秦長(zhǎng)海，趙 勇，2，李海紅，2，周 普

（1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，100038，北京）

水是重要的自然資源，是所有生命的基本構(gòu)成、 經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以發(fā)展的根本、連接所有生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵紐帶。因此，水資源首先具有公益性特征。水資源又是一種商品，需通過(guò)交易獲得用水的權(quán)益，因此又具有市場(chǎng)性特征。水資源的公益性和市場(chǎng)性特征決定了水價(jià)體系不同于一般商品的價(jià)格體系，既要遵循市場(chǎng)規(guī)則，又要體現(xiàn)政府的調(diào)控作用。

一、我國(guó)水價(jià)改革進(jìn)展及存在的問(wèn)題

1.我國(guó)水價(jià)改革進(jìn)展

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)水價(jià)改革總體上經(jīng)歷了公益性無(wú)償用水、政策性低價(jià)供水、 按供水成本核算收費(fèi)、商品供水價(jià)格管理幾個(gè)階段。進(jìn)入21世紀(jì)， 我國(guó)水價(jià)改革進(jìn)程明顯加速，主要集中在生活、 農(nóng)業(yè)和工商業(yè)。2014年國(guó)家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 開始在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)落實(shí)城鎮(zhèn)居民生活階梯水價(jià)制度。 在最嚴(yán)格水資源管理考核推動(dòng)下，目前地級(jí)以上城市已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)分水量階梯收費(fèi)。2017年國(guó)家發(fā)展改革委等五部委發(fā)布《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》，以期通過(guò)典型試點(diǎn)示范，使農(nóng)業(yè)水價(jià)逐步達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本或提高至完全成本水平， 同時(shí)結(jié)合精細(xì)化定額管理，探索建立農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。 2017年國(guó)家發(fā)展改革委、住建部印發(fā)《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 以期在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步深化工商業(yè)水價(jià)改革。

2.水價(jià)管理存在的問(wèn)題

隨著水價(jià)改革的深入，我國(guó)各行業(yè)水價(jià)管理基本形成了市場(chǎng)定價(jià)、政府監(jiān)管的模式，對(duì)促進(jìn)水資源節(jié)約利用、推進(jìn)水資源市場(chǎng)化管理、維持供水企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)起到了重要作用。 但水價(jià)管理仍然存在一些問(wèn)題。

（1）水資源的公益性和市場(chǎng)性特征界定不明晰

從資源節(jié)約和保護(hù)角度來(lái)講，任何用水環(huán)節(jié)都要有一定的限額，控制在合理范圍內(nèi)。 因此在行業(yè)間體現(xiàn)公益性和市場(chǎng)性之外，對(duì)同一用水戶來(lái)講，也需要根據(jù)用水量范圍來(lái)界定公益性和市場(chǎng)性。

（2）居民階梯水價(jià)制度沒(méi)有起到約束作用

根據(jù)《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第一階梯重點(diǎn)保障居民基本生活用水需求，覆蓋居民家庭用水戶月均用水量的80%；第二級(jí)用于改善和提高居民生活質(zhì)量，覆蓋居民家庭用水戶月均用水量的95%。 但目前普遍存在各階梯覆蓋范圍過(guò)大的問(wèn)題。

（3）工商業(yè)尚未完全實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度

由于監(jiān)測(cè)計(jì)量率相對(duì)較低以及用水定額標(biāo)準(zhǔn)不完善等問(wèn)題，加之工商業(yè)用水戶門類眾多，在實(shí)施過(guò)程中難以有效確定合理定額標(biāo)準(zhǔn)， 導(dǎo)致目前工商業(yè)超定額累進(jìn)加價(jià)推廣進(jìn)程并不理想。

（4）現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)制度以及非居民超定額累進(jìn)加價(jià)制度相關(guān)規(guī)定混淆了水價(jià)各組成部分的作用

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)以及非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)部分均體現(xiàn)在自來(lái)水水價(jià)中。 實(shí)行階梯水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度的目的是將水資源的稀缺性體現(xiàn)在終端水價(jià)中，水資源費(fèi)或（稅）起到資源調(diào)節(jié)功能， 階梯水價(jià)和超定額累進(jìn)加價(jià)的價(jià)格差理應(yīng)由水資源費(fèi)（稅）來(lái)體現(xiàn)。

二、用水公益性和市場(chǎng)性劃分

要區(qū)分用水的公益性和市場(chǎng)性，必須從水資源用途、用水特性、用水效益、 邊際效用理論等方面著手分析。 水資源用途一般分為生活、農(nóng)業(yè)、工商業(yè)和生態(tài)環(huán)境，其中生活為消費(fèi)性用戶，農(nóng)業(yè)、工商業(yè)等為生產(chǎn)性用戶，生態(tài)環(huán)境為公共用戶。

居民生活用水可分為幾部分，首先是必需性用水，即維持生命的必需水量，包括飲用水、烹飪用水；其次是基本性用水， 即滿足日常生活的水量，包括洗滌、洗浴、清潔、沖廁等用水；第三是享受性用水，即提高生活品質(zhì)的水量，包括浴缸、家庭養(yǎng)殖等用水；第四是浪費(fèi)性用水，主要指超過(guò)各用水環(huán)節(jié)必要過(guò)程的水量，如不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水器具用水、不良用水習(xí)慣導(dǎo)致的過(guò)度用水。 根據(jù)用水效用將居民生活用水量劃分為三檔，第一檔為保障居民基本生活需求的保障性用水，體現(xiàn)為公益性；第二檔為提高生活品質(zhì)的享受性用水；第三檔為過(guò)量使用的奢侈性用水。 第二檔和第三檔體現(xiàn)為市場(chǎng)性。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是居民食品供給的來(lái)源，兼具糧食安全功能，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)支撐產(chǎn)業(yè)。 農(nóng)業(yè)灌溉用水主要受作物類型、氣候條件、輸配水條件、灌溉方式、 管理水平等因素綜合影響， 對(duì)于同一地區(qū)同類型作物需水量，即作物生長(zhǎng)發(fā)育所需要消耗的水量是一定的，這部分滿足作物生長(zhǎng)的必要性水量效用最高；灌溉水量超過(guò)作物需水量并不能獲得更高的產(chǎn)量增加，甚至還會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)量降低，單位灌溉水量產(chǎn)生的效用會(huì)逐步降低。 根據(jù)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)業(yè)用水劃分為公益性和市場(chǎng)性兩類，用水定額內(nèi)的水量為高效性用水，保障糧食安全和食品安全，體現(xiàn)為公益性；超過(guò)用水定額的水量為低效性用水，體現(xiàn)為市場(chǎng)性。

工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 用水的目的是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)對(duì)水價(jià)的承受能力較強(qiáng)，全部界定為市場(chǎng)性用水。 水利部正積極推進(jìn)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系的制定和完善，建立取用水定額和節(jié)水定額編制工作機(jī)制。 結(jié)合工業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水定額標(biāo)準(zhǔn)，建議將工業(yè)用水進(jìn)一步劃分為三類，節(jié)水定額內(nèi)的水量為高效性用水，節(jié)水定額和一般定額間的水量為有效性用水，超過(guò)一般定額的水量為低效性用水。

三、水價(jià)形成機(jī)制

水價(jià)形成機(jī)制是指以將水資源要素納入國(guó)家宏觀調(diào)控體系、促進(jìn)用水公平、保護(hù)水資源為目標(biāo)，以明確合理水價(jià)構(gòu)成、確立定價(jià)主體、完善水價(jià)制定程序及調(diào)整機(jī)制為手段，所建立的有利于水資源合理配置、水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及引導(dǎo)水的有效生產(chǎn)、合理流通和節(jié)約消費(fèi)的水資源定價(jià)機(jī)制和水價(jià)管理體制。 水價(jià)形成機(jī)制主要包括價(jià)格構(gòu)成、定價(jià)主體和定價(jià)模式等內(nèi)容。

1.水價(jià)構(gòu)成

從我國(guó)水價(jià)管理來(lái)看，終端水價(jià)由資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)三部分構(gòu)成。 資源水價(jià)體現(xiàn)的是水資源所有者轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)獲得的收益， 表現(xiàn)為所有者為保護(hù)和管理水資源、 實(shí)現(xiàn)水資源永續(xù)利用向用水戶征收的稅費(fèi)，以水資源費(fèi)（稅）方式征收。工程水價(jià)體現(xiàn)的是水資源供應(yīng)部門生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本補(bǔ)償和收益， 表現(xiàn)為供水部門提供商品水和供水服務(wù)獲得的合理回報(bào)，以水費(fèi)方式征收。環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)的是水資源開發(fā)利用過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)成本， 表現(xiàn)為用水戶向第三方給予的補(bǔ)償或承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害影響責(zé)任，以污水處理費(fèi)方式征收。

由于水資源的公益性和市場(chǎng)性特征，對(duì)于不同的水源和用戶，其終端水價(jià)構(gòu)成有所差別。 從水源供給角度看，天然水不涉及供水成本，因此只需征收水資源費(fèi)（稅）和污水處理費(fèi)；原水、自來(lái)水均需包含制水成本；再生水和淡化海水屬于非常規(guī)水源，一般不征收水資源費(fèi)（稅），但需包含制水成本和污水處理費(fèi)。

用水部門主要有三類，分別是消費(fèi)部門、生產(chǎn)部門和公共環(huán)境，各用戶除取用天然水外，水價(jià)均需包含供水成本。 消費(fèi)部門主要為居民生活，使用各類水源均涉及排水，因此均需收取污水處理費(fèi)； 對(duì)于從天然水、水利工程取水，以及從自來(lái)水廠取用的第一階梯水量，考慮到用戶的公益性特征，可考慮減免水資源費(fèi)（稅），其他均需征收水資源費(fèi)（稅）。

生產(chǎn)用戶可分為種植業(yè)和工商業(yè)。 種植業(yè)取用水不涉及集中排放，一般不收取污水處理費(fèi)；考慮到種植業(yè)的公益性，定額內(nèi)用水可不征收水資源費(fèi)（稅），超出部分需征收水資源費(fèi)（稅）。 工商業(yè)用戶使用各類水源均涉及排水，需繳納污水處理費(fèi)；除再生水和淡化海水外，使用其他水源均需繳納水資源費(fèi)（稅）。

公共環(huán)境主要水源與工商業(yè)用戶基本一致， 其水價(jià)構(gòu)成也基本一致， 但環(huán)境用戶不會(huì)涉及污水排放，因此不需繳納污水處理費(fèi)。

各類用水水價(jià)構(gòu)成如表1。

2.定價(jià)主體

根據(jù)水法，水資源費(fèi)的收費(fèi)主體是代表國(guó)家行使水資源管理權(quán)的水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)；從各類水利工程取水， 應(yīng)向供水單位繳納水費(fèi)。 根據(jù)水污染防治法，排污者應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位繳納污水處理費(fèi)用。 資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)各部分體現(xiàn)的內(nèi)涵和作用不同，其定價(jià)主體也有所區(qū)別。

（1）市場(chǎng)調(diào)節(jié)的水價(jià)部分

在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要素或商品通過(guò)供需過(guò)程構(gòu)建起競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系，形成反映要素或商品價(jià)值的價(jià)格體系， 以價(jià)格為導(dǎo)向優(yōu)化資源配置。 從我國(guó)當(dāng)前水價(jià)構(gòu)成中，工程水價(jià)體現(xiàn)的是水利工程或自來(lái)水廠的成本費(fèi)用，環(huán)境水價(jià)也就是水資源費(fèi)反映的是污水處理廠的成本費(fèi)用，這兩項(xiàng)活動(dòng)均屬于企業(yè)行為，應(yīng)由企業(yè)行使定價(jià)權(quán)。

出于社會(huì)穩(wěn)定和安全保障需求，我國(guó)乃至大部分國(guó)家對(duì)水生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行嚴(yán)格管制，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不足，容易形成壟斷性市場(chǎng)。 若定價(jià)權(quán)完全交由市場(chǎng)，企業(yè)可能通過(guò)壟斷經(jīng)營(yíng)干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，損害用水戶的利益。 在水資源定價(jià)過(guò)程中，工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)的定價(jià)主體是相關(guān)企業(yè)，但必須接受政府的監(jiān)督， 這也符合《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》要求。

隨著環(huán)境保護(hù)以及節(jié)水工作深入推進(jìn)，再生水、淡化海水等非常規(guī)水源逐漸成為生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水來(lái)源，與使用新水的用戶相比，使用再生水和淡化海水的用戶做出了排優(yōu)性選擇，相當(dāng)于為環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)了公益性服務(wù)。 因此在非常規(guī)水利用過(guò)程中， 政府也需強(qiáng)化行政管控功能，通過(guò)補(bǔ)貼或激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)其價(jià)格優(yōu)勢(shì)。 尤其是再生水用于生態(tài)環(huán)境，要著重考慮其公益性作用，通過(guò)價(jià)格優(yōu)勢(shì)促進(jìn)非常規(guī)水源優(yōu)化配置。

（2）政府調(diào)控的水價(jià)部分

資源水價(jià)所體現(xiàn)的是水資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，是利用財(cái)稅手段反映水資源稀缺性、調(diào)控水資源配置的外在表現(xiàn)，通過(guò)繳納水資源費(fèi)（稅）獲得水資源的使用權(quán)。 水資源所有權(quán)屬于國(guó)家，因此資源水價(jià)的定價(jià)主體為具有定價(jià)權(quán)的各級(jí)人民政府。 由于區(qū)域間水資源稀缺程度各異、行業(yè)間用水效益不一，在不完全市場(chǎng)條件下，需通過(guò)差別化水資源費(fèi)（稅）反映水資源真實(shí)價(jià)值，優(yōu)化水資源配置。

表1 終端水價(jià)構(gòu)成

水資源的差別化價(jià)格類似于土地價(jià)格。土地也是生產(chǎn)要素之一，在不同地區(qū)、對(duì)于不同用戶，土地所體現(xiàn)出的稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值各異，因此各類用地價(jià)格也存在明顯的差異。水資源價(jià)格與土地類似，對(duì)于不同的用戶也應(yīng)體現(xiàn)不同的價(jià)格。 這種差價(jià)關(guān)系需通過(guò)政府調(diào)控的水資源費(fèi)（稅）來(lái)實(shí)現(xiàn)。

居民生活、農(nóng)業(yè)灌溉以及環(huán)境用水具有公益性或公共屬性，需保障其基本用水需求。 城鎮(zhèn)居民生活第一階梯主要體現(xiàn)為公益性，可免征水資源費(fèi)（稅）或征收低價(jià)，降低居民保障性用水的價(jià)格；第二階梯和第三階梯則需根據(jù)用水量增加逐步提高水資源費(fèi)（稅），起到價(jià)格對(duì)享受性用水和奢侈性用水的約束作用。 對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉定額內(nèi)部分可免征水資源費(fèi)（稅）或征收低價(jià)；超定額部分則應(yīng)據(jù)實(shí)征收。環(huán)境用水主要體現(xiàn)為公益性，可不征收水資源費(fèi)（稅）。

工商業(yè)用水屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水，結(jié)合工商業(yè)用水戶超定額累進(jìn)加價(jià)制度，根據(jù)各階梯定額征收差別化水資源費(fèi)（稅），節(jié)水定額內(nèi)的水量為高效性用水，征收低價(jià)，超過(guò)節(jié)水定額水量根據(jù)超出量逐級(jí)提高稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)稅費(fèi)拉開各階梯價(jià)格差價(jià)。

3.定價(jià)模式

我國(guó)水價(jià)改革的總體目標(biāo)通過(guò)階梯性、差別化水價(jià)抑制基本需求之外的水量，促進(jìn)水資源節(jié)約利用。 在常規(guī)定價(jià)模式下，城鎮(zhèn)居民生活和非居民用水量基本符合圖1（a）中L1趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)用水量基本符合圖1（b）L1趨勢(shì)，水價(jià)改革就是通過(guò)價(jià)格調(diào)控使用水曲線由L1轉(zhuǎn)變?yōu)長(zhǎng)2。 以圖1（a）為例，橫坐標(biāo)C 為水費(fèi)支出，縱坐標(biāo)W為 用 水 量，W1、W2、W3表 示 各 用 水 階梯。 在常規(guī)定價(jià)條件下，居民生活用水曲線為L(zhǎng)1，通過(guò)調(diào)整第二階梯和第三階梯水資源費(fèi)（稅），在不影響居民基本用水需求、不增加居民基本用水支出的情況下，提高第二階梯和第三階梯用水支出， 使用水量-水費(fèi)關(guān)系由L1轉(zhuǎn)變?yōu)長(zhǎng)2，使水資源費(fèi)（稅）起到節(jié)水調(diào)控作用。

水價(jià)改革的核心內(nèi)容是制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格階梯，目前水利部正在積極完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)定額體系，制定分行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)于定價(jià)而言， 工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)以成本投入為依據(jù)， 基本能夠反映其真實(shí)投入和價(jià)格， 但資源水價(jià)也即水資源費(fèi)（稅）由政府確定，目前尚無(wú)行之有效的方法，導(dǎo)致水資源費(fèi)（稅）偏低，尤其是北方地區(qū)基本沒(méi)有客觀反映水資源稀缺性。

圖1 水價(jià)改革對(duì)用水量影響趨勢(shì)

影子價(jià)格是實(shí)現(xiàn)水資源科學(xué)定價(jià)的重要路徑，用于評(píng)估非完全市場(chǎng)化的水資源價(jià)值，間接評(píng)估其市場(chǎng)價(jià)格，該方法已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用。 根據(jù)供需均衡關(guān)系，水資源影子價(jià)格反映了水資源真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值，原則上應(yīng)等于終端水價(jià)，即水資源費(fèi)（稅）、供水成本和污水處理費(fèi)之和。 供水成本、污水處理費(fèi)可以通過(guò)成本核算得出，那么水資源費(fèi)（稅）等于影子價(jià)格減去供水成本和污水處理費(fèi)。

水價(jià)改革應(yīng)將水資源費(fèi) （稅）作為終端水價(jià)調(diào)控工具，基于水資源價(jià)值、用戶用水效用、區(qū)域水資源盈缺條件，制定差別化水資源費(fèi)（稅），在保障生產(chǎn)、 生活用戶的基本用水需求、 不增加基本用水費(fèi)用的前提下，抑制奢侈性和浪費(fèi)性用水， 促進(jìn)水資源節(jié)約利用和可持續(xù)利用。

四、結(jié)論和建議

①水資源定價(jià)需首先界定公益性和市場(chǎng)性。在水資源管理過(guò)程中，要結(jié)合定額管理，將基本水量定義為公益性用水，將享受性用水、奢侈性用水和浪費(fèi)性用水定義為市場(chǎng)性用水。

②通過(guò)市場(chǎng)和政府相結(jié)合方式定價(jià)。水資源是一種特殊的商品，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)， 必須實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)。根據(jù)終端水價(jià)組成特點(diǎn)，工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)， 資源水價(jià)則實(shí)行政府定價(jià)。

③通過(guò)水資源費(fèi)（稅）調(diào)節(jié)水資源供給和配置。 在科學(xué)測(cè)定工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)，保障生產(chǎn)、生活基本用水需求的基礎(chǔ)上，將水資源費(fèi)（稅）作為水資源配置的調(diào)控手段，促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。

④需進(jìn)一步強(qiáng)化定額管理制度。要科學(xué)體現(xiàn)和區(qū)分水資源的公益性和市場(chǎng)性特征，需要構(gòu)建完備的定額體系。 在定額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，落實(shí)生活用水階梯水價(jià)制度、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革以及工商業(yè)超定額累進(jìn)加價(jià)制度，推進(jìn)各行業(yè)水價(jià)改革。