)，而是有所選擇的推動(dòng)賦權(quán)實(shí)踐。顯然，這種現(xiàn)象是已有研究難以解釋的。因此，只有重新思考“賦權(quán)主體”的行為邏輯才能解開上述賦權(quán)實(shí)踐的“黑箱”。

（二）控制與賦權(quán)：基層政府精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯

賦權(quán)視角為精準(zhǔn)脫貧提供了分析思路，但“被賦權(quán)者”的弱勢(shì)地位使得“賦權(quán)主體”占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位，因此具有能動(dòng)性的賦權(quán)主體對(duì)賦權(quán)實(shí)踐有著至關(guān)重要的影響。精準(zhǔn)扶貧過程中的賦權(quán)主體主要由“扶貧工作隊(duì)”承擔(dān)，他們?cè)诠倭朋w系或政策過程中處于“基層政府”角色，即壓力型體制下的基層執(zhí)行者身份。

1.基層執(zhí)行者通常面臨“雙重”的剛性約束。首先，上級(jí)政府層層傳遞的“政績(jī)壓力”。從縣鄉(xiāng)關(guān)系來看，壓力型體制使得上級(jí)政府將行政任務(wù)逐級(jí)發(fā)包到基層政府，簽訂各式各樣的責(zé)任狀，以此作為基層政府績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)[12]。精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的行政發(fā)包制更為普遍，基層或下級(jí)官員為了“晉升競(jìng)爭(zhēng)”則會(huì)主動(dòng)層層加碼[13];扶貧部門以項(xiàng)目制方式自上而下地傳遞、管理扶貧資源及相關(guān)任務(wù)，基層政府在精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效考核方面缺乏自主性[14]。其次，權(quán)責(zé)分立的行政結(jié)構(gòu)帶來的“避責(zé)傾向”。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共輿論、問責(zé)力度等一系列外部環(huán)境變化改變了政府及官員的行為，從以往的“邀功”逐漸轉(zhuǎn)向了“避責(zé)”[15]。這一現(xiàn)象在基層政府表現(xiàn)得更甚，由于權(quán)力與責(zé)任的分立或不對(duì)稱導(dǎo)致基層政府面對(duì)的不確定性、無限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)陡增，不得不采取策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任[16]。當(dāng)然，避責(zé)行為也會(huì)導(dǎo)致基層政府缺乏創(chuàng)新、權(quán)威流失及被動(dòng)回應(yīng)等，產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

2.“扶貧工作隊(duì)”是區(qū)縣派駐到貧困村的，較少滲入村莊內(nèi)部的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，因此他們完全遵循理性的行動(dòng)邏輯。賦能賦權(quán)實(shí)踐旨在確保服務(wù)對(duì)象的“參與權(quán)”和“決策權(quán)”，從而改善其處境[17]，然而，作為外來者的扶貧工作隊(duì)并不會(huì)從根本上信任貧困戶的參與決策能力，因此賦能賦權(quán)策略則會(huì)產(chǎn)生扶貧失敗的潛在風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)上級(jí)部門的賦權(quán)要求和“限期脫貧”的嚴(yán)厲考核，基層政策執(zhí)行主體則會(huì)理性地采取形式化的賦權(quán)策略以達(dá)到預(yù)期性的控制目標(biāo)。此時(shí)，村莊內(nèi)部的“傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)”和“地方性知識(shí)”就會(huì)成為基層扶貧工作隊(duì)控制賦權(quán)的一種工具，既可借助其實(shí)現(xiàn)賦權(quán)也可借助其消解賦權(quán)，這就取決于賦權(quán)實(shí)踐在精準(zhǔn)扶貧的不同環(huán)節(jié)或不同方式上是否滿足上述約束條件?；谝陨戏治?，本文構(gòu)建了基層精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯及策略分析框架，如圖1所示。

基層政府在政績(jī)與責(zé)任的雙重約束下理性地選擇控制或賦權(quán)的扶貧策略。如果賦權(quán)策略在扶貧實(shí)踐中不產(chǎn)生責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)且又能提升扶貧績(jī)效時(shí)，基層政府則會(huì)想方設(shè)法地推動(dòng)賦權(quán)策略落地，比如遏制傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)或尊重地方性知識(shí)。但凡賦權(quán)策略帶來一絲的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)或影響短期政績(jī)，基層政府則會(huì)利用村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)控制扶貧資源的分配，甚至依靠知識(shí)話語消解上級(jí)政府的賦權(quán)要求或貧困戶的賦權(quán)訴求。綜合來看，基層政府的實(shí)踐策略極具多元化從而呈現(xiàn)“控制性賦權(quán)”的特征，其核心目標(biāo)旨在追求政績(jī)和規(guī)避責(zé)任。

二、案例分析：J村的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐

J村深處武陵山區(qū)集中連片貧困帶的國(guó)家級(jí)貧困縣，屬于深度的市級(jí)貧困村。2015年，J村所在市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施意見》，并制定了2017年整體脫貧、2018年打掃戰(zhàn)場(chǎng)等“限時(shí)”打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政策目標(biāo)。為了全力助推貧困地區(qū)脫貧摘帽，上級(jí)政府根據(jù)“因村派人精準(zhǔn)”的原則，向J村派駐了5人組成的扶貧工作隊(duì)，專職推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危房改造及高山生態(tài)移民等扶貧項(xiàng)目。2016年11月至2017年3月，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)J村進(jìn)行了多次田野調(diào)查，通過與村民、貧困戶、扶貧工作隊(duì)成員及村干部等的深度訪談，獲得了關(guān)于J村精準(zhǔn)扶貧較為詳實(shí)的一手資料。下面本文重點(diǎn)從貧困戶的認(rèn)定及扶貧項(xiàng)目的選擇等環(huán)節(jié)剖析基層政府的精準(zhǔn)扶貧邏輯。

（一）貧困戶認(rèn)定：從“民主評(píng)議”到“隨機(jī)抓鬮”

扶貧對(duì)象精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。由于貧困戶的指標(biāo)限制，工作隊(duì)不得不在政策規(guī)定基礎(chǔ)上盡可能做到村民滿意。主要依據(jù)的政策則是“農(nóng)戶家庭年人均純收入低于當(dāng)年國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”和“兩不愁三保障”，與此同時(shí)給予村民充分的自主權(quán)，讓村民廣泛參與到貧困戶認(rèn)定工作中。

2015年，扶貧工作隊(duì)與村干部商議之后確定了“民主評(píng)議”的貧困戶認(rèn)定方案。具體流程是：第一步，經(jīng)村民個(gè)人申請(qǐng)，由扶貧工作隊(duì)按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)篩選初步入選名單;第二步，扶貧工作隊(duì)逐戶摸底調(diào)查核實(shí);第三步，村民會(huì)議通過民主投票決議;第四步，上報(bào)、審核與公示。由于村莊的熟人社會(huì)特征，民主評(píng)議方式有效地回避了“作假”，幫助陌生的扶貧工作隊(duì)精準(zhǔn)地識(shí)別了貧困戶。然而，工作隊(duì)Y隊(duì)長(zhǎng)在后續(xù)的工作中發(fā)現(xiàn)民主評(píng)議也帶來了兩個(gè)問題：一方面，那些大家族、人緣好的家庭通過“拉砣砣舉手”投票更容易獲得貧困戶資格;另一方面，家庭條件大致相當(dāng)卻因?yàn)榈闷钡投鴽]有拿到貧困資格，引發(fā)了部分村民不滿。調(diào)研時(shí)，Y隊(duì)長(zhǎng)就表示，有戶家庭很貧困且有孩子上學(xué)，時(shí)常找到他“說情況”爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，但大家都貧困，并且這是民主評(píng)議的結(jié)果，他也不能隨意更改。

為了更有效地回應(yīng)村民訴求，“擺平”村民的不滿，工作隊(duì)成員再次深入村民聽取他們的建議。結(jié)果，他們學(xué)會(huì)了當(dāng)?shù)厝朔旨視r(shí)的“抓鬮”策略，當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為，能否抓到都是自己的“定數(shù)”“命運(yùn)”或者“運(yùn)氣”。事實(shí)上，這種策略似乎充分地體現(xiàn)了“機(jī)會(huì)均等”。于是，從2016年開始，工作隊(duì)推動(dòng)了“隨機(jī)抓鬮”認(rèn)定貧困戶的方法：首先，依然按照國(guó)家政策篩選符合條件的貧困戶;其次，制定標(biāo)簽讓有資格的貧困戶隨機(jī)抽取。Y隊(duì)長(zhǎng)直到現(xiàn)在仍覺得這種方式并不“民主”，但當(dāng)?shù)乩习傩諈s高度認(rèn)可。所以，Y隊(duì)長(zhǎng)后來表示，充分挖掘和尊重當(dāng)?shù)氐拿耖g智慧使得基層工作更容易推進(jìn)。

（二）扶貧項(xiàng)目選擇：差異化的決策方式

項(xiàng)目安排精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。J村共有67戶貧困家庭，2016年的精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金超過1 000萬元，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約600萬元、產(chǎn)業(yè)扶貧資金約300萬元及貧困戶小額扶持資金約100萬元（包括危房改造、生態(tài)移民等）。從調(diào)研情況來看，這些資金表面是“專項(xiàng)款”，事實(shí)上是各個(gè)口徑統(tǒng)計(jì)加總的數(shù)字，而直接發(fā)給貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧資金僅為1 500元/戶，不到扶貧資金總額的1%。

1.以行政化方式主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。J村扶貧工作隊(duì)駐村后感受到J村的公路、便民路、自來水及土地整治等處于落后狀態(tài)，上級(jí)部門在配備工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)時(shí)也“恰好”選擇了縣水利局的副局長(zhǎng)，因此Y隊(duì)長(zhǎng)與村干部、村民代表一道初步制定了道路修改、水管改造等基建草案。其理由是：一方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)支持充足，另一方面也容易看到實(shí)物且沒有任何執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。然而，公共的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提案并沒有得到所有貧困戶的支持，部分貧困戶認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”就應(yīng)該把資金投入到家庭飲水、房屋修繕等亟需改善的“私人性”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。因此，到底選擇公共性還是私人性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目存在較大爭(zhēng)議。

從調(diào)研情況來看，J村最終選擇了公共性的道路建設(shè)、便民路修建及自來水入戶項(xiàng)目，房屋修繕等私人性較強(qiáng)的項(xiàng)目并未采納。為了讓貧困戶真正地支持公共性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，工作隊(duì)做了大量溝通工作。首先，工作隊(duì)攜手村干部向村民“做工作”。Y隊(duì)長(zhǎng)說，這些資金是政府支持貧困村發(fā)展的，只有把錢用到“刀刃”上形成合力才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，如果把有限資金分散到每家每戶則收效甚微。慢慢地，那些私人性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就被“公共性”標(biāo)準(zhǔn)打敗了。其次，工作隊(duì)還強(qiáng)調(diào)以公開招投標(biāo)等現(xiàn)代化方式管理基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以此確保工程質(zhì)量和避免腐敗風(fēng)險(xiǎn)。這樣的溝通效果顯著，幾家貧困戶都表示之前的想法過于“自私”，沒有考慮到“大家”的發(fā)展，也認(rèn)為現(xiàn)代化的管理方式更“先進(jìn)”。

2.以市場(chǎng)化方式篩選扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。為了建立脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，J村按照上級(jí)要求積極發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)出“成效慢”和“風(fēng)險(xiǎn)高”的特征，扶貧干部對(duì)此并沒有積極的傾向[14]。但是，迫于J村所在縣委縣政府出臺(tái)的“培育龍頭企業(yè)帶動(dòng)發(fā)展”“建立‘土地流轉(zhuǎn)+勞務(wù)輸出+股權(quán)分紅利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”等產(chǎn)業(yè)扶貧政策要求，J村扶貧工作隊(duì)力求通過市場(chǎng)化的方式引進(jìn)有實(shí)力的“龍頭企業(yè)”主導(dǎo)扶貧產(chǎn)業(yè)，從而降低扶貧風(fēng)險(xiǎn)。2015年末，J村從外部引入一家大型農(nóng)業(yè)公司，主要發(fā)展葡萄和桑葚產(chǎn)業(yè)。該項(xiàng)目總投資300萬元，其中農(nóng)業(yè)公司投入200萬元，政府投入扶貧資金100萬元作為股權(quán)投資。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧產(chǎn)業(yè)為貧困戶帶來的實(shí)際利益卻少之又少。首先，貧困戶參與土地流轉(zhuǎn)及勞務(wù)輸出的比例較低。產(chǎn)業(yè)園建設(shè)流轉(zhuǎn)了50畝耕地，涉及17個(gè)家庭，但貧困戶只有3家，35個(gè)就業(yè)崗位中貧困戶僅占11個(gè)。為什么參與率如此之低？深入研究得知，觀光類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)交通狀況、土地質(zhì)量等客觀條件要求較高，而真正的貧困戶在這些方面處于劣勢(shì);勞務(wù)輸出也是如此，貧困戶家庭的“老弱病殘”使其遭遇“自然排斥”。其次，貧困戶的股權(quán)分紅極不穩(wěn)定。不僅產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)出收益周期長(zhǎng)，且當(dāng)前扶貧政策要求股權(quán)分紅由“村集體”持有，本應(yīng)屬于貧困戶的收益卻被村集體共享。因此，表面上看工作隊(duì)以市場(chǎng)化的方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧降低了各種風(fēng)險(xiǎn)，且培養(yǎng)了貧困戶的發(fā)展能力，但是產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)邏輯卻不利于這種能力的提升，甚至造成扶貧效果偏離預(yù)期目標(biāo)[18]。

3.以定制化方式配對(duì)小額扶貧項(xiàng)目。按照“長(zhǎng)短結(jié)合保脫貧”的原則，J村還設(shè)立了由貧困戶自主承擔(dān)的小額扶貧項(xiàng)目。Y隊(duì)長(zhǎng)認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施輻射廣，產(chǎn)業(yè)扶貧保長(zhǎng)效，但是扶貧工作還要立足當(dāng)前、實(shí)現(xiàn)短期脫貧效應(yīng)。另外，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)貧困群體的造血功能和內(nèi)生動(dòng)力，扶貧工作不能全部由政府包辦，需給予貧困戶自主發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)。因此，J村在扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)特意拿出部分專項(xiàng)資金，用于發(fā)展“短、平、快”的小額項(xiàng)目，用于鼓勵(lì)和支持那些有勞動(dòng)力的貧困戶發(fā)展力所能及的“副業(yè)”。

小額扶貧項(xiàng)目在設(shè)計(jì)上遵守“以戶為主、因地因人”的原則。Y隊(duì)長(zhǎng)對(duì)貧困戶充分調(diào)研后得出兩個(gè)結(jié)論：一是多數(shù)貧困戶都有其生存的法則且差異極大，比如A家庭擅長(zhǎng)于養(yǎng)豬、種莊稼，而B家庭擅長(zhǎng)于養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨;因而說，貧困戶有著足夠多未被開發(fā)的隱藏優(yōu)勢(shì)，而不僅是當(dāng)前新聞媒體報(bào)道的文化水平低、市場(chǎng)眼光窄等顯性劣勢(shì)。二是多數(shù)貧困戶沒有能力也不愿主動(dòng)投入大量的產(chǎn)業(yè)資金，主要原因是他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，這些特征甚至被外界評(píng)價(jià)為“不思進(jìn)取”“等、靠、要思想嚴(yán)重”等。為此，扶貧工作隊(duì)制定了堅(jiān)持“因地制宜、群眾自選、企業(yè)保底、政府扶持”的小額扶貧項(xiàng)目原則，為貧困戶“量身定制”了畜禽養(yǎng)殖業(yè)和特色農(nóng)作物種植業(yè)兩大類產(chǎn)業(yè)供其選擇，具體呈現(xiàn)為養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)豬、種榨菜、種豇豆等五種項(xiàng)目“菜單”。具體做法是：首先，扶貧工作隊(duì)為每戶貧困家庭提供1 500元的資助金額，并要求貧困戶“配套”300元，貧困戶可根據(jù)個(gè)人需求和偏好在上述菜單中自由“點(diǎn)單”，也以此調(diào)動(dòng)貧困戶的自主發(fā)展意識(shí)。其次，扶貧工作隊(duì)與相關(guān)龍頭企業(yè)合作提供技術(shù)培訓(xùn)、銷售渠道以及最低保護(hù)價(jià)等。小額扶貧項(xiàng)目處處呈現(xiàn)了“賦權(quán)”的痕跡，扶貧效果也更為精準(zhǔn)。

（三）策略：游走于賦權(quán)與控制之間

上述案例充分顯示了J村扶貧工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧工作中的差異化策略及做法，主要表現(xiàn)為策略性地使用賦權(quán)與控制（見表1）。

表1 J村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中的賦權(quán)與控制

扶貧事項(xiàng)策略具體做法 扶貧成效

貧困戶的認(rèn)定賦權(quán)對(duì)符合條件的貧困戶，從“民主評(píng)議”轉(zhuǎn)向“隨機(jī)抓鬮”確定精準(zhǔn)

扶貧項(xiàng)目選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制（1）利用行政化手段選擇輻射廣、風(fēng)險(xiǎn)低的扶貧項(xiàng)目;（2）利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的話語影響力，以“公共性”項(xiàng)目消解“私人性”項(xiàng)目偏差

大型產(chǎn)業(yè)扶貧 控制（1）以市場(chǎng)化方式引進(jìn)龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園;（2）建立了以土地流轉(zhuǎn)、勞務(wù)輸出及股權(quán)分紅的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制偏差

小額扶貧項(xiàng)目 賦權(quán)（1）深度挖掘和尊重貧困戶的潛在優(yōu)勢(shì);（2）遵照因戶施策的原則為貧困戶定制化地設(shè)計(jì)了小額扶貧項(xiàng)目的“菜單”精準(zhǔn)

值得注意的是，J村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的差異化策略都在不同程度上推動(dòng)著當(dāng)?shù)氐拿撠毷聵I(yè)，2017年11月，該縣終于實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽的成績(jī)。工作隊(duì)在貧困戶認(rèn)定環(huán)節(jié)通過充分賦權(quán)，貧困戶資格的評(píng)選結(jié)果比較公平又能讓老百姓接受;扶貧項(xiàng)目選擇環(huán)節(jié)則是針對(duì)不同項(xiàng)目運(yùn)用不同的決策方式，即以行政化方式主導(dǎo)推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以市場(chǎng)化方式篩選大型產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、又以定制化方式刺激小額扶貧項(xiàng)目落地。然而，賦權(quán)的狀況也直接影響到精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”程度，主要原因在于賦權(quán)實(shí)踐的參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利分配可以有效地激發(fā)貧困戶的表達(dá)和實(shí)踐，而這些行為是提升精準(zhǔn)程度的關(guān)鍵要素。綜合來看，J村工作隊(duì)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中展現(xiàn)了控制性賦權(quán)的特征，既不同于行政控制也不同于賦權(quán)，而是兩種特征的有效重組。

三、控制性賦權(quán)：基層政府的約束及其突破策略

令人深思的是，基層政府的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為何表現(xiàn)出控制性賦權(quán)特征？按照中央及地方的政策文件，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)“造血式”的長(zhǎng)效脫貧。邏輯上講，“賦權(quán)”應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的主旋律，也是兌現(xiàn)“精準(zhǔn)”的關(guān)鍵法碼。然而，現(xiàn)實(shí)則是基層政府做到了賦權(quán)與控制的自由取舍，甚至“控制”占據(jù)了明顯上風(fēng)。因此，需進(jìn)一步分析基層政府精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐策略的約束條件，以及有效地推行控制與賦權(quán)的策略。

（一）政績(jī)與責(zé)任：基層政府扶貧實(shí)踐的約束條件

1.精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐高度強(qiáng)調(diào)基層政府的“政治責(zé)任”。各省市為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)制定了細(xì)致的考核指標(biāo)，基層政府或扶貧工作隊(duì)則時(shí)刻面臨著來自上級(jí)政府的嚴(yán)厲考核。J村所在的F縣出臺(tái)了《貧困村駐村工作隊(duì)選派管理辦法》《扶貧攻堅(jiān)駐村工作隊(duì)考核辦法》等多達(dá)五六十份的文件。其中，最為嚴(yán)厲的政策條目集中在問責(zé)考核方面。比如，縣委組織部考核發(fā)現(xiàn)能力不足、作風(fēng)不實(shí)、擔(dān)不起責(zé)、干不成事以及因工作調(diào)動(dòng)、健康原因等不能正常履職的駐村干部，要求派出單位及時(shí)召回調(diào)整并減扣該單位年終績(jī)效?？h委組織部對(duì)完不成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的實(shí)行“一票否決”，對(duì)工作滯后的單位全縣通報(bào)批評(píng)、干部誡勉談話，對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)的單位取消評(píng)優(yōu)資格，對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以免職、降職等組織處理。更具影響力的規(guī)定則是駐村工作隊(duì)不脫貧不撤回。

2.脫貧“政績(jī)”是考核和評(píng)價(jià)基層干部的重要導(dǎo)向。上述文件強(qiáng)調(diào)問責(zé)的同時(shí)，也為基層扶貧干部提供了快速升遷的機(jī)會(huì)和渠道。F縣的考核指標(biāo)包括精準(zhǔn)識(shí)別幫扶、落實(shí)惠民政策、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等五個(gè)方面，且引進(jìn)的幫扶項(xiàng)目符合實(shí)際、增收明顯的還會(huì)額外加分。按照規(guī)定，F(xiàn)縣每年將評(píng)估得分在前20%且得分超過85分的扶貧工作隊(duì)評(píng)為優(yōu)秀，如果連續(xù)兩年拿到優(yōu)秀，工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)在脫貧回到派出單位時(shí)則可提拔使用，以此作為培養(yǎng)優(yōu)秀后備干部的重要途徑。

可見，“政績(jī)”與“責(zé)任”已然構(gòu)成了基層扶貧干部的雙重約束。其中，規(guī)避責(zé)任是首要的理性選擇，而追求政績(jī)則是永恒的目標(biāo)。J村扶貧工作隊(duì)Y隊(duì)長(zhǎng)直言不諱的談到：“我的首要任務(wù)就是在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成扶貧任務(wù)且不出任何差錯(cuò)，其次才是盡可能早日脫貧，甚至做出一些特色或亮點(diǎn)”。所以面對(duì)約束條件時(shí)，基層干部完全出于理性思考而選擇“控制”或“賦權(quán)”的實(shí)踐策略。

（二）基層政府突破約束條件的行動(dòng)策略

基層扶貧干部不僅受到條件約束，也要遵照上級(jí)的扶貧政策，甚至還要面對(duì)老百姓的監(jiān)督。那么，基層干部如何貫徹賦權(quán)策略？更為關(guān)鍵的是，基層干部在使用控制策略時(shí)如何回應(yīng)賦權(quán)的形式要求？

1.通過挖掘并尊重“地方性知識(shí)”實(shí)現(xiàn)賦權(quán)策略。地方性知識(shí)指當(dāng)?shù)卮迕窀鶕?jù)長(zhǎng)期生活和勞動(dòng)獲得經(jīng)驗(yàn)而創(chuàng)造出的知識(shí)、觀念、習(xí)慣、網(wǎng)絡(luò)及能力等多元集合[19]?；仡櫳鲜霭咐馨l(fā)現(xiàn)，J村工作隊(duì)在與貧困戶同吃同住的情境下，充分地挖掘了兩個(gè)用于扶貧的“資源”，即貧困戶過往的“技術(shù)能力”和“生活經(jīng)驗(yàn)”。一方面，基層干部充分應(yīng)用貧困戶長(zhǎng)期生活積淀而來的規(guī)則制定了貧困戶識(shí)別程序，既保證了公平又提高了村民的認(rèn)可度，對(duì)積極推進(jìn)扶貧工作奠定了基礎(chǔ);另一方面，貧困戶建檔立卡時(shí)詳細(xì)調(diào)查了貧困原因，但是基層干部并沒有簡(jiǎn)單地以“問題視角”看待貧困戶，而是采取了“優(yōu)勢(shì)視角”，并借此優(yōu)勢(shì)建立起了貧困戶能夠自主掌控的扶貧項(xiàng)目。因此，基層干部如何看待貧困戶、如何使用地方性知識(shí)直接影響了賦權(quán)實(shí)踐結(jié)果。實(shí)踐也表明，外部主體只要針對(duì)貧困戶“量身制定”簡(jiǎn)單易行的賦權(quán)規(guī)則，“弱勢(shì)”的貧困戶依然能夠自主決策、主動(dòng)脫貧。

2.借助“傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)”及其“知識(shí)話語”控制賦權(quán)實(shí)踐。雖然外部派駐的扶貧工作隊(duì)重點(diǎn)承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)工作，但傳統(tǒng)村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)依然占據(jù)重要位置。尤其是工作隊(duì)在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和追求政績(jī)時(shí)并不會(huì)一味地真正實(shí)施賦權(quán)，更需要“包裝”賦權(quán)實(shí)現(xiàn)控制的目標(biāo)。在此過程中，基層干部主要通過兩種策略消解了上級(jí)的賦權(quán)要求。首先，設(shè)計(jì)了現(xiàn)代化的“民主表決”方式，提前與村干部“醞釀”初步意向，再借助村干部的影響力主導(dǎo)村民大會(huì)。表面來看村民獲得了“知情權(quán)”“參與權(quán)”和“表決權(quán)”，但實(shí)際上將外部的賦權(quán)消解于“儀式化”之中。其次，利用公共性話語“污名化”貧困戶的真實(shí)需求。比如，相對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貧困戶更希望改善與其生活直接相關(guān)的入戶道路、房屋修繕及人畜飲水等“私人性”較強(qiáng)的項(xiàng)目，但是扶貧工作隊(duì)往往視其為“自私自利”或“目光短淺”的行為，反之以要對(duì)得起國(guó)家、對(duì)得起外部幫助者等話語為由來推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

歸納來看，地方性知識(shí)、傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)及現(xiàn)代知識(shí)話語等成為了基層干部在扶貧實(shí)踐中有效實(shí)現(xiàn)賦權(quán)或控制等目標(biāo)的行動(dòng)工具。當(dāng)然，基層政府的行動(dòng)深深地受到了政績(jī)和責(zé)任的雙重約束，這也是理解行政化主導(dǎo)公共設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目及定制化配對(duì)小額扶貧項(xiàng)目等多樣化行為的關(guān)鍵密碼。正因?yàn)槿绱?，基層干部在精?zhǔn)扶貧過程中做到了寓控制于賦權(quán)之中，即“控制性賦權(quán)”。

四、結(jié)論及啟示

“賦權(quán)”為我們理解貧困成因及扶貧實(shí)踐提供了重要的新視角，也是激活貧困戶主動(dòng)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。從中央到地方的政策文件中處處體現(xiàn)了賦權(quán)的內(nèi)涵，但是通過田野考察發(fā)現(xiàn)，扶貧工作隊(duì)的實(shí)踐邏輯既有“賦權(quán)”又有變通的“控制”，也導(dǎo)致扶貧過程中“精準(zhǔn)”程度存在差異。為此，本文研究基層政府的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐邏輯，為什么扶貧工作隊(duì)沒有從一而終地選擇賦權(quán)策略？又是如何回應(yīng)上級(jí)及老百姓對(duì)賦權(quán)實(shí)踐的要求？研究發(fā)現(xiàn)：（1）地方政府選派了專職的扶貧工作隊(duì)進(jìn)駐貧困村，工作隊(duì)的“外來屬性”使其較少受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)的約束，從而能夠理性客觀地開展工作。（2）由于上級(jí)政府推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧時(shí)實(shí)施了“限期”脫貧的任務(wù)式目標(biāo)責(zé)任制，基層的扶貧工作隊(duì)受到了規(guī)避責(zé)任與追求政績(jī)的雙重約束。（3）面對(duì)雙重約束，扶貧工作隊(duì)策略性地利用傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)、地方性知識(shí)及現(xiàn)代化知識(shí)話語推進(jìn)賦權(quán)策略，整體上將賦權(quán)“異化”為控制。因此，我們將基層干部精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯歸納為“控制性賦權(quán)”。

鑒于以上研究結(jié)論，筆者認(rèn)為地方政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧時(shí)應(yīng)該理解基層干部的行為邏輯，以此制定能夠得以執(zhí)行的精準(zhǔn)扶貧政策。主要建議如下：（1）構(gòu)建“外派”與“內(nèi)生”相結(jié)合的基層扶貧工作隊(duì)。外派的干部缺乏社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的約束，以理性經(jīng)濟(jì)人的邏輯推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，容易制定保守的扶貧計(jì)劃，追求短期的扶貧績(jī)效;內(nèi)生于當(dāng)?shù)氐母刹侩m然也會(huì)遵循理性邏輯，但是他們糾纏于鄉(xiāng)土的“感情”或“紐帶”使其更多地從貧困戶角度出發(fā)開展工作。（2）構(gòu)建部分基于“賦權(quán)”“參與”的考核指標(biāo)?，F(xiàn)有的目標(biāo)責(zé)任制考核指標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)“結(jié)果”，缺乏相應(yīng)的“工作方式”“工作過程”的考核，事實(shí)上精準(zhǔn)脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制只有提升了貧困戶的發(fā)展能力或抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力才能有效建立，而賦權(quán)、參與等方式是能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（3）通過培訓(xùn)提高扶貧干部對(duì)貧困戶的尊重和理解。主流觀點(diǎn)“高高在上”地認(rèn)為貧困戶知識(shí)水平低、把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)弱甚至自私自利，卻忽視了貧困戶長(zhǎng)期生存的生活經(jīng)驗(yàn)和民間智慧，只有將這些特征變成優(yōu)勢(shì)加以發(fā)揮，才能激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，否則貧困戶只能依靠外部的幫助而無法自主發(fā)展，更難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效脫貧。

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