國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所 盧 偉

向西開放戰(zhàn)略是我國實現(xiàn)全方位對外開放的重要戰(zhàn)略舉措。黨的十九大報告和2018年中央經(jīng)濟工作會議都將加大西部開放力度提升到了前所未有的高度。這標志著西部地區(qū)已經(jīng)由過去以開發(fā)為主進入開發(fā)與開放并重的新時期、以高水平開放推動高質(zhì)量發(fā)展的新階段。目前，西部地區(qū)正在逐漸形成由點及線、以線帶面的開放格局，不同地區(qū)擁有不同條件的開放要素和平臺、面臨不同層次的開放問題和挑戰(zhàn)。但國內(nèi)的研究大多是從總體或省級層面對西部地區(qū)開展開放程度評價并提出政策建議，缺乏從地級市層面對不同類型的開放地區(qū)進行評價和分區(qū)，并根據(jù)不同類型區(qū)域提出相應的開放策略和建議的研究。本文在分析西部地區(qū)主要開放指標變化的基礎上，從地級市層面對西部地區(qū)開放程度進行了評價，在明確西部不同類型開放地區(qū)分類依據(jù)的基礎上，將西部地區(qū)劃分為開放引領地區(qū)、開放潛力地區(qū)、一般開放地區(qū)和有限開放地區(qū)，針對不同地區(qū)的特點和下一步加大開放力度面臨的問題，提出了相應的重點任務和對策建議。

一、基于市級層面的西部地區(qū)開放程度評價研究

(一)評價方法

對外開放度是衡量一個國家經(jīng)濟對外開放程度、體現(xiàn)一國或地區(qū)開放型經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和水平的重要指標，同時也反映了一國經(jīng)濟進入國際經(jīng)濟的方式、程度和進入成本。由于對外開放度內(nèi)涵的界定不同，測度時會產(chǎn)生較大差異，因此，學者們從不同的角度界定對外開放度得到的評價結(jié)果各不相同。過去，學者們往往從某單一指標角度衡量對外開放度，最常見的觀點是將對外開放度與貿(mào)易依存度等同，認為一個經(jīng)濟體的開放程度可以用單一的貿(mào)易依存度來衡量。也有部分學者，如Harrison(1996)、胡國珠等(2014)、趙娟等(2016)以貿(mào)易開放度為核心指標，不斷加入投資開放度、社會開放度、文化開放度、年度貿(mào)易自由化指數(shù)、道拉斯指數(shù)等方面的指標，利用兩個指標、三個指標或構(gòu)建多指標綜合評價體系來進行衡量。本文在選取指標體系時，綜合考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性，選擇以下指標作為衡量經(jīng)濟開放的主要指標。

1.衡量貨物流動的指標——絕對貿(mào)易開放度。

商品貿(mào)易一直是我國各地區(qū)參與全球分工和國際合作最為重要的方式。從國家層面看，一般運用商品貿(mào)易額占GDP的比重來衡量一個國家的開放度，本文中稱為貿(mào)易開放度。該指標也可以用于衡量省份層面的對外開放水平，測算方法為：(某省份出口額+某省份進口額)/某省份GDP總額。

2.衡量資金流動的指標——絕對投資開放度。

與貿(mào)易相似，對外直接投資和外商直接投資同樣是表現(xiàn)一個地區(qū)對外開放水平的重要指標之一。因此，對于省份而言，同樣可以借鑒貿(mào)易開放度的測算方法，設計投資開放度的相關指標。測算方法為：(外商直接投資直接完成額+非金融類對外直接投資流量)/當年GDP。

需要說明的是，各個省份商務部門所統(tǒng)計的外商直接投資和外匯管理部門所統(tǒng)計的外商直接投資存在很大差異。前者包括了國內(nèi)外資企業(yè)在各省份內(nèi)部的新增投資。本文基本上按照各省份商務部門的口徑予以計算。

3.衡量人員流動的指標——對外交流開放度。

在本質(zhì)上，人員流動是雙向的，應當包括我國居民向外的國際旅游，也包括雙向的國際教育交流和民間外交等方面。然而，一方面由于數(shù)據(jù)獲得的困難，另一方面本文主要是進行地區(qū)比較，因此選取各省份國際旅游外匯收入與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重作為衡量對外交流開放度的指標。測算方法為：國際旅游外匯收入/當年GDP。

在計算對外開放度總指標時，根據(jù)重要性程度，本文對外貿(mào)開放度、外資開放度和對外交流開放度賦以4∶4∶2的權(quán)重，以加權(quán)平均值作為各省份對外開放度的衡量指標。

本文中2016年西部地區(qū)各地級市地區(qū)生產(chǎn)總值、外貿(mào)進出口、外商直接投資、非金融類對外直接投資和國際旅游外匯收入數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫。部分地級市沒有外商直接投資和非金融類對外直接投資數(shù)據(jù)，按零處理。

(二)評價結(jié)果

根據(jù)開放程度高低，我們將西部地區(qū)地級市分為六個等級，如表1所示。其中，對外開放度大于100%的城市有廣西崇左市、防城港市，重慶沙坪壩區(qū)；對外開放程度在50%～100%之間的城市有云南德宏州、重慶渝北區(qū)、新疆博爾塔拉蒙古自治州、陜西西安市、西藏拉薩市。值得注意的是，西部主要的省會城市對外開放程度都在10%～50%之間，只有內(nèi)蒙古呼和浩特市、貴州貴陽市、青海西寧市對外開放程度在1%～10%之間。而西藏拉薩由于經(jīng)濟總量較小，因而出現(xiàn)其對外開放度較高的結(jié)果，這并不意味著拉薩具有較高的開放水平。

表1 2016年西部地區(qū)地級市對外開放程度分類

從表1中可以看出，對外開放程度在20%以上的城市分為兩類：第一類是以成都市、西安市為代表的省會城市或重慶主城六區(qū)等直轄市主城區(qū)；第二類是以廣西崇左市、防城港市、欽州市，云南德宏州，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市等為代表的西部沿海、沿邊城市。這些城市構(gòu)成了當前支撐西部地區(qū)開放的“第一梯隊”，是開放要素和平臺較為集中的地區(qū)。對外開放程度在1%～20%的城市可分為三類：第一類是以南寧市、昆明市、烏魯木齊市、蘭州市、銀川市、呼和浩特市、貴陽市等為代表的省會城市；第二類是以廣西百色市，云南紅河州、西雙版納州、保山市、臨滄市，新疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，西藏日喀則市等為代表的沿邊城市；第三類是包括廣西柳州市、桂林市、梧州市、貴港市，重慶萬州區(qū)、黔江區(qū)，四川德陽市、綿陽市、宜賓市、瀘州市等為代表的內(nèi)陸開放城市。這些城市構(gòu)成了未來支撐西部地區(qū)提升開放水平的“第二梯隊”，是具有較大開放潛力的地區(qū)。

二、基于開放程度評價的西部不同類型開放地區(qū)劃分研究

(一)西部不同類型開放地區(qū)分類依據(jù)

本文的重要假設認為，除了部分涉及國家安全、民族宗教統(tǒng)一、社會穩(wěn)定的區(qū)域外，所有的區(qū)域都傾向于向開放程度高的方向發(fā)展。在明確分類依據(jù)上，結(jié)合對西部地區(qū)開放程度的影響因素和評價結(jié)果，首先，不同類型開放地區(qū)劃分的出發(fā)點是從這一地區(qū)在國家開放大格局中的地位出發(fā)的；其次，區(qū)位交通條件(決定物流成本)、開放型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(決定產(chǎn)業(yè)配套成本)、開放平臺能級(決定政策成本)、人力資源條件(1)研究表明，從我國近年來四大板塊外貿(mào)和外資開放度與人力資源的關系看，外貿(mào)開放度與人力資本水平顯著負相關，外資開放度與人力資本水平顯著正相關。這表明過去一段時期我國各地區(qū)外貿(mào)出口結(jié)構(gòu)以勞動密集型和資源密集型產(chǎn)品為主，人力資源水平的提升與外貿(mào)開放度(主要指貨物貿(mào)易)的提升關系不大，勞動力成本較低的地區(qū)更有利于外貿(mào)開放度的提升。但對于外商直接投資而言，區(qū)域人力資本的水平是優(yōu)良投資環(huán)境和吸引外資的重要因素。(決定勞動力成本)是劃分不同類型地區(qū)的重要依據(jù)。但是這四者不是平行關系，開放型產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平也是由區(qū)位交通、開放平臺和人力資源共同決定的，開放平臺能級也能夠推動區(qū)位交通條件改善和人力資源條件的提升(見圖1)。

圖1 西部不同類型地區(qū)分類依據(jù)

(二)西部不同類型開放地區(qū)分類結(jié)果

根據(jù)上述分類依據(jù)，本文確定了西部不同類型開放地區(qū)的分類結(jié)果。分類結(jié)果是在借鑒本文第一部分西部地區(qū)市級層面開放程度評價結(jié)果的基礎上，綜合考慮上述分類依據(jù)，并剔除了一些與這類地區(qū)開放特征明顯不符或由于經(jīng)濟總量較小導致開放程度計算結(jié)果較高的城市。

1.開放引領地區(qū)。

包括兩類地區(qū)：第一類是以重慶主城九區(qū)、西安市、成都市為代表的西部開放水平較高的國家開放門戶城市；第二類是以廣西崇左市、防城港市、欽州市，云南德宏州，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、巴彥淖爾市等為代表的西部沿海、沿邊城市。

2.開放潛力地區(qū)。

包括三類地區(qū)：第一類是以南寧市、昆明市、烏魯木齊市、蘭州市、銀川市、呼和浩特市、貴陽市、西寧市等為代表的省會城市；第二類是以廣西百色市，云南紅河州、西雙版納州、保山市、臨滄市，新疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，西藏日喀則市等為代表的沿邊城市；第三類是包括廣西柳州市、桂林市、梧州市、貴港市，重慶萬州區(qū)、黔江區(qū)，四川德陽市、綿陽市、宜賓市、瀘州市等為代表的內(nèi)陸開放城市。(2)這類城市主要考慮下一步國家重點推動的西部陸海新通道、西部地區(qū)長江經(jīng)濟帶和西江經(jīng)濟帶沿線城市。

3.有限開放地區(qū)。

包括存在邊境沖突的西部沿邊地區(qū)、生態(tài)脆弱和極端氣候條件下的西部沿邊地區(qū)。

4.一般開放地區(qū)。

除上述地區(qū)之外的地區(qū)和城市。

(三)不同類型開放地區(qū)的開放特點和存在的問題

1. 開放引領地區(qū)。

第一類：以重慶主城九區(qū)、西安市、成都市為代表的西部開放水平較高的國家開放門戶城市。

開放特點。在國家開放大格局中具有重要地位。從區(qū)位交通看，這類地區(qū)地處國家主要交通干線，已經(jīng)形成了較為完善的多式聯(lián)運體系，支撐對外貿(mào)易發(fā)展的國際貨運班列規(guī)模較大，物流成本在西部地區(qū)較低。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，這類地區(qū)處于由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換階段，外向型產(chǎn)業(yè)主要集中在筆記本電腦、電子信息、汽車等中高端制造業(yè)，服務業(yè)開放處于從起步到加速的階段。從開放平臺看，這類地區(qū)擁有三大國家級自貿(mào)區(qū)平臺、國家級經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)、綜合保稅區(qū)和內(nèi)陸國際口岸，是西部開放平臺、要素最為集中的地區(qū)。從人力資源看，這類地區(qū)勞動力成本優(yōu)勢并不明顯，但創(chuàng)新研發(fā)人才集聚程度高。

開放存在的問題。開放主體方面，這類地區(qū)雖然吸引了加工貿(mào)易外資企業(yè)的快速集聚，但本土外貿(mào)企業(yè)培育依然不足，外貿(mào)主體集中在少數(shù)幾個跨國公司，外向型產(chǎn)業(yè)支撐力依然不強。開放體制機制方面，這類地區(qū)自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化程度仍有待提高，多式聯(lián)運的通關機制不完善，水運、鐵路、空運、海關、檢驗檢疫監(jiān)管相對獨立，存在重復辦理通關手續(xù)、檢驗檢疫、結(jié)轉(zhuǎn)貨物的現(xiàn)象，通關程序簡化及標準化程度有待提高，出口退稅時間較長，進出口貨物的合規(guī)成本較高。自貿(mào)區(qū)在鼓勵創(chuàng)新、鼓勵服務和鼓勵貿(mào)易方面的稅制安排還比較滯后，與國際開放地區(qū)相比存在較大的稅率差距。自由貿(mào)易賬戶(FT賬戶)功能有限。開放營商環(huán)境方面，還存在很大提升空間。2017年，除重慶城市營商環(huán)境指數(shù)排在全國35個直轄市、副省級城市、省會城市的第5位外，西安、成都分別排在第12位和第13位。

第二類：以廣西崇左市、防城港市、欽州市，云南德宏州，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市、巴彥淖爾市等為代表的西部沿海、沿邊城市。

開放特點。在國家開放大格局中具有一定地位。從區(qū)位交通看，屬于西部沿邊地區(qū)交通條件較好的城市，口岸、鐵路和公路等境內(nèi)段基礎設施較為完善。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，具有一定的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)基礎，除了中低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)外，還有一些層次相對較高的石化、汽車、資源能源深加工、電子信息等制造業(yè)。從開放平臺看，這類城市基本擁有國家級的重點沿邊開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)甚至跨境經(jīng)濟合作區(qū)。從人力資源看，這類城市勞動力成本優(yōu)勢與西部內(nèi)陸地區(qū)相比具有一定優(yōu)勢。

開放存在的問題。從開放基礎設施看，這些地區(qū)毗鄰國家經(jīng)濟基礎薄弱，鐵路、公路境外段大部分還處于前期工作，道路等級較低，通而不暢問題依然突出。從開放產(chǎn)業(yè)上看，雖然這類地區(qū)外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備了一定的基礎，但產(chǎn)業(yè)整體基礎依然較差，關聯(lián)能力弱，產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)業(yè)集聚水平低。從開放平臺上看，雖然這類地區(qū)在企業(yè)所得稅方面已實施了“五免五減半”等優(yōu)惠政策，但是在沿邊開發(fā)開放過程中遇到的人員往來和貨物運輸便利化、司法、金融、跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設等諸多問題無法解決，國家對沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放的政策難以落實，在開放體制機制創(chuàng)新上取得了一定的經(jīng)驗，但仍面臨較多體制機制制約。

2.開放潛力地區(qū)。

第一類：以南寧市、昆明市、烏魯木齊市、蘭州市、銀川市、呼和浩特市、貴陽市、西寧市、拉薩市等為代表的省會城市。

開放特點。從區(qū)位交通看，這類地區(qū)區(qū)位條件相對較好，處于國家交通基礎設施建設網(wǎng)絡的重要節(jié)點，但與開放引領地區(qū)的第一類城市相比還有一定差距。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，這類地區(qū)服務業(yè)集聚程度較高，服務業(yè)在各省份開放水平相對較高，外向型制造業(yè)集聚發(fā)展形成了一定水平。從開放平臺看，這類地區(qū)也具備國家級的開放平臺如國家級經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)，但缺乏自貿(mào)區(qū)這種能夠在開放體制機制上先行先試的平臺，集聚開放要素的能力也較開放引領地區(qū)第一類地區(qū)有一定差距。從人力資源看，這類地區(qū)在各省份內(nèi)部集聚了較多層次相對較高的人才，為下一步提高開放水平奠定了良好的基礎。

開放存在的問題。從區(qū)位交通看，這類地區(qū)地處各省份區(qū)位中心節(jié)點，外部交通較為優(yōu)越，但是鐵路和高速公路路網(wǎng)密度低于開放引領地區(qū)的第一類城市。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，這類地區(qū)集聚了各省份內(nèi)技術(shù)水平和專業(yè)化程度較高的制造業(yè)和服務業(yè)，但從產(chǎn)業(yè)總體開放水平上看與開放引領地區(qū)第一類地區(qū)仍有差距。從開放平臺上看，部分省份內(nèi)這類地區(qū)的綜合保稅區(qū)還沒有構(gòu)建多式聯(lián)運體系，不必要的周轉(zhuǎn)和運輸使得物流成本大幅度增加，同時這類地區(qū)營商環(huán)境也存在較大改善空間。從外貿(mào)和實際利用外資上看，這類地區(qū)還處于通過降低物流成本和產(chǎn)業(yè)配套成本推動外貿(mào)和利用外資規(guī)模增長階段，缺乏針對開放相關體制機制的探索。

第二類：以廣西百色市，云南紅河州、西雙版納州、保山市、臨滄市，新疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，西藏日喀則市等為代表的沿邊城市。

開放特點。從區(qū)位交通看，這類地區(qū)屬于西部沿邊地區(qū)中交通條件尚可的地區(qū)，基本都擁有國家一類口岸，但與開放引領地區(qū)的第二類地區(qū)相比，交通條件仍有差距。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，這類地區(qū)產(chǎn)業(yè)基本是以勞動密集型和資源密集型為主，具有一定技術(shù)密集型特征的中高端制造業(yè)較少。從開放平臺看，這類地區(qū)基本擁有邊境經(jīng)濟合作區(qū)，但許多還缺乏國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，邊合區(qū)的發(fā)展也存在諸多問題。從人力資源看，這些地區(qū)是沿邊地區(qū)人口較為集中的地區(qū)，勞動力資源也較為豐富。

開放存在的問題。從外貿(mào)發(fā)展看，這類地區(qū)還處于推動貨物貿(mào)易規(guī)模增長階段，邊貿(mào)產(chǎn)業(yè)化的程度很低，尚未建立起出口商品加工生產(chǎn)基地。雖然部分地區(qū)正在積極建設綜合物流園區(qū)，但由于缺乏可運輸?shù)漠a(chǎn)品，難以形成規(guī)?；奈锪鳌漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，符合毗鄰國家和地區(qū)市場需要的外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)主要是附加值較低的勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)。從基礎設施條件看，這些地區(qū)口岸基礎設施尚不能適應擴大開放的步伐，尤其是在口岸信息化、智能化建設以及倉儲、查驗空間等方面存在明顯短板，通關效率等服務水平也與西部開放引領地區(qū)存在一定差距，對外開放通道建設普遍滯后。

第三類：以廣西柳州市、梧州市、貴港市，重慶萬州區(qū)、黔江區(qū)，四川德陽市、綿陽市、宜賓市、瀘州市等為代表的內(nèi)陸開放城市。

開放特點。在國家開放大格局中具有一定地位。從區(qū)位交通看，這類地區(qū)基本處于國家重要交通干線網(wǎng)絡沿線，西部大江大河如長江、西江流域沿線地區(qū)，以及陸海國際貿(mào)易新通道沿線地區(qū)，且交通條件和運輸效率正在不斷改善。從外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，這類地區(qū)近年來外貿(mào)規(guī)?？焖僭鲩L，加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)開始逐步集聚，本土產(chǎn)業(yè)的開放程度也在逐漸提高。從開放平臺看，這類地區(qū)部分擁有了自貿(mào)區(qū)片區(qū)等探索開放體制機制創(chuàng)新的平臺，部分也擁有國家級的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等外向型產(chǎn)業(yè)集聚平臺。從人力資源看，這些地區(qū)大部分成為各省份開放型人才和要素較為集中的地區(qū)，勞動力資源和開放創(chuàng)新資源都相對集中，是下一步推動西部地區(qū)內(nèi)陸開放的極具潛力區(qū)域。

開放存在的問題。從開放平臺看，這類地區(qū)一些城市還沒有設立綜合保稅區(qū)，大部分城市綜合保稅區(qū)缺乏港口支撐，大多依托于內(nèi)陸河港和空港設立，輻射能力較弱，導致這些城市保稅區(qū)對加工貿(mào)易發(fā)展的正向影響較東部地區(qū)弱。從交通基礎設施看，這類地區(qū)交通條件近年來雖得到較大程度改善，但是綜合交通運輸體系仍不完善，水陸空鐵多式聯(lián)運體系缺乏。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，雖然這類地區(qū)近年來工業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)經(jīng)濟實力明顯增強，但工業(yè)的規(guī)模仍然較小，總體發(fā)展水平還有待進一步提高。大型企業(yè)數(shù)量較少，規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)支撐和帶動作用不強。出口產(chǎn)品具有一定的國際競爭能力，但外貿(mào)規(guī)模還有較大提升潛力。從人力資源看，這類地區(qū)對外開放專業(yè)人才相對不足，層次較低，結(jié)構(gòu)不優(yōu)。無論是有關機構(gòu)還是企業(yè)，都缺乏熟悉進出口業(yè)務、出口退稅政策、國際貿(mào)易法律、國際金融、商務外語等方面的高層次復合型人才，影響企業(yè)外貿(mào)出口。

3.有限開放地區(qū)。

這類地區(qū)包括西藏除日喀則市以外的沿邊地區(qū)。

開放特點和問題。這類地區(qū)位于西部經(jīng)濟基礎薄弱省份，且許多處于極端氣候條件和地理環(huán)境，部分處于與毗鄰國家具有領土爭端和邊境沖突的地區(qū)。這類地區(qū)雖然也擁有國家二類開放口岸等平臺，但由于氣候、地理、地緣政治環(huán)境等因素影響，與毗鄰國家和地區(qū)的外貿(mào)與雙向投資增長潛力十分有限，未來的開放潛力不大，這類地區(qū)未來應兼顧發(fā)展與保護的關系，國家在這一地區(qū)應確保居民享受均等化的公共服務，使其成為穩(wěn)邊安邊的重要力量。

三、不同類型開放地區(qū)加大開放力度的重點任務和政策建議

實踐證明，在西部各省、市、自治區(qū)中，重慶市在提高開放水平的探索上取得了較大的成功。重慶提升其開放水平的路徑主要有兩條：一是發(fā)展“渝新歐”降低加工貿(mào)易企業(yè)成本—推動中高端加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集聚—提升對外貿(mào)易開放度；二是積極建設重慶自貿(mào)區(qū)探索符合重慶產(chǎn)業(yè)特點的特色貨物、服務貿(mào)易和投資便利化規(guī)則—吸引外資進一步集聚—提升利用外資開放度。重慶的開放路徑后來也為成都市、西安市、廣西壯族自治區(qū)等其他城市和省份所效仿。

在“一帶一路”建設深入推進的背景下，西部地區(qū)通過發(fā)展中高端加工貿(mào)易能夠推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高外貿(mào)和利用外資規(guī)模與水平。可以認為，2010年以來西部地區(qū)外貿(mào)實現(xiàn)快速增長的省(區(qū)、市)正是抓住了加工貿(mào)易這個“牛鼻子”。未來5～10年，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)逐漸升級、發(fā)達國家推動制造業(yè)回流、東南亞等國家積極承接加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)承接加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“窗口期”正在逐漸關閉。但由于沒有找到為特定的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)“量身定制”的降低成本途徑，西部許多省份無法有效吸引加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集聚，進而錯失了承接加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略機遇(盧偉，2019)。因此，開放引領地區(qū)中的第二類地區(qū)和開放潛力地區(qū)也應該遵循重慶市的開放路徑，推動開放程度提升。根據(jù)這一思路，不同類型開放地區(qū)下一步開放的重點任務和政策建議如下。

(一)開放引領地區(qū)

1.第一類：以重慶主城九區(qū)、西安、成都為代表的西部開放水平較高的國家開放門戶城市。

一是探索具有西部特色的自貿(mào)試驗區(qū)建設。大幅度放寬市場準入，進一步壓縮外商投資負面清單。賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，將更多中央經(jīng)濟管理權(quán)限和省級管理權(quán)限賦予自貿(mào)試驗區(qū)。支持自貿(mào)試驗區(qū)開展自由貿(mào)易賬戶試點。鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)對標國際先進規(guī)則。利用中新(重慶)戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項目等合作機制和平臺，在果園港與新加坡港之間率先探索試行點對點的自由貿(mào)易政策。積極探索東西部自由貿(mào)易試驗區(qū)開放合作機制，推動中國(上海)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)和高端服務業(yè)在重慶、四川、陜西自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立分支機構(gòu)和區(qū)域性總部，推動東西部自貿(mào)試驗區(qū)加強貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新的交流合作，推動簽署東西口岸合作協(xié)議，完善口岸合作機制，探索在口岸通關合作和單一窗口信息共享上創(chuàng)新模式。

二是探索多式聯(lián)運體制機制創(chuàng)新。支持重慶、成都建設國際多式聯(lián)運綜合試驗區(qū)，建立健全國際多式聯(lián)運規(guī)則體系，形成對接國際的多式聯(lián)運制度標準，建立跨境多式聯(lián)運交通走廊，協(xié)調(diào)制定更加靈活的通關和檢驗檢疫措施，實施多式聯(lián)運、起運港退稅政策，創(chuàng)新解決國際鐵路運輸憑證物權(quán)問題，推動落實特殊運價政策，傾斜配置運輸資源。

三是支持服務業(yè)進一步擴大開放。支持這類地區(qū)服務業(yè)開放先行先試，擴大教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域市場開放，著力引進研發(fā)服務、信息服務、專業(yè)技術(shù)服務等高端生產(chǎn)性服務外資，放寬銀行、證券、保險、鐵路旅客運輸、加油站等服務業(yè)領域外資準入限制。在這類地區(qū)大力推進金融、通信、旅游、運輸、文化、船舶設計、飛機維修、呼叫中心等服務貿(mào)易發(fā)展，探索建設文化等特色服務出口基地。允許沿邊地區(qū)發(fā)展高等級醫(yī)療、教育等機構(gòu)，面向周邊國家和地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)服務。

四是推動開放要素向周邊地區(qū)擴散轉(zhuǎn)移。強化重慶主城九區(qū)、成都、西安等國家中心城市在開放中的引領支撐作用，逐步改變開放要素和平臺在這類地區(qū)過度集中的態(tài)勢，推動開放要素由核心城市向外圍城市和地級市擴散轉(zhuǎn)移，形成城市群核心城市和外圍城市聯(lián)動開放的格局。

五是進一步提升改善營商環(huán)境。在這類地區(qū)實施“證照分離”改革，積極推進照后減證，進一步壓縮企業(yè)開辦時間。在項目投資、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、消防等領域進一步強化事中事后監(jiān)管，探索逐步取消事前許可，將工程建設項目審批時間再壓減一半。完善和加強“雙隨機、一公開”監(jiān)管，將“雙隨機”抽查比例提高到5%，實現(xiàn)企業(yè)信息100%公示。加快國際貿(mào)易“單一窗口”建設，全面實行無紙化通關通檢模式，推動企業(yè)申報數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)共享、多部門共用。積極推進海關監(jiān)管模式創(chuàng)新，對部分進出境貨物試行檢驗檢疫事中事后監(jiān)管新模式。探索建立涵蓋行政效率、商事制度、事中事后監(jiān)管、公共服務、依法行政、知識產(chǎn)權(quán)保護等在內(nèi)的營商環(huán)境評估指標體系，委托第三方開展年度評估，納入政府績效考核體系，形成優(yōu)化營商環(huán)境的長效機制。

2.第二類：以廣西崇左市、防城港市、欽州市，云南德宏州，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市等為代表的西部沿海、沿邊城市。

一是支持在沿邊開放體制機制改革上先行先試。支持這類地區(qū)與毗鄰國家和地區(qū)開展國際貿(mào)易“單一窗口”合作，創(chuàng)新口岸通關監(jiān)管制度，推進企業(yè)、個人海關業(yè)務網(wǎng)上一站式辦理。創(chuàng)新檢驗檢疫監(jiān)管模式，推進國檢試驗區(qū)建設，探索鐵路航空聯(lián)運及多式聯(lián)運“一單制”創(chuàng)新機制。探索在這類地區(qū)建設邊境旅游試驗區(qū)、跨境旅游合作區(qū)，允許符合條件的試驗區(qū)實施口岸簽證政策，加快推動中國東興—越南芒街、中國瑞麗—緬甸木姐等一批跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設，在海關監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行政司法、交通管理、政策優(yōu)惠等領域與毗鄰國家和地區(qū)進行深度對接。支持這類地區(qū)探索對東盟跨境勞務試點，探索建立中越、中老、中緬跨境勞務市場，建設跨境勞務合作信息服務平臺，負責收集企業(yè)的用工需求、毗鄰國家勞務信息，構(gòu)建跨境勞務培訓體系，培育和發(fā)展一批專業(yè)化跨境勞務中介機構(gòu)，將中越跨境勞務試點在這類地區(qū)復制推廣。

二是加大對這類地區(qū)的金融支持力度。支持這類地區(qū)擴大跨境人民幣結(jié)算，創(chuàng)新面向“一帶一路”沿線與周邊國家的人民幣金融產(chǎn)品，推動人民幣成為沿邊地區(qū)與周邊國家跨境貿(mào)易和投資計價、結(jié)算的主要貨幣。支持培育多層次資本市場，支持符合條件的這類地區(qū)企業(yè)在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌，規(guī)范發(fā)展服務中小微企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場。支持這類地區(qū)通過設立產(chǎn)業(yè)基金、投資基金等多種方式進行融資。建立這類地區(qū)與中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)的合作機制，引導絲路基金、中國—東盟投資基金等投向這類地區(qū)重大基礎建設與互聯(lián)互通項目。

三是支持提升跨境產(chǎn)業(yè)合作水平。積極與周邊國家發(fā)展農(nóng)業(yè)、資源加工、旅游等跨境產(chǎn)業(yè)鏈，增強上下游產(chǎn)業(yè)服務及配套能力。規(guī)劃沿邊貿(mào)易倉儲、物流等設施布局，逐步建成一批以能源、原材料、糧食、棉花等資源性產(chǎn)品為主的沿邊國際貿(mào)易集散中心。支持邊合區(qū)建立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地，利用外經(jīng)貿(mào)專項發(fā)展資金承接加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移項目，探索邊境、跨境經(jīng)濟合作區(qū)疊加海關特殊監(jiān)管區(qū)功能，開展加工貿(mào)易保稅維修、再制造和研發(fā)、檢測等新型業(yè)務試點，培育壯大沿邊特色產(chǎn)業(yè)。

(二)開放潛力地區(qū)

1.第一類：以南寧市、昆明市、烏魯木齊市、蘭州市、銀川市、呼和浩特市、貴陽市等為代表的省會城市。

一是布局一批中高端加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。參照開放引領區(qū)域的第一類區(qū)域開放路徑，在這類地區(qū)布局一批產(chǎn)業(yè)鏈條長、技術(shù)水平先進、面向“一帶一路”沿線國家的中高端加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，積極依托中歐班列、國際陸海貿(mào)易新通道建設構(gòu)建多式聯(lián)運體系，降低發(fā)展加工貿(mào)易的物流成本，出臺在加工貿(mào)易合同設立時給予減免稅款保證金等優(yōu)惠措施，充分發(fā)揮這類地區(qū)對各省份開放的全局帶動效應，推動這類地區(qū)貨物貿(mào)易規(guī)模和水平再上新臺階。

二是支持建設貿(mào)易投資促進平臺。支持這類地區(qū)發(fā)展跨境電商等貿(mào)易新業(yè)態(tài)、新模式，培育跨境電商平臺，推廣跨境電商應用，促進西部外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展。支持在烏魯木齊、南寧等城市設立跨境電子商務綜合試驗區(qū)。培育專業(yè)市場和貿(mào)易平臺，鼓勵這類地區(qū)參與“絲路電商”工作，建設跨境電商監(jiān)管倉、海外倉，深耕沿線國家市場。在這類地區(qū)增加汽車平行進口試點，支持設立免稅店，建設進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)。支持這類地區(qū)舉辦的中國—亞歐、中國—東盟、中國—南亞、中國—阿拉伯、中國蘭州投資貿(mào)易洽談會，以及中國東西部合作與投資貿(mào)易洽談會等升級發(fā)展，突出專業(yè)化和國際化。

三是推動國家級開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升。在這類地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)內(nèi)全面復制推廣自貿(mào)試驗區(qū)政策，下放更多涉企行政審批權(quán)限。允許這類地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)開展一區(qū)多園、區(qū)中園等市場化改革試點，并提供規(guī)劃調(diào)整、簡化審批等便利。對這類地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)利用外資項目所需建設用地指標，做到應保盡保。優(yōu)先在這類地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)建設外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級基地，在資金、信貸、保險、公共服務平臺建設、貿(mào)易便利化、貿(mào)易促進等方面出臺支持政策，培育一批具有影響力和輻射帶動力的產(chǎn)業(yè)集群，打造區(qū)域性國際創(chuàng)新要素集聚平臺。

2.第二類：以廣西百色市，云南紅河州、西雙版納州、保山市、臨滄市，新疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州，西藏日喀則等為代表的沿邊城市。

一是支持重大開發(fā)開放平臺建設。加快開放口岸基礎設施、查驗設施、口岸高速公路建設，大力提升口岸通行能力，與毗鄰國家各建設1～2個示范口岸。推進綜合保稅區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境合作區(qū)和跨境合作區(qū)等平臺園區(qū)建設，完善各類園區(qū)平臺服務功能，提升外資吸引力，積極引進大型加工貿(mào)易項目，培育具有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范帶動效應的龍頭企業(yè)。研究確定一批邊境重點開放城市，提高城市層級，整合提升城市功能，增強輻射帶動能力，面向毗鄰國家和地區(qū)，深化區(qū)域、次區(qū)域合作，提升貿(mào)易投資、人員往來便利化水平，打造西部邊境經(jīng)濟增長極。

二是支持開展邊境、跨境經(jīng)濟合作。賦予跨境及邊境經(jīng)濟合作區(qū)更加靈活的管理方式和施行更加特殊的政策，支持其在金融、國際結(jié)算、投資、貿(mào)易、稅費、海關等方面先行先試。下放赴周邊國家因公出國(境)審批權(quán)限，允許沿邊市(州)自行審批副廳級及以下人員因公赴毗鄰國家(地區(qū))執(zhí)行任務。為涉外重大項目投資合作提供出入境便利，建立周邊國家和地區(qū)合作項目項下人員出入境綠色通道。授予沿邊省(區(qū))及邊境城市自駕車出入境旅游審批權(quán)限。對承擔中央事權(quán)的沿邊市州給予利益補償，通過專項轉(zhuǎn)移支付支持沿邊市州為毗鄰國家中小學生提供義務教育和公共衛(wèi)生服務。

三是支持發(fā)展面向毗鄰國家和地區(qū)的加工貿(mào)易。重點支持這類地區(qū)開展加工貿(mào)易，擴大具有較高技術(shù)含量和較強市場競爭力的產(chǎn)品出口。對開展加工貿(mào)易涉及配額及進口許可證管理的資源類商品，在配額分配和有關許可證辦理方面給予適當傾斜。支持具有比較優(yōu)勢的糧食、棉花、果蔬、橡膠等加工貿(mào)易發(fā)展，對以邊貿(mào)方式進口、符合國家《鼓勵進口技術(shù)和產(chǎn)品目錄》的資源類商品給予進口貼息支持。

四是實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策。支持這類地區(qū)大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對符合產(chǎn)業(yè)政策、對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶動作用強的項目，在項目審批、核準、備案等方面加大支持力度，加快消除在這類地區(qū)邊境村投資興業(yè)的各類障礙。支持在這類地區(qū)重點開放城鎮(zhèn)優(yōu)先布局進口能源資源加工轉(zhuǎn)化利用項目和進口資源落地加工項目，發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群，形成各有側(cè)重的對外開放基地，鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)能、裝備、技術(shù)“走出去”。支持這類地區(qū)發(fā)展水電、光伏等清潔能源項目，建立旅游、礦產(chǎn)、水電等資源開發(fā)邊民利益共享機制。

3.第三類：以廣西柳州市、梧州市、貴港市，重慶萬州區(qū)、黔江區(qū)，四川德陽市、綿陽市、宜賓市、瀘州市等為代表的內(nèi)陸開放城市。

一是支持重大開放平臺建設。規(guī)劃建設重要物流樞紐，打造一批具有多式聯(lián)運功能的大型綜合物流基地，在符合條件地區(qū)配套建設具有海關、檢驗檢疫功能的鐵路口岸，統(tǒng)籌布局港口、機場、公路貨運站及配送中心，形成無縫銜接的國際多式聯(lián)運體系。適當降低這類地區(qū)口岸、海關特殊監(jiān)管區(qū)、跨境電子商務綜合試驗區(qū)設立門檻和考核標準，支持這類地區(qū)增設汽車整車、藥品等進口口岸，在這類地區(qū)布局一批口岸和出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)。擴大內(nèi)陸口岸功能、改善口岸配套設施，實現(xiàn)與東部沿海港口的無縫對接。支持東部地區(qū)港口在這類地區(qū)建設無水港，推進無水港完善，提升訂艙、箱管和海鐵聯(lián)運等方面的功能。

二是降低加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)配套成本。依托國際陸海貿(mào)易新通道和長江經(jīng)濟帶建設，從國家層面出臺支持這類地區(qū)發(fā)展和承接加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的金融、土地、用電等配套政策，穩(wěn)妥推進國內(nèi)外企業(yè)將整機生產(chǎn)、零部件、原材料配套和研發(fā)結(jié)算環(huán)節(jié)向這類地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集群。推動這類地區(qū)打造本地配套產(chǎn)業(yè)，通過培育當?shù)仄髽I(yè)或者引進外來企業(yè)做好產(chǎn)業(yè)配套的相關工作，提升產(chǎn)業(yè)配套能力。

三是依托重要軸帶加大東西開放合作力度。依托長江經(jīng)濟帶建設，積極發(fā)展渝滬、渝甬沿江鐵海聯(lián)運大通道，推動這類地區(qū)內(nèi)陸海關與東部地區(qū)沿?？诎逗ｊP的協(xié)作配合，完善內(nèi)陸港口啟運港退稅政策，鼓勵上海、江蘇、浙江到長江上游城市共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。依托珠江—西江經(jīng)濟帶建設，支持西江上游與西江沿線城市與港澳地區(qū)積極開展現(xiàn)代物流、商貿(mào)流通、旅游、金融等方面的合作，支持粵桂合作特別試驗區(qū)、粵桂黔高鐵經(jīng)濟帶合作試驗區(qū)等跨省區(qū)合作園區(qū)在開發(fā)建設、招商引資、人員派出、管理運營等方面先行先試。

(三)有限開放地區(qū)

一是進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度。在轉(zhuǎn)移支付中參照均衡性轉(zhuǎn)移支付建立成本差異系數(shù)，如面積、海拔、國界線長度、維護穩(wěn)定等因素，以準確反映不同地區(qū)的支出成本差異。在對這類地區(qū)基建項目支持方面充分考慮成本差異因素。

二是提升這類地區(qū)公共服務水平。在這類地區(qū)實施全民參保計劃，對于符合條件的邊民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，由政府代繳參保費用。提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比例，按規(guī)定將這類地區(qū)城鎮(zhèn)貧困人口納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險，加大對這類地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務機構(gòu)對口支援力度。

三是率先提高邊民補助標準。逐年增加這類地區(qū)邊民補助標準，將農(nóng)牧民全部納入補助范圍，擴大“普惠性”邊境居民補助范圍，對所有邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)16周歲以下的邊境居民按照16周歲以上的補助標準減半補助，2020年這類地區(qū)邊民補助達到每人每年10000元。支持這類地區(qū)邊民參與邊境管控，逐步提高與“工作量”掛鉤的補貼標準。

四是鼓勵和支持邊民抵邊搬遷。支持這類地區(qū)非邊境地區(qū)居民向邊境地區(qū)城鎮(zhèn)搬遷、邊境非一、二線村鎮(zhèn)居民向一、二線村鎮(zhèn)搬遷。進一步加大安居工程補助資金，抵邊一線地區(qū)邊民安居工程補助標準提高到25萬元/戶，按照自愿和鼓勵回遷原則，對愿意回遷的邊民一次性補助35萬元/戶。加大對邊境回遷村(屯)的扶持力度，提高補助標準，鼓勵邊境居民自力更生發(fā)展生產(chǎn)。

五是提高重點群體工作待遇標準。探索出臺這類地區(qū)干部職工待遇優(yōu)惠政策，進一步提高這類地區(qū)干部職工的公用經(jīng)費標準、福利待遇標準、休假補助標準等，調(diào)整這類地區(qū)干部職工的住房公積金上繳比例，進一步提高村干部待遇。按照實際海拔高度重新核準劃定工資類別。提高這類地區(qū)教師和醫(yī)生補助標準。