摘要：隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市社區(qū)正在成為城市社會舉足輕重的一部分。治理理論以其先進的理念和運行方式被越來越多地運用到社區(qū)建設(shè)中。然而，治理理論在城市社區(qū)發(fā)揮作用的自主性、充分性、系統(tǒng)性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區(qū)治理實踐中，必須改變過去存在的自發(fā)性、片面性、缺乏系統(tǒng)性的觀念和做法，改變“頭疼醫(yī)頭”“腳疼醫(yī)腳”式的解決問題的方法，用聯(lián)系的、系統(tǒng)的方法實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的城市社區(qū)治理，并對其諸多的結(jié)構(gòu)要素及相互關(guān)系進行分析。城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)具備四大要素：目標、載體、制度、運行方式。它們之間的關(guān)系可以用城市社區(qū)治理的“樹形結(jié)構(gòu)”來闡明。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；治理理論；城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)要素；樹形結(jié)構(gòu)

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）-02-0087-06

收稿日期：2019-12-05

作者簡介：高浩磐，男，中共濟寧市委黨校管理學(xué)教研部副教授，研究方向：服務(wù)型政府、社會治理。

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市社區(qū)正在成為城市社會舉足輕重的一部分。治理理論以其先進的理念和運行方式被越來越多地運用到社區(qū)建設(shè)中。治理理論在社區(qū)這一范圍內(nèi)的應(yīng)用呈現(xiàn)出1+1大于2的情形：城市社區(qū)因其自身的特點具備治理理論充分發(fā)揮效用的現(xiàn)實基礎(chǔ)；在治理理論的指導(dǎo)下社區(qū)建設(shè)效果廣泛、顯著。然而，治理理論在城市社區(qū)發(fā)揮作用的自主性、充分性、系統(tǒng)性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區(qū)治理實踐中，必須改變過去存在的自發(fā)性、片面性、缺乏系統(tǒng)性的觀念和做法，改變“頭疼醫(yī)頭”“腳疼醫(yī)腳”式的解決問題的方法，用聯(lián)系的、系統(tǒng)的方法實現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的城市社區(qū)治理，并對其諸多的結(jié)構(gòu)要素及相互關(guān)系進行分析。

一、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之一：目標確立

要構(gòu)建城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，首要的也是最根本的就是確立社區(qū)治理目標。鮑勃·杰索普認為，目標正確與否關(guān)乎治理的成敗，治理的要點在于，“目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解為是由于有關(guān)各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而又未能重新界定目標所致”[1]41。傳統(tǒng)“統(tǒng)治”理念指導(dǎo)下的城市社區(qū)管理的目標大多來源于外部，其主要目標被設(shè)定為協(xié)助政府開展工作、承接和完成政府下達的特定的經(jīng)濟、社會發(fā)展任務(wù)。對于這些目標，社區(qū)更多地是只能被動接受并接受檢查、考核。治理理念指導(dǎo)下的社區(qū)治理目標來自于內(nèi)部需要，擁有獨立的評判標準，并且目標的形成要經(jīng)過充分的協(xié)商。俞可平指出：“治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵2]38他又進一步強調(diào)：“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程?！盵2]39因此，可以說“善治”是治理的理想狀態(tài)與過程，公共利益最大化是善治的根本目標。在城市社區(qū)層面，為實現(xiàn)公共利益的最大化，“善治”的目標應(yīng)定位于為社區(qū)內(nèi)的機構(gòu)和個人提供良好、廣泛的公共產(chǎn)品和服務(wù)。一個理想的社區(qū)應(yīng)當是一個有能力回應(yīng)廣泛成員的需要，解決他們在日常生活中遇到問題和困難的社區(qū)。具體來看，社區(qū)治理的目標主要有以下幾點。

第一，社區(qū)經(jīng)濟活動的有效運行。社區(qū)要生存就必須擁有進行商品生產(chǎn)、流通和服務(wù)的生產(chǎn)、分配和消費系統(tǒng)，即社區(qū)要具備經(jīng)濟目標。與單純市場環(huán)境下僅僅以獲得利潤為目的不同，這里的生產(chǎn)、分配和消費系統(tǒng)是服務(wù)于社區(qū)的需要，而不是社區(qū)服務(wù)于市場的需要。社區(qū)的經(jīng)濟目標就是引導(dǎo)利用各種市場經(jīng)濟資源為社區(qū)服務(wù)。因而，社區(qū)在經(jīng)濟方面的目標主要有：社區(qū)所擁有的經(jīng)濟資產(chǎn)的保值增值，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，經(jīng)濟秩序的檢查和維持等。

第二，社區(qū)文明和價值觀的養(yǎng)成。雖然文化的傳播和價值觀的影響已經(jīng)超出了社區(qū)的范圍和控制能力，然而社區(qū)在這一方面仍然需要發(fā)揮作用。社區(qū)是人們長期生活和居住的地方，社區(qū)整體的文明程度的高低、價值觀是否正確對身處其中的居民會產(chǎn)生潛移默化的影響。特別是對于青少年，社區(qū)的家庭、鄰里學(xué)校等組織，對其文明言行的培養(yǎng)、正確價值觀的形成具有很大的影響。文明和價值觀的養(yǎng)成還具有溢出效應(yīng)，它會通過各種形式對周圍的社區(qū)和人群產(chǎn)生正面或負面的效應(yīng)。因此，社區(qū)治理在精神文化方面的目標應(yīng)定位于：提供良好的文化、教育、娛樂、體育等方面的產(chǎn)品和服務(wù)，提高社區(qū)的整體文明程度，樹立和共享正確的價值觀體系。

第三，社區(qū)和諧穩(wěn)定。社區(qū)和諧穩(wěn)定是保證其凝聚力和持續(xù)發(fā)展能力的前提，動亂的社區(qū)是一盤散沙，也必將失去持續(xù)生存發(fā)展能力。維持社區(qū)的和諧穩(wěn)定是社區(qū)治理的前提目標。因此，在和諧穩(wěn)定方面，社區(qū)治理應(yīng)當提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)主要有：社區(qū)保障、社區(qū)救助、社區(qū)矛盾預(yù)警和化解機制、社區(qū)衛(wèi)生和計劃生育體系、社區(qū)安全及流動人口治理與服務(wù)等。

第四，以公民社會組織為載體的社會資本培育。社會資本概念由來已久，真正產(chǎn)生廣泛影響的是社會學(xué)家帕特南。帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》一文中指出：“這里的社會資本指的是社會組織的特性，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，這些特性通過促進合作行為能夠提高社會的效能?！盵3]在社會資本培育方面，社區(qū)治理要充分利用社區(qū)的優(yōu)勢大力發(fā)展各種形式的公民社會組織，并在這些組織中著力進行信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的培育。

二、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之二：載體確定

鮑勃·杰索普在探討資本主義經(jīng)濟發(fā)展中治理面臨的兩難困境時，提出了元治理即“自組織的組織”問題。他認為元治理角色應(yīng)該由國家承擔，但同時又強調(diào)這里的元治理仍然要遵守治理的基本理念和精神：“元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府……國家不再是最高權(quán)威，他變成了多元制導(dǎo)系統(tǒng)許多成員之一”[1]45。

在鮑勃·杰索普看來，國家雖然承擔元治理的角色，但它不是高其他主體一等，而是相當于“同輩中的長者”。同樣，由于我國的社區(qū)建設(shè)“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，因而，在我國城市社區(qū)治理中，就應(yīng)該堅持包含元治理的多元治理思想為指導(dǎo)。包含元治理的多元治理的結(jié)構(gòu)或載體仍然是自組織網(wǎng)絡(luò)。自組織網(wǎng)絡(luò)是協(xié)調(diào)多元治理主體目標和行動的有效載體。“因為各機構(gòu)關(guān)系松懈或均擁有運作自主權(quán)，彼此相互依賴而且關(guān)系復(fù)雜，存在著較大的空間—時間跨度，有共同的利害關(guān)系，或共同參加某些項目——在這種情況下，自組織便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式?！盵1]35城市社區(qū)治理的自組織網(wǎng)絡(luò)，其結(jié)構(gòu)應(yīng)具備自己鮮明的特點。由于社區(qū)治理的各主體地位更為平等，協(xié)調(diào)方式以合作、民主、參與為主，因此，筆者認為其自組織網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該采用目前多邊國際會議中流行的圓桌結(jié)構(gòu)，如圖1。

圓桌結(jié)構(gòu)的優(yōu)點顯而易見。一方面，在這一結(jié)構(gòu)下，與會各方的地位是平等的，他們都有平等的話語權(quán)，這有利于社區(qū)治理各主體更加民主、平等地參與社區(qū)事務(wù)；另一方面，在多邊國際會議中，一般會有東道主或國際組織代表承擔主持、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)等職能，它的地位相當于元治理的角色，圓桌結(jié)構(gòu)更適于社區(qū)中元治理角色發(fā)揮作用。在圓桌結(jié)構(gòu)內(nèi)，溝通方式應(yīng)該采用管理學(xué)中的互聯(lián)式模式。這種模式的優(yōu)點是每個溝通點都可以與其他所有的點發(fā)生聯(lián)系，各類信息傳播更為迅速和廣泛。在社區(qū)中，多元治理主體相互間的地理距離和心理距離均較近，溝通成本低，采取互聯(lián)式的溝通模式具有先天的優(yōu)勢，如圖1。在確定了社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和溝通方式以后，下一步需要對各治理主體的權(quán)利和義務(wù)進行定位。明確界定社區(qū)各治理主體的權(quán)利和義務(wù)。并清晰地向社區(qū)居民闡明，有利于取得社區(qū)居民和其他各主體的信任，從而贏得參與社區(qū)事務(wù)的合法性和合理性基礎(chǔ)。社區(qū)治理主體的定位是以社區(qū)治理的目標為前提的，即每一個主體權(quán)利和義務(wù)的確定必須遵循社區(qū)公共利益最大化的原則。社區(qū)治理主體的定位首要的是確定元治理主體的權(quán)利和義務(wù)。如前所述，鮑勃·杰索普認為國家應(yīng)該承擔元治理的角色，那么作為國家代表的政府機構(gòu)就應(yīng)該擔任元治理角色。同時，我國憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以黨組織也應(yīng)當擔任元治理的角色。因此，在社區(qū)層面，社區(qū)黨組織和相關(guān)政府機構(gòu)共同承擔元治理角色。同為元治理角色，社區(qū)黨組織和政府機構(gòu)定位也有所區(qū)別。社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。在社區(qū)實踐中，由于廣泛存在的社區(qū)居委會的行政化傾向，“雖然社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會是‘一家，但家中成員承擔職能的虛實和對家庭貢獻的大小直接決定著成員在家庭中的地位?！盵5]148盡管多數(shù)時候居委會主任與黨支部書記“一肩挑”，但其仍然以居委會事務(wù)為主，有時候“社區(qū)居委會備受關(guān)注，社區(qū)黨組織成了被人們遺忘的角落”[5]148。所以，盡管在法律上社區(qū)黨組織是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，然而，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位并不是天然的，而是通過積極參與社區(qū)事務(wù)的決策、管理、協(xié)調(diào)來實現(xiàn)的。黨組織參與社區(qū)事務(wù)的方式不是行政命令或資源的調(diào)配，而是通過思想引導(dǎo)、生活表率、動員參與、身體力行、價值整合等方式，達到整合和動員社會資源、成為社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)相關(guān)政府機構(gòu)作為另一個重要的元治理角色，其權(quán)利和義務(wù)主要有以下幾點。第一，宏觀政策指導(dǎo)。以國家法律和政策為指導(dǎo)推動社區(qū)治理，建立與社區(qū)居委會的指導(dǎo)關(guān)系，通過明確權(quán)利和義務(wù)確保社區(qū)自治職能。第二，具體事務(wù)支持。在人力、物力、財力等方面為社區(qū)治理提供服務(wù)和支持，充分發(fā)揮組織服務(wù)功能。第三，促進民主發(fā)展。引導(dǎo)、規(guī)范、組織、協(xié)調(diào)公民社會組織發(fā)展，樹立居民主體地位，進行社區(qū)民主制度建設(shè)。除了元治理主體，其他治理主體也需要有明確的定位。如社區(qū)居委會應(yīng)明確自身的自治地位，在財產(chǎn)、選舉、組織與管理、教育、服務(wù)等領(lǐng)域充分行使自治權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。社區(qū)公民社會組織要理順與政府的關(guān)系，健全立法及內(nèi)部約束機制，采取多種方式，滿足社區(qū)其他組織和居民多樣化、高質(zhì)量的需求，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化。

三、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之三：制度選擇

全球治理委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，并在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[6]。可見，正式和非正式的制度安排是治理的重要組成部分，它們能夠保證治理的順利施行。制度具有根本性，制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。俞可平就指出國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新[7]。法治化是眾多制度安排中最重要、最普遍的內(nèi)容，國家治理、政府治理、社會治理的現(xiàn)代化有賴于各個領(lǐng)域的法治化。羅豪才、宋功德認為：“我們正生活在一種公共治理模式日益崛起的時代，法治化不應(yīng)再是單一的硬法之治，而應(yīng)是一種軟硬并舉的混合法之治。硬法之治與軟法之治相輔相成、殊途同歸，形成法治合力，共同實現(xiàn)法治目標?！盵8]5

所謂硬法規(guī)范是指能夠運用國家強制力保證實施的法規(guī)范，它們屬于國家法；軟法規(guī)范指的是不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范，它們由部分的國家法規(guī)范與全部的社會法規(guī)范共同構(gòu)成[8]300。治理在目標、主體、運行方式等方面，明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治模式，這意味著“國家不再是唯一的裁量規(guī)制的主體，意味著硬法不再是裁量規(guī)制的唯一依據(jù)，這就有力地刺激著混合法規(guī)制模式的興起”[8]447。這種混合法規(guī)制模式就是一元多樣混合法模式。軟法規(guī)范是這種混合法規(guī)制模式的重要組成部分，它全面回應(yīng)治理的特征和需求，為治理模式從制度上確立提供了重要的法律依據(jù)，同樣，治理模式的推廣也有力推動著軟法規(guī)范的發(fā)展。同時，這種硬法與軟法相結(jié)合的混合法模式是一元的，它們均在憲法范圍內(nèi)運行，受共同的法律原則與法律精神支配。在社區(qū)層面，硬法規(guī)范存在并發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用；軟法規(guī)范大量存在，在廣度和深度上發(fā)揮著越來越重要的作用。一方面，軟法規(guī)范在社區(qū)內(nèi)大量存在：第一，在社區(qū)層面，國家的法律、法規(guī)和規(guī)章中相當一部分法規(guī)范，具有號召性、鼓勵性、協(xié)商性、指導(dǎo)性等特點，這些規(guī)范就屬于軟法規(guī)范。第二，社區(qū)范圍內(nèi)存在大量的政治組織和公民社會組織，這些組織的自治規(guī)范或自律規(guī)范同樣屬于軟法規(guī)范。另一方面，軟法規(guī)范在社區(qū)治理的廣度和深度兩個方向發(fā)揮著越來越重要的作用：軟法規(guī)范的多樣性、靈活性、不斷變動性能夠很大程度上起到補充硬法規(guī)范的不足；由于軟法規(guī)范是基于大量的參與、互動、協(xié)調(diào)而形成的共識，它能夠提高法的正當性和實效，降低法治和社會發(fā)展的成本；軟法規(guī)范全面回應(yīng)了社區(qū)治理的理念和要求，有利于社區(qū)治理目標的全面實現(xiàn)?；谝陨戏治觯鐓^(qū)治理的理想制度安排就應(yīng)該是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范相結(jié)合的一元多樣混合法模式。目前，構(gòu)建社區(qū)治理的一元多樣混合法模式應(yīng)從以下兩個方面著手。首先，從硬法規(guī)范來看，改革開放以來有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)所出臺的硬法規(guī)范主要有1989年12月26日通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下稱《組織法》）和1990年1月民政部下發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的通知》。這些硬法規(guī)范從組織上為城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展奠定了合法性基礎(chǔ)，是社區(qū)存在和進一步發(fā)展的基石。然而，由于法律的滯后性，這些硬法規(guī)范的一些條款與社區(qū)治理的理念和要求產(chǎn)生一定程度上的不適應(yīng)，限制了社區(qū)居委會和其他組織自治功能的發(fā)揮。諸如，《組織法》規(guī)定社區(qū)居委會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定；居委會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。在這些規(guī)定之下，社區(qū)居委會出現(xiàn)了“行政化”的傾向，事實上成了政府的腿和嘴，喪失了治理主體的獨立性。因此有必要對與社區(qū)治理理念和要求不適應(yīng)的硬法規(guī)范的一些條款進行修改，對社區(qū)的性質(zhì)、作用和功能進行科學(xué)定位，賦予并保護社區(qū)居委會和其他組織參與社區(qū)治理的職責、權(quán)限以及運行機制，為社區(qū)治理的順利推進提供制度上、法律上的保證。其次，從軟法規(guī)范看，社區(qū)層面的軟法規(guī)范數(shù)量眾多。國家的法律、法規(guī)和規(guī)章在社區(qū)層面的軟法規(guī)范主要有1993年多部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》、1995年民政部印發(fā)的《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標準》、2001年民政部印發(fā)的《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》以及2009年民政部印發(fā)的《關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》等等。社區(qū)范圍內(nèi)大量存在的政治組織和公民社會組織的自治規(guī)范或自律規(guī)范也是軟法規(guī)范的主要來源。要促進軟法規(guī)范的重要作用的發(fā)揮，一方面，要通過各種形式，鼓勵社區(qū)內(nèi)軟法規(guī)范的建立和發(fā)展；另一方面，建立軟法規(guī)范制定、修改、廢止的機制，使其包含正式要素和非正式要素，確保軟法規(guī)范制定的靈活性、原則性和有效性的統(tǒng)一。

四、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素之四：方式優(yōu)化

“合作”是最常被人提及的治理方式，它是治理的核心價值追求，也是最主要的治理方式。俞可平認為善治的本質(zhì)在于，“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵9]

善治的許多基本要素諸如參與、公正、透明、責任等都是通過合作的方式實現(xiàn)的。在治理的多元主體中，無論哪一個主體都不可能單獨擁有實現(xiàn)目標所需要的完備的知識、能力、信息、資源等要素。為了實現(xiàn)治理目標，合作就成為現(xiàn)實、有效的選擇，多元主體通過合作的方式把各自擁有的知識、能力、信息、資源等要素投放到公共平臺上進行交流，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，達到1+1大于2的效果。同樣，在社區(qū)治理中，不同治理主體關(guān)注點不同，其利益攸關(guān)點也不同，需要通過協(xié)調(diào)，使個體利益和集體的利益結(jié)合起來，促成合作關(guān)系的構(gòu)建，通過集體行動實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的有效治理，達到社區(qū)公共利益的最大化。在社區(qū)治理中，合作主要是通過諸多正式或非正式的規(guī)則或路徑來實現(xiàn)的。一種常見的非正式的合作方式是協(xié)商，即通過建立非正式協(xié)商組織作為溝通和對話的平臺來協(xié)調(diào)各治理主體的立場和行為。這種方式的特點是協(xié)商的時間、地點、內(nèi)容具有不確定性，效力也不具有強制性；其優(yōu)點是協(xié)商的主體、內(nèi)容、方式具有靈活性、針對性、時效性。另外一種制度化程度較高的合作方式是協(xié)調(diào)，即通過設(shè)立掌握一定權(quán)力和資源的協(xié)調(diào)機構(gòu)實現(xiàn)對社區(qū)重要事務(wù)的處理。其特點是協(xié)調(diào)的主體、時間、地點、內(nèi)容在事前已基本確定，協(xié)調(diào)的效力對各方有一定的強制性。一些社區(qū)中存在的“四位一體”的治理模式就是采取的這種合作模式。

“參與”是另外一個重要的治理方式，“參與”本身就是“合作”必不可少的的一部分，“參與”是“合作”的前提，沒有參與就無法達成合作。在社區(qū)治理中，多元主體都會以自身掌握的知識、能力、資源等要素，通過多種方式參與到社區(qū)公共事務(wù)中去。其中，居民參與社區(qū)治理是最重要的方面，它代表了社區(qū)治理民主化的方向。一般而言，居民參與社區(qū)治理主要有四種類型：文體娛樂參與、志愿性參與、權(quán)益性參與、自治性參與[5]248。社區(qū)居委會是參與社區(qū)治理的另外一支重要力量，它本身在其中發(fā)揮著動員、組織、倡導(dǎo)的作用。一方面，社區(qū)居委會為居民參與提供了多種渠道和利益表達載體，并且引導(dǎo)和規(guī)范居民參與；另一方面，它對社區(qū)內(nèi)其他公民社會組織進行扶持、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，提高社區(qū)參與的整體有效性。公民社會組織也是參與社區(qū)治理的不可忽視的力量，它們本身就是公民為參與社區(qū)治理而成立的團體。公民社會組織以其專業(yè)的知識背景、精準的目標定位、獨特的資源稟賦參與社區(qū)治理，在與其他主體的互動合作過程中，逐漸成為社區(qū)參與治理中一股舉足輕重的力量。

“合作”與“參與”作為治理的主要方式已經(jīng)被人們廣泛認可。“競爭”在治理中的作用還沒引起足夠的重視。如果說“合作”與“參與”代表治理的公平性、民主化方向，那么“競爭”就代表了治理的有效性。善治的一個重要的基本要素就是有效。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高[2]40。效率低下的管理無法實現(xiàn)善治的目標，不是真正的善治。而“競爭”是達到善治的“有效性”這一基本目標的必然選擇。治理理論與新公共管理理論所提倡的“競爭”內(nèi)涵不盡相同。新公共管理主張“掌舵”的政府、“小而美”的政府，提出以市場為中心的競爭導(dǎo)向型的公共管理，試圖通過競爭性的市場化方法提高公共服務(wù)的效率和品質(zhì)，卻在追求效率的過程中易于侵害公平、參與和責任等重要的價值追求。治理理論所倡導(dǎo)的“競爭”是一種參與的競爭、合作的競爭、目標導(dǎo)向的競爭。它一方面吸收了新公共管理中競爭理念的的優(yōu)點，提高了治理的效率，另一方面通過目標控制引導(dǎo)“競爭”朝著公共利益最大化的方向發(fā)展。在社區(qū)治理中，“競爭”作為一種高效的方式理應(yīng)受到重視。首先，在公共機構(gòu)提供社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中廣泛運用競爭機制。相關(guān)公共機構(gòu)由于能力的局限性以及缺乏對社區(qū)需求的全面了解，無法保證高效率地提供高品質(zhì)的社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，通過引入競爭機制將一部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)讓渡給社區(qū)自治組織和民營組織承擔，可以憑借其成本、技術(shù)、熟識等優(yōu)勢為社區(qū)提供更有效率、更高品質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供主導(dǎo)權(quán)的爭奪中引入競爭機制。如前所述，治理理論所倡導(dǎo)的“競爭”是一種參與的競爭、合作的競爭、目標導(dǎo)向的競爭。相關(guān)社區(qū)組織對社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供權(quán)的爭奪并不是“你有我無”的零和博弈，而是在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供權(quán)的爭奪中，通過相關(guān)的競爭機制使相關(guān)社區(qū)組織各自展示其優(yōu)勢，其中，優(yōu)勢最大的贏得主導(dǎo)權(quán)，其他組織并不會被徹底排除在外，它們同樣以其所展示的獨特的優(yōu)勢參與提供相關(guān)的社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

五、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)要素的關(guān)系分析：“樹形結(jié)構(gòu)”

城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的諸多要素并不是孤立的、片面的、單獨起作用的，而是聯(lián)系的、系統(tǒng)的、聯(lián)合起作用的。城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)猶如一棵具備完整生命系統(tǒng)的樹，而其諸多要素則是樹的必不可少的組成部分。從這個意義上講，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可以稱之為“樹形結(jié)構(gòu)”?！皹湫谓Y(jié)構(gòu)”由“樹根”（目標）、“樹干”（自組織網(wǎng)絡(luò)）、“樹枝”（制度安排）、“樹葉”（運行方式）組成，如圖2。

從植物的屬性來看，樹根是一棵樹的基礎(chǔ)部分，發(fā)揮著根本性的功能。在社區(qū)治理的“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹根”就是治理目標，治理目標決定了治理所采用的載體類型、制度安排以及運行方式。治理的載體、制度、運行方式是為實現(xiàn)目標服務(wù)的，適合的載體、制度和運行方式有利于治理目標充分實現(xiàn)。樹干是樹的主體。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹干”是自組織網(wǎng)絡(luò)。自組織網(wǎng)絡(luò)是治理的載體，治理的制度安排、運作方式依存于自組織網(wǎng)絡(luò)，自組織網(wǎng)絡(luò)要求與其相適應(yīng)的制度安排、運行方式，制度安排、運行方式為自組織網(wǎng)絡(luò)的成長和發(fā)展提供支撐。樹枝是指從樹的主干或大枝上生長的枝條。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹枝”是制度安排。制度是運行方式的內(nèi)涵和保證，運行方式是制度的外在形式和實現(xiàn)路徑。樹葉是樹進行光合作用的部位。樹葉雖然是一棵樹的末端，但它是樹進行光合作用、為其他組成部分供給養(yǎng)分的主要器官。在“樹形結(jié)構(gòu)”中，“樹葉”是運行方式，它主要包括合作、參與和競爭等形式。社區(qū)治理中，適合的運行方式，能夠使治理的載體和制度安排富有活力，有利于實現(xiàn)治理目標。

雖然各個要素在城市社區(qū)治理“樹形結(jié)構(gòu)”中的地位、作用不盡相同，但它們都是“樹形結(jié)構(gòu)”不可或缺的有效組成部分，它們無法脫離其他要素而獨自發(fā)揮作用。城市社區(qū)治理“樹形結(jié)構(gòu)”的諸多要素作為相互聯(lián)系的系統(tǒng)在社區(qū)治理中發(fā)揮著根本性的作用，它們保證了社區(qū)作為一個生命共同體擁有持續(xù)發(fā)展和進步的動力。

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責任編輯李建良