崔海磊，張志芳，宋瑞明

（黃河勘測規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，450003，鄭州）

一、概 述

國務(wù)院機構(gòu)改革前，我國自然資源由各專業(yè)部門管理，各部門土地調(diào)查方法、分類標準、體系以及有關(guān)征地補償標準、稅費征收標準方面存在不一致，導(dǎo)致林業(yè)、國土等部門地類統(tǒng)計口徑不一，水利水電工程征地移民土地地類確認存在爭議、征地補償費用測算結(jié)果差別明顯，不同專家和單位在審查審批征地補償費用方面也不盡一致。 以2019年對青海省某項目可研報告審查為例，承擔(dān)林地可研的單位提供的林地面積是9 505 畝（1 畝=1/15 hm2，下同），對應(yīng)的森林植被恢復(fù)費是9 518萬元； 但按照國土部門的二調(diào)數(shù)據(jù)庫，項目林地面積是4 484 畝。 水利部水規(guī)總院審查意見建議有關(guān)部門對實物成果中林地面積與林地可研數(shù)據(jù)差異較大問題進一步協(xié)調(diào)處理，目前還未協(xié)調(diào)成功。

目前正在開展的第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”），土地分類與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的標準將進行銜接，對森林、草原、水、濕地等自然資源實行統(tǒng)一分類標準，為滿足各部門管理和征地地類界定及補償費用測算提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)資料。

隨著“三調(diào)”的展開，土地分類標準將得到統(tǒng)一，但由于相關(guān)法規(guī)還未及時修訂，在征地拆遷補償實際操作過程中仍存在一些問題。 本文針對現(xiàn)有法規(guī)在水利水電工程征地補償費用中存在的問題，通過對現(xiàn)有土地分類、“三調(diào)”土地分類和有關(guān)補償補助標準、稅費標準的分析，提出了有關(guān)建議，為相關(guān)法規(guī)和征地移民規(guī)范修訂提供決策依據(jù)。

二、土地分類標準差異性分析

1.“三調(diào)”新變化

圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，兼顧生態(tài)文明建設(shè)、自然資源管理以及各專業(yè)部門對土地分類與管理的新要求，“三調(diào)”在《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）的基礎(chǔ)上將進行修訂。 根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T 1055—2019）（以下簡稱《技術(shù)規(guī)程》），“三調(diào)”將土地分為濕地、耕地、種植園用地、林地、草地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他用地等13個一級地類，共包含56個二級地類（包括3個帶H 歸并地類）、9個帶K可調(diào)整細化地類、4個帶A 細化地類。與原土地利用現(xiàn)狀分類相比，“三調(diào)”的變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

①新增濕地一級地類：為統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，滿足生態(tài)文明建設(shè)需要， 將濕地作為一級地類，并與《濕地分類》（GB/T 24708—2009）相銜接。

②名稱與含義修改和補充：例如原一級地類名稱中的園地調(diào)整為種植園用地，并明確指出，在林區(qū)范圍內(nèi)種植果樹、茶樹等的土地確認為種植園用地。

③細化地類：在二級地類的基礎(chǔ)上進一步細化。 例如0204 其他園地中進一步細分出0204K 可調(diào)整其他園地，指由耕地改為其他園地，但耕作層未被破壞的土地。

④地類順序調(diào)整與歸并：如將原06 工礦倉儲用地中二級地類0604 倉儲用地調(diào)整為05 商業(yè)服務(wù)業(yè)用地中的0508 物流倉儲用地。

2.差異分析

本文僅針對征地有關(guān)補償費用估算中矛盾沖突較大的種植園用地和林地進行詳細說明。

（1）種植園用地

《技術(shù)規(guī)程》 將園地調(diào)整為種植園用地，地類含義不變，包括果園、茶園、 橡膠園和其他園地4個二級類，并細分為4個帶K 地類，即可調(diào)整果園、可調(diào)整茶園、可調(diào)整橡膠園、可調(diào)整其他園地， 即由耕地改為園地，但耕作層未被破壞的土地。 此外，對原林業(yè)部門認定的林地而“三調(diào)”歸為種植園用地的，在“圖斑細化名稱”中進行了細化標注，標注為林區(qū)種植園用地。 與2017年 《土地利用現(xiàn)狀分類》相比，主要體現(xiàn)在名稱變化和細化地類上，詳見表1。

表2 林地分類變化情況

（2）林地

《技術(shù)規(guī)程》指出，林地指生長喬木、竹類、灌木的土地。 包括跡地，不包括沿海生長紅樹林的土地、森林沼澤、灌叢沼澤，城鎮(zhèn)、村莊范圍內(nèi)的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木，以及河流、溝渠的護堤林。 分為喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4個二級類，并進一步細分為可調(diào)整喬木林地、 可調(diào)整竹林地、可調(diào)整其他林地3個可調(diào)整地類，即由耕地改為林地，但耕作層未被破壞的土地。

《土地利用現(xiàn)狀分類》中，林地指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。 包括跡地，不包括城鎮(zhèn)、 村莊范圍內(nèi)的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木用地，以及河流、溝渠的護堤林地。 林地分為喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地等7個二級類。

相較于《土地利用現(xiàn)狀分類》，林地變化主要體現(xiàn)在： ①將二級地類0303 紅樹林地、0304 森林沼澤、0306灌叢沼澤調(diào)整到新增的一級地類00濕地下， 但保持地類類別編碼不變；②新增細化地類0301K 可調(diào)整喬木林地、0302K 可調(diào)整竹林地和0307K可調(diào)整其他林地。 詳見表2。

三、園地和林地有關(guān)費用分析

1.征地移民有關(guān)補償費用問題分析

按照國家目前的法律法規(guī)， 征收園地（即種植園用地，由于相關(guān)法律法規(guī)等未作修訂，下文仍以園地敘述）和林地需要交納的有關(guān)費用包括土地補償補助費、林木補償費、耕地占用稅、耕地開墾費和森林植被恢復(fù)費等。

（1）土地補償補助費

非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目涉及征收集體農(nóng)用地時，土地補償費和安置補助費一般根據(jù)土地所在縣(市、區(qū))的區(qū)域位置確定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和補償倍數(shù)。 一般情況下，園地的土地補償補助費大于或者等于林地。 因此，由于園地和林地界定界限的不同， 引起土地調(diào)查時園地和林地地類劃分的分歧，造成征收土地補償補助費存在較大差別。例如某項目永久用地中征收林地面積，林地部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)為4 740.21 畝，國土部門數(shù)據(jù)則為1 826.03 畝，數(shù)值差異過大。

此外，各省規(guī)定的林地補償費繳納標準常以《林地分類》（LY/T 1812—2009）為依據(jù)，按照喬木林地、竹林地、苗圃地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、 宜林地等劃分繳費標準，而實際土地補償補助費計算時按照《土地利用現(xiàn)狀分類》劃分。 例如《陜西省征用占用林地及補償費征收管理辦法》規(guī)定：“林地補償費：按實際征用、占用的林地面積計算。 喬木林地一般按當(dāng)?shù)刂械雀貑挝幻娣e平均年產(chǎn)值（下同）的2～3 倍補償……疏林地按喬木林地的50%～70%補償；灌木林地按喬木林地的40%～60%補償；采伐跡地、火燒跡地，按喬木林地的30%～50%補償；苗圃地按喬木林地的5～6倍補償；未成林造林地按當(dāng)年同等立地條件造林投資的2～3 倍補償”。 而按照《土地利用現(xiàn)狀分類》，林地分為喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地（包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等）等七大地類，兩者劃分標準不同，存在一對多補償標準難以確定或者部分地類無對應(yīng)補償標準的問題。

（2）林木補償費

根據(jù)移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范，林木補償費包括林地、園地的林木補償費。 由于原林業(yè)部門把園地列入林地范疇，園地林木補償費無具體參照標準， 一般根據(jù)征收或征用園地情況，參考當(dāng)?shù)卦诮üこ痰恼鞯夭疬w補償標準， 綜合擬定園地的林木補償單價。 因此造成園地的林木補償費主觀性相對較強，出現(xiàn)標準不一的現(xiàn)象。

（3）耕地占用稅

根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅法》第七條規(guī)定，水利工程建設(shè)占地的耕地占用稅適用稅額為2 元/m2，耕地、園地和林地稅額相同。 但水電工程建設(shè)占地的耕地占用稅稅額，根據(jù)工程所在地區(qū)規(guī)定執(zhí)行，一般園地耕地占用稅稅額較林地高。 因此，園地和林地的劃分標準也直接影響了水電工程耕地占用稅的估算。

（4）耕地開墾費

耕地開墾費是指根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《移民條例》的有關(guān)規(guī)定繳納的專項用于開墾新的耕地的費用。 如果嚴格按法規(guī)，林地和園地均不用繳納耕地開墾費，但是考慮到有些園地是由耕地改過來的，且耕作層未破壞， 地方要求計列稅費；故有些項目在審查、審批時，采用園地繳納耕地開墾費或者森林植被恢復(fù)費之一的原則（例如：河南省河口村水庫計入耕地開墾費，黃河禹門口水電站計入森林植被恢復(fù)費），造成各項目規(guī)劃設(shè)計和審批不一致現(xiàn)象，直接影響了征地的補償總費用。

（5）森林植被恢復(fù)費

根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整森林植被恢復(fù)費征收標準引導(dǎo)節(jié)約集約利 用 林 地 的 通 知》（財 稅〔2015〕122號）， 森林植被恢復(fù)費的征收標準以《林地分類》( LY/T 1812—2009）為依據(jù)，《土地利用現(xiàn)狀分類》比森林植被恢復(fù)費收費分類多出了紅樹林、森林沼澤、灌木沼澤，而森林植被恢復(fù)費收費標準比《土地利用現(xiàn)狀分類》多出了宜林地。 《土地利用現(xiàn)狀分類》和森林植被恢復(fù)費收費非一一對應(yīng)關(guān)系，造成實物調(diào)查的地類和補償標準不對應(yīng)，補償投資難以確定。

此外，根據(jù)《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）、《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（GB/T 26424—2010）可知，以生產(chǎn)果品為主要目的的果樹林屬于經(jīng)濟林，應(yīng)繳納森林植被恢復(fù)費。 而根據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類，果樹林屬于園地范疇，園地作為單獨地類，按照法規(guī)不需繳納森林植被恢復(fù)費。 地類界定的差異導(dǎo)致結(jié)論的相互矛盾，給征地移民工作帶來了極大的困擾。

2.“三調(diào)”后仍存在的問題

綜合來看， 征地移民補償費用現(xiàn)狀問題主要可以歸納為兩個方面，一是由于原林業(yè)和國土部門園地、林地界限劃分不清，導(dǎo)致同一區(qū)域兩部門在林地范圍、面積和補償費用方面存在較大差異；二是由于林地相關(guān)補償費征收標準與《土地利用現(xiàn)狀分類》口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致森林植被恢復(fù)費等難以確定。

與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的標準進行銜接后，園地和林地分類標準口徑不一、數(shù)出多門、數(shù)據(jù)沖突矛盾的現(xiàn)象將不復(fù)存在，將有效解決征地移民補償費中土地補償補助費、林木補償費及有關(guān)稅費的計算問題。

但為了保持原分類整體框架體系， 保證調(diào)查數(shù)據(jù)繼承和銜接，“三調(diào)”未打破《土地利用現(xiàn)狀分類》原有體系， 僅對部分二級地類進行了細化，對部分一級、二級地類名稱、地類含義進行了調(diào)整和完善，也未對林地在林種方面做進一步的地類劃分，喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等地類與防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林等林種的對應(yīng)關(guān)系未做進一步的處理，森林植被恢復(fù)費補償標準的問題并未解決。

四、結(jié)論和建議

雖然“三調(diào)”將有效解決原林業(yè)部門與國土部門對林地界定長期存在的差異現(xiàn)象，但由于林地地類劃分標準與林種非一一對應(yīng)關(guān)系，種植園用地（原地類名稱為園地）和經(jīng)濟林中的果樹林關(guān)系不清，征收土地補償費用仍將存在較大差別或者重復(fù)收費。 針對這些問題，建議：

①采用二級分類模式，分類層次較少，無法獲取更加詳細、全面的土地分類數(shù)據(jù)時，建議各專業(yè)部門根據(jù)土地分類進一步細化。 如林地在喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4個二級類下根據(jù)林種的不同新設(shè)三級地類。

②目前經(jīng)濟林中果樹林與種植園用地的界定仍然存在問題，應(yīng)明確種植園用地和經(jīng)濟林的關(guān)系。

③應(yīng)明確種植園用地是否應(yīng)交納耕地開墾費或者森林植被恢復(fù)費。

④各部門應(yīng)以“三調(diào)”土地分類為基礎(chǔ)，對有關(guān)收費標準及時做出調(diào)整，做好銜接工作。 在需要特殊分類或?qū)Φ仡惣毣瘯r，要明確與“三調(diào)”土地地類的關(guān)系。