宋靜 劉健平 武曉宇王增輝

[摘 要]廢棄電器電子產(chǎn)品的合理處置和再生利用已成為很多國家亟待解決的重要問題。日本在此領(lǐng)域構(gòu)建了較為完善的回收與處理制度體系并采用了相應(yīng)的先進技術(shù)。文章對比分析我國和日本在廢棄電子產(chǎn)品回收處理領(lǐng)域的制度體系、處理技術(shù)和實施效果差異，總結(jié)可借鑒經(jīng)驗，為我國進一步完善相關(guān)領(lǐng)域的制度體系，提升廢棄電子產(chǎn)品回收處理效率提出建議。

[關(guān)鍵詞]日本;廢棄電器電子產(chǎn)品;回收與處理;處理處置技術(shù)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.15.007 隨著我國電器電子產(chǎn)品的頻繁更新?lián)Q代，產(chǎn)品報廢數(shù)量急速增長。2011年，我國廢棄電器電子產(chǎn)品362萬噸，[1]到2017年高達538.4萬噸。[2]廢棄電器電子產(chǎn)品（Waste Electrical and Electronic Equipment， WEEE）中含有多種貴金屬，作為可再生資源，具有較高的經(jīng)濟價值。然而，由于含有大量有毒有害物質(zhì)，如處理方式不當，對環(huán)境和人體都可能造成嚴重的污染和危害。以廣東貴嶼鎮(zhèn)為首的諸多WEEE拆解處理中心已產(chǎn)生了難以逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染和人體健康問題。[3]近年來，我國大力支持電器電子產(chǎn)品回收處理的規(guī)范發(fā)展，但整體發(fā)展仍然緩慢。

日本是電器電子產(chǎn)品的制造大國，同時在WEEE回收與處理方面也具有豐富的成功經(jīng)驗。[4][5]通過剖析我國的WEEE回收與處理的發(fā)展現(xiàn)狀以及與日本管理實踐的差距，可以獲得較大的參考價值。

1 我國廢舊電器電子產(chǎn)品現(xiàn)狀

1.1 制度體系現(xiàn)狀

近年來，我國陸續(xù)出臺了一系列管理制度，推動了WEEE回收處理的規(guī)范化發(fā)展。1995年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》對廢棄電器的處理作出規(guī)定。該法修訂草案于2019年6月在國務(wù)院常務(wù)會議通過，修訂草案明確了電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并強調(diào)生產(chǎn)者應(yīng)負責(zé)建立廢舊產(chǎn)品的回收體系。2009年，國務(wù)院頒布《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》（以下簡稱《條例》），是我國針對WEEE回收處理唯一的專項法規(guī)，也是最為核心的制度之一?！稐l例》確定了WEEE處理目錄、補貼基金等多項制度，對電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者和處理者在回收處理工作中的權(quán)責(zé)予以明確?！稐l例》同時劃分了各部門的職責(zé)：發(fā)展改革委確定處理目錄;生態(tài)環(huán)境部和工信部負責(zé)回收處理政策措施的擬定和協(xié)調(diào)實施及監(jiān)督管理工作;商務(wù)部負責(zé)回收管理;財政部負責(zé)補貼基金的征收使用和管理辦法的制定等。

有關(guān)部門圍繞《條例》出臺了各項規(guī)章。2010年，發(fā)展改革委聯(lián)合多部委發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》并于2014年更新，目錄界定了WEEE的范圍。同年，環(huán)保部發(fā)布《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》，對WEEE處理企業(yè)的資格進行規(guī)范;同時，配套了包括《廢棄電器電子產(chǎn)品處理發(fā)展規(guī)劃編制指南》在內(nèi)的多項工作指南，為回收處理相關(guān)工作提供指導(dǎo)。2012年，財政部聯(lián)合多部委出臺《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，對補貼基金的征收和使用進行規(guī)范，基本采取電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者付費，有資質(zhì)的WEEE處理企業(yè)獲得補貼的方式。

在政策層面，2015年，商務(wù)部發(fā)布《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃》。 2016年，國務(wù)院出臺《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，對生產(chǎn)者延伸制度建設(shè)進行了部署。同年，工信部牽頭啟動生產(chǎn)者責(zé)任延伸的試點工作;商務(wù)部聯(lián)合多部委出臺《關(guān)于推進再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》，創(chuàng)新建立完善的再生資源回收體系。

1.2 回收行業(yè)現(xiàn)狀

目前，我國實施WEEE回收的主體主要包括：個體回收、處理企業(yè)回收、生產(chǎn)企業(yè)回收、電器回收商和政府機構(gòu)回收等，其中以個體回收、電器回收商回收和政府機構(gòu)回收為主。[6]

個體回收一直是我國WEEE回收最普遍的方式，主要包括個體商販、回收處理的小作坊、翻修商等。[7]由于個體回收導(dǎo)致大量WEEE流入非法處理機構(gòu)而飽受詬病。但是，個體回收有諸多正規(guī)渠道不具備的優(yōu)勢，包括較高的便利性、回收效率和經(jīng)濟收益等，長久以來難以替代。[8]自《條例》和《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》實施后，WEEE進入有正規(guī)處理企業(yè)的數(shù)量有所增長，但仍較為有限。

2016年，工信部牽頭開展生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度試點工作，引導(dǎo)生產(chǎn)者承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收和資源化利用責(zé)任，建立市場化的逆向物流模式，激勵生產(chǎn)者提升產(chǎn)品全生命周期資源利用效率。數(shù)據(jù)表明，生產(chǎn)企業(yè)延伸責(zé)任試點工作取得了一定成效，截至2017年第二季度，試點企業(yè)建立回收點13486個，回收WEEE 1793.81萬臺。然而這一數(shù)量相較總廢棄量而言仍然過少，暴露了試點工作面臨的問題，如廢棄產(chǎn)品回收成本高、第三方模式推進緩慢、社會認知度不足等。

與此同時，商務(wù)部大力推動互聯(lián)網(wǎng)回收等創(chuàng)新回收模式。全國涌現(xiàn)了一批互聯(lián)網(wǎng)電器回收商。相較傳統(tǒng)回收模式，互聯(lián)網(wǎng)回收具有透明度高、利潤空間大、智能化等優(yōu)勢，提高了廢棄產(chǎn)品的再利用率和進入正規(guī)處理企業(yè)的數(shù)量，具有較大的發(fā)展空間。[9]

1.3 處理行業(yè)的現(xiàn)狀

自財政部2012年公布了第一批WEEE處理基金補貼企業(yè)名單至今，我國已有109家WEEE正規(guī)處理企業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，WEEE進入正規(guī)處理企業(yè)的數(shù)量雖然逐年增加，但不足理論報廢數(shù)量的20%，企業(yè)實際處理的WEEE數(shù)量僅為處理能力的一半左右，長期處于不飽和狀態(tài)（見圖1）。一方面，非法處理機構(gòu)成本遠低于合法處置的成本，加之監(jiān)管不力，導(dǎo)致其嚴重擠壓了正規(guī)處理企業(yè)的生存空間;另一方面，補貼基金一直處于收不抵支的狀態(tài)：截至2019年，基金虧空接近80億元人民幣，2017年補貼發(fā)放幾乎停滯，造成處理企業(yè)資金壓力持續(xù)加大。對補貼基金的過度依賴使大量正規(guī)處理企業(yè)資金鏈困難，行業(yè)分化加劇，排名前列的企業(yè)處理量占比很大，而近三成企業(yè)則面臨減產(chǎn)、停工等問題。[10]

1.4 代表性處理處置技術(shù)

目前，我國的廢棄電器電子產(chǎn)品處理處置技術(shù)從工藝流程上主要分為：運輸倉儲、拆解、資源化、再生等環(huán)節(jié)。其中，資源化是處理處置技術(shù)的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，主要采用的技術(shù)有以下四大類：多級破碎-分選技術(shù)、火法冶金、濕法冶金、濕法破碎-水力搖床分離分選技術(shù)。目前使用較多的是多級破碎-分選技術(shù)，而火法冶金技術(shù)被認為是未來有發(fā)展前景的技術(shù)。

2 日本廢棄電器電子產(chǎn)品回收與處理經(jīng)驗

2.1 較完善的法律法規(guī)

日本W(wǎng)EEE回收與處理相關(guān)工作開展較早，自1970年便實施《廢棄物處理法》，建立了一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物的處理體系。此后逐步形成了基本法《循環(huán)型社會形成推進基本法》，綜合法《廢物處理法》《資源有效利用促進法》，以及專項法《家用電器回收再利用法》《廢棄小型電子產(chǎn)品回收再利用促進法》的法律體系。

以《家用電器回收再利用法》為例，該法對家用電器的消費者、銷售商和生產(chǎn)企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，較好地體現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，使各方在家用電器的全生命周期過程中享有權(quán)利的同時，承擔(dān)了各自的義務(wù)。

家用電器的消費者，同時也是廢舊電器的排出者，有義務(wù)抑制廢舊家電的產(chǎn)生，依法對廢舊家電正確排放，承擔(dān)相關(guān)費用并配合回收工作。家用電器的銷售商，除向消費者出售產(chǎn)品外，還應(yīng)確保廢舊電器的回收和運輸，并移交至生產(chǎn)者處，即承擔(dān)廢舊家電回收者的角色。由于銷售商與生產(chǎn)企業(yè)和消費者關(guān)系最為緊密，信息交換和物流交換最正規(guī)、最有效，因而其承擔(dān)回收和運輸?shù)慕?jīng)濟性和效率更高。家用電器的生產(chǎn)企業(yè)除了制造產(chǎn)品外，還需承擔(dān)廢舊家電處理者的角色。這項規(guī)定有兩點優(yōu)勢：第一，大部分生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)和資金能力有助于完成廢舊家電處理工作;第二，進一步促進生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)品的耐用度，優(yōu)化設(shè)計和環(huán)保材料選擇。

針對特殊情況，如銷售商因客觀原因難以完成回收工作、國內(nèi)無對應(yīng)生產(chǎn)企業(yè)等情況，則由政府指定法人進行回收和處理，使回收處理體系得以無縫連接。

2.2 科學(xué)的回收和處理體系

日本家用電器回收建立了一套獨特的管理單據(jù)系統(tǒng)，由家電協(xié)會下屬管理單據(jù)中心總體協(xié)調(diào)，家用電器的消費者、銷售商、生產(chǎn)企業(yè)（處理者）各自持有一聯(lián)。在家用電器出售、回收和處理過程中，管理單據(jù)由相應(yīng)的銷售商、消費者和生產(chǎn)企業(yè)（處理者）完成填寫和存檔。該系統(tǒng)易于操作，管理部門能夠?qū)U舊家電的回收處理情況進行有效監(jiān)督和管理。針對日益多樣化的WEEE，日本也采用了多種有效回收方式。家電等大型電器產(chǎn)品成功開展廢棄物回收的同時，手機、照相機、音樂播放器等小型廢棄電子產(chǎn)品數(shù)量快速增長。《廢棄小型電子產(chǎn)品回收再利用促進法》確定了28類產(chǎn)品，其中16類為優(yōu)先回收對象。由于體積較小，形狀不一，日本環(huán)境省因地制宜，建議地方政府采用7種回收模式，包括：箱體回收、站點回收、精選回收、集體回收和市民參與型回收、活動回收、自行搬運回收、上門回收等，此外也鼓勵根據(jù)地方情況創(chuàng)新回收方式，有效提升廢棄小型電子產(chǎn)品的回收效率。

在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的基礎(chǔ)上，日本采用了兩種模式對廢舊家電產(chǎn)品進行處理，推動以品牌生產(chǎn)企業(yè)為主的獨立模式以及以家電協(xié)會為主的集體模式。在獨立模式中，品牌生產(chǎn)企業(yè)利用自身處理能力，回收并處理廢棄物。其中，品牌生產(chǎn)企業(yè)也分為A、B兩組：A組松下和東芝公司牽頭，B組夏普、日立、三菱、索尼等公司牽頭，各共同出資建設(shè)了40多個廢舊家電再利用中心，兩個組織，各自承擔(dān)廢舊家電的回收和處理，形成產(chǎn)業(yè)上的充分競爭。在集體模式中，家電協(xié)會作為核心，針對能力有限的小型家電生產(chǎn)企業(yè)或無生產(chǎn)企業(yè)認領(lǐng)的廢舊家電，代為履行回收和處理責(zé)任。

《小型家電再生利用法》實施以來，國家、地方政府、零售商和認證處理企業(yè)等通過各種宣傳活動加強國民意識，帶來巨大的社會效益。2020年東京奧運會發(fā)起了“利用城市礦山制造奧運獎牌”計劃，計劃從小型家電廢棄物中提取金、銀、銅等原材料，生產(chǎn)比賽所需約5000枚獎牌，制造這些獎牌約需10千克黃金、1233千克白銀和736千克銅。而據(jù)日本環(huán)境省2017年12月的統(tǒng)計，僅2015年認證處理企業(yè)的再資源化業(yè)績就已經(jīng)達到約214千克黃金、2563千克銀和146.9萬千克銅，遠遠超過2020年東京奧運會獎牌制作的需求。

2.3 代表性處理處置技術(shù)

日本的廢舊家電之所以能從根本上減少環(huán)境污染，提升資源利用效率，離不開諸多在實踐中不斷研發(fā)完善的先進技術(shù)。其代表技術(shù)，機械化、自動化程度較高。再生工廠內(nèi)廢舊家電的處理技術(shù)主要分為前工序和后工序兩大類，前工序包括手工拆解和去除氟利昂等有毒害物質(zhì);后工序主要是粉碎和揀選，被揀選出的有價資源達到有效再生再利用。如塑料類的破碎/揀選再生技術(shù)、氟利昂的回收及管理技術(shù)、高純度回收再生技術(shù)、生產(chǎn)效率和生產(chǎn)環(huán)境改善技術(shù)等。

3 提升我國廢舊電子產(chǎn)品回收與處理的對策

經(jīng)對比分析發(fā)現(xiàn)，我國WEEE回收與處理存在的問題主要是正規(guī)處理企業(yè)利潤率低下，市場占有率低，大量WEEE流向非法處理機構(gòu)，造成污染。因此，一方面應(yīng)促進正規(guī)處理企業(yè)提升自身競爭力，另一方面需設(shè)法擴大正規(guī)處理企業(yè)的回收量。

在提高正規(guī)處理企業(yè)的競爭力方面，我國采取的是補貼基金的方式。初期雖有一定作用，但隨著產(chǎn)業(yè)成長和補貼的深入，邊際效果遞減。[9]當前，大多數(shù)正規(guī)處理企業(yè)利潤低下，對補貼基金依賴嚴重，難以持續(xù)健康的發(fā)展。因此，長期來看，借鑒日本經(jīng)驗，可初步探索以下三種方式。

第一，政府采用多種優(yōu)惠措施補充完善補貼基金政策。如稅收優(yōu)惠、研發(fā)資助、低息貸款等，推動正規(guī)處理企業(yè)不斷降本增效，提升自身競爭力。

第二，加大生產(chǎn)企業(yè)在WEEE處理過程中的地位和作用?！稐l例》僅規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)的資金責(zé)任，沒有規(guī)定必須參與處理的責(zé)任，尚未做到真正的生產(chǎn)者責(zé)任延伸。由于生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)能力沒有被充分的利用，造成處理效率低下。

第三，正規(guī)處理企業(yè)應(yīng)提升自身生產(chǎn)管理水平。首先，廣泛與第三方回收商、政府以及大中型企業(yè)開展合作，擴大回收WEEE數(shù)量。其次，提升技術(shù)水平，面對日趨復(fù)雜的家電產(chǎn)品品種和材料，積極引進和研發(fā)相應(yīng)的先進處理處置技術(shù)。在產(chǎn)品整個生命周期考慮環(huán)保設(shè)計，使電器電子產(chǎn)品從源頭易于拆解、回收和再利用，提高資源回收利用率。最后，與生產(chǎn)企業(yè)合作，將部分零件翻修再利用，增加收入來源。

在擴大正規(guī)處理企業(yè)的WEEE回收數(shù)量方面，我國同樣是通過補貼基金的方式，效果不佳。建議采取以下三種方式。

第一，充分利用互聯(lián)網(wǎng)功能，參考日本的家用電器回收管理單據(jù)系統(tǒng)，構(gòu)建我國電器電子產(chǎn)品的全生命周期管理系統(tǒng)，使電器電子產(chǎn)品在生產(chǎn)企業(yè)、銷售商、消費者、回收者和處理企業(yè)間的流動受到監(jiān)控，有效減少WEEE流向非法處理機構(gòu)的數(shù)量。

第二，強化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，促進生產(chǎn)者從源頭節(jié)能減排。加大對非法處理機構(gòu)的查處力度。通過完善立法和執(zhí)法機制、強化執(zhí)法能力，對非法處理機構(gòu)嚴加查處，形成有效的監(jiān)管體系，提高其違法成本。

第三，推動銷售商參與WEEE回收工作。銷售商強大的物流能力是其有效開展逆向物流的保障，可有效提高正規(guī)處理企業(yè)的回收量，并降低回收成本。

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