王秘學(xué)，譚界雄，李 麒

（1.國(guó)家大壩安全工程技術(shù)研究中心，430010，武漢；2.長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，430010，武漢）

我國(guó)河流眾多， 水能資源豐富，根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，我國(guó)水能資源可開(kāi)發(fā)裝機(jī)容量約687 GW， 其中小水電技術(shù)可開(kāi)發(fā)量約為128 GW。 小水電是指裝機(jī)容量50 MW 以下的水電站，具有投資少、周期短、見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)重要的民生水利基礎(chǔ)設(shè)施，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善人民群眾生活質(zhì)量， 特別是在解決農(nóng)村人口用電、農(nóng)民脫貧致富方面發(fā)揮了重要作用。 然而，近年部分地區(qū)高強(qiáng)度、無(wú)秩序開(kāi)發(fā)小水電，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了較大的負(fù)面影響，特別是在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，導(dǎo)致部分中小河流部分河段減水脫流甚至斷流現(xiàn)象頻有發(fā)生。 2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記視察長(zhǎng)江并發(fā)表重要講話，要求“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”， 為長(zhǎng)江治理開(kāi)出了治本良方。 水利部、生態(tài)環(huán)境部等部門也高度重視小水電生態(tài)環(huán)境問(wèn)題對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)的影響，提出小水電清理整改各項(xiàng)任務(wù)，有序退出違規(guī)小水電以保障生態(tài)安全。 本文根據(jù)小水電的歷史作用、現(xiàn)實(shí)意義及其對(duì)河道生態(tài)的影響， 結(jié)合國(guó)內(nèi)外小水電退出經(jīng)驗(yàn)，探討提出合理開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出的相關(guān)事宜。

一、小水電建設(shè)發(fā)展情況

小水電作為清潔可再生能源，由地方政府或個(gè)人集資興辦與經(jīng)營(yíng)管理，主要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供電力支持服務(wù)。 小水電可分散開(kāi)發(fā)、就地成網(wǎng)、就近供電，是大電網(wǎng)的有益補(bǔ)充。水利部公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年末，全國(guó)共建設(shè)農(nóng)村小水電46 515座，裝機(jī)容量達(dá)到80.44 GW，占全國(guó)水電總裝機(jī)容量的22.8%， 占全國(guó)電力總裝機(jī)容量的4.2%，農(nóng)村水電裝機(jī)及全國(guó)電源裝機(jī)結(jié)構(gòu)如圖1、圖2 所示。小水電主要分布在我國(guó)西南大部和中部、南部地區(qū)，其中長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共有小水電2.4萬(wàn)余座，總裝機(jī)容量近60 GW，占全國(guó)小水電總裝機(jī)的75%。

我國(guó)小水電的建設(shè)發(fā)展大致可以分為3個(gè)階段：

①起步階段（新中國(guó)成立至改革開(kāi)放初期）。 由于全國(guó)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)電力缺口巨大，黨和政府開(kāi)始重視小水電建設(shè)，但受資金、技術(shù)、體制等制約，其發(fā)展進(jìn)程比較緩慢。 該階段小水電容量小、設(shè)備簡(jiǎn)單，主要解決農(nóng)村生活照明和農(nóng)副產(chǎn)品加工等需求。

②快速發(fā)展階段（改革開(kāi)放初期到20 世紀(jì)末）。 該階段因農(nóng)村電力供需矛盾越來(lái)越大，國(guó)家鼓勵(lì)和幫助地方政府及個(gè)人自力更生興建小水電，小水電獲得快速發(fā)展。 該階段大部分小水電由單站運(yùn)行并入縣電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，為解決農(nóng)村用電、初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村電氣化發(fā)揮了重要作用。

③深入發(fā)展階段 （21 世紀(jì)初至今）。 隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，小水電的發(fā)展也越來(lái)越適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，社會(huì)資本的進(jìn)入使得小水電和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加繁榮。 該階段小水電在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化國(guó)家電力結(jié)構(gòu)中作出了巨大貢獻(xiàn)。

二、客觀認(rèn)識(shí)小水電

1.小水電的歷史作用及現(xiàn)實(shí)意義

（1）歷史作用

經(jīng)過(guò)幾十年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，小水電已逐漸成為我國(guó)電網(wǎng)系統(tǒng)不可替代的一部分，在諸多方面作出了歷史性貢獻(xiàn)。

①助力農(nóng)村電氣化。 新中國(guó)成立初期用電缺口巨大， 國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)自辦小水電以解決照明用電及農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工問(wèn)題。 隨著小水電的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村電氣化進(jìn)程逐步推進(jìn)。20世紀(jì)末，“兩改一同價(jià)” 政策極大推進(jìn)了農(nóng)村電氣化建設(shè)。 21 世紀(jì)以來(lái)，中央1 號(hào)文件多次部署農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造工作。 小水電開(kāi)啟了農(nóng)村電氣化之路，助力農(nóng)村電氣化的全面發(fā)展。

②帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。 小水電建設(shè)解決了農(nóng)村用電問(wèn)題，帶動(dòng)了縣辦工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)的飛速發(fā)展，由此增加了就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)民收入，加快了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富。 小水電的發(fā)展也促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)村收入來(lái)源。

圖1 2018年農(nóng)村小水電裝機(jī)結(jié)構(gòu)圖

③改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境。 《國(guó)際清潔能源發(fā)展報(bào)告》中指出，水電在污染物排放、人類健康影響、生態(tài)系統(tǒng)影響等多個(gè)指標(biāo)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他能源，相比風(fēng)、光、生物與煤電，水電的能源回報(bào)率最高，減排效果最好。 國(guó)家提倡實(shí)施的小水電代燃料項(xiàng)目，節(jié)約了大量煤炭資源， 減少了森林砍伐，另外許多地方利用小水電開(kāi)發(fā)形成的水面， 營(yíng)造人工濕地和親水走廊，生態(tài)效益顯著。

④綜合效益明顯。 水庫(kù)型的小水電項(xiàng)目大多具備城鎮(zhèn)防洪、 農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等多種功能，可提供電力之外的多項(xiàng)有益補(bǔ)充，具有良好的綜合效益。

（2）現(xiàn)實(shí)意義

雖然經(jīng)過(guò)數(shù)十年的建設(shè)發(fā)展，我國(guó)幾大骨干大電網(wǎng)已基本建成，但小水電依然有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

①增加清潔能源供應(yīng)。 作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)目前仍處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展時(shí)期，除了要節(jié)能、降耗之外，還要增加電力供應(yīng)。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》，我國(guó)將繼續(xù)實(shí)施“節(jié)約、清潔、安全”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，積極開(kāi)展水電建設(shè)，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤供給，減少碳排放。小水電仍是清潔能源重要的組成部分。

②助力農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)。根據(jù)《2018年全國(guó)農(nóng)村水電統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年中央繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村水電扶貧工程，2016—2018年累計(jì)建設(shè)扶貧項(xiàng)目100個(gè)，已投產(chǎn)60個(gè)，投產(chǎn)裝機(jī)容量318 MW， 向3萬(wàn)多建檔立卡貧困戶持續(xù)兌現(xiàn)扶貧收益。 對(duì)廣袤的農(nóng)村地區(qū)而言，小水電還具有分散供電與應(yīng)急供電的特別保障意義。 在“脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)”這場(chǎng)關(guān)鍵戰(zhàn)役中，小水電繼續(xù)發(fā)揮著光和熱。

③保障農(nóng)村民生。 部分庫(kù)容較大的小水電具有防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖等多種功能，對(duì)保障當(dāng)?shù)孛裆l(fā)揮著重要作用。 替代措施或難以找到或代價(jià)極大，同時(shí)也伴隨新的環(huán)境問(wèn)題。

2.小水電帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

小水電在發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，規(guī)劃不合理、開(kāi)發(fā)無(wú)秩序、監(jiān)管不到位等一系列問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重威脅部分地區(qū)河道的生態(tài)環(huán)境。

①河道脫水?dāng)嗔鳌?為保證小水電經(jīng)濟(jì)效益，相當(dāng)部分小水電在規(guī)劃和開(kāi)發(fā)時(shí)未考慮生態(tài)下泄流量，特別是在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線，小水電數(shù)量多并且以引水式開(kāi)發(fā)為主，導(dǎo)致壩后相當(dāng)長(zhǎng)一段河道脫水?dāng)嗔鳌?河床裸露，嚴(yán)重影響河道生態(tài)。 如云南某河流，小水電站密集分布，導(dǎo)致最長(zhǎng)的斷流長(zhǎng)度達(dá)到3 000 m。

②影響魚(yú)類繁衍。 小水電的建設(shè)阻斷了魚(yú)類洄游通道，影響洄游魚(yú)類的正常繁殖、越冬，導(dǎo)致區(qū)域性魚(yú)類多樣性喪失；另一方面，部分水庫(kù)型小水電的建設(shè)會(huì)淹沒(méi)某些魚(yú)類特有的產(chǎn)卵場(chǎng)和棲息地，導(dǎo)致其產(chǎn)卵環(huán)境不復(fù)存在。

③河流水質(zhì)惡化。 壩體擋水后會(huì)導(dǎo)致水流速度變慢，水體滯留時(shí)間相對(duì)延長(zhǎng)，其自凈能力被削弱，造成水質(zhì)惡化，危及河流健康。

三、合理開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出工作

1.國(guó)外小水電退出情況

美國(guó)從19 世紀(jì)末開(kāi)始水庫(kù)大壩退出工作，是全世界拆除大壩最多的國(guó)家。 截至2015年，共拆除大壩1 300 多座， 由美國(guó)各年代拆壩數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖（圖3）可以看出，美國(guó)拆壩數(shù)量呈上升趨勢(shì)， 其中壩高低于10 m的小型壩占大多數(shù)。 根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，美國(guó)大壩拆除評(píng)價(jià)的首要因素是大壩安全，其次包括經(jīng)濟(jì)、美學(xué)、生態(tài)等因素，城市供水與農(nóng)田灌溉、防洪與水流調(diào)節(jié)等也被列入評(píng)價(jià)范圍。

加拿大拆壩數(shù)量?jī)H次于美國(guó)，其拆壩的主要原因是大壩功能喪失，拆除以修復(fù)河流生態(tài)。 歐洲各國(guó)拆壩數(shù)量較少，拆壩的主要目的是保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，部分國(guó)家已經(jīng)修訂法律禁止修建新壩。 亞洲國(guó)家中， 日本、韓國(guó)、 泰國(guó)也在逐漸取消大壩建設(shè)，并開(kāi)展了部分大壩退出工作，其拆壩的主要目的也是保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

總體來(lái)看，國(guó)外退出的小水電基本以喪失功能或安全性差的小壩為主，暫不新建水壩的國(guó)家以開(kāi)發(fā)完成度高或基本完成的為主。

2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出工作進(jìn)展

我國(guó)系統(tǒng)開(kāi)展小水電退出工作較晚， 但總量不少。 截至2017年年底，全國(guó)報(bào)廢的小型水庫(kù)2 515座，其報(bào)廢的主要原因包括規(guī)劃設(shè)計(jì)不當(dāng)、功能喪失、安全隱患、淤積嚴(yán)重等；由于生態(tài)因素而主動(dòng)退出的小水電數(shù)量很少。

2014年， 為了改善河流生態(tài)，同時(shí)消除老舊水電站的安全隱患，福建省選定永春縣和長(zhǎng)汀縣作為小水電退出試點(diǎn)，共退出小水電28座，取得了較好效果，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。 2015年，為了保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，湖北省政府批復(fù)了《神農(nóng)架林區(qū)影響生態(tài)環(huán)境小水電站關(guān)停方案》。2016年年底，國(guó)家能源局發(fā)布《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確提出 “試點(diǎn)開(kāi)展長(zhǎng)江中上游、金沙江等流域水電開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)”，并“建立中小水電破壞生態(tài)環(huán)境懲罰退出機(jī)制，落實(shí)生態(tài)保障責(zé)任”，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出工作有了強(qiáng)有力的政策支撐。 四川作為全國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量最多的省份，2016年年底專門發(fā)文停止小水電審批，并于2017年8月發(fā)布《四川省自然保護(hù)區(qū)小水電問(wèn)題整改工作方案》。

2018年年底，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見(jiàn)》， 部署小水電清理整改工作，提出對(duì)現(xiàn)有小水電按照退出、 整改、 保留三類逐站處置。2019年3月以來(lái)，重慶、安徽、湖南、湖北等地相繼發(fā)布本省 （直轄市）小水電清理整改工作實(shí)施方案， 計(jì)劃2020年年底全面完成清理整改工作。2019年8月，水利部辦公廳印發(fā)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電退出工作實(shí)施方案編制大綱》，從退出方案設(shè)計(jì)、功能替代等后續(xù)處置方案設(shè)計(jì)、 施工組織、環(huán)境保護(hù)、組織實(shí)施等方面指導(dǎo)各地開(kāi)展小水電退出工作。

3.合理開(kāi)展小水電退出工作

為穩(wěn)妥有序推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改及退出工作，水利部聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家能源局等有關(guān)部門對(duì)湖南、重慶、貴州等重點(diǎn)省份展開(kāi)了調(diào)研， 總結(jié)各地工作經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，提出合理開(kāi)展小水電退出工作宜從以下幾方面考慮：

（1）科學(xué)開(kāi)展綜合評(píng)估

科學(xué)合理開(kāi)展綜合評(píng)估是小水電退出工作的重要保障。 在開(kāi)展小水電退出工作前， 要廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)退出實(shí)施方案進(jìn)行全面科學(xué)的評(píng)估論證，統(tǒng)籌考慮安全、生態(tài)、施工、資產(chǎn)處置、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特別是民生保障方面的需求， 包括上下游的防洪安全、大壩結(jié)構(gòu)安全、庫(kù)底淤積物毒害性及其處理、施工方案與難度、供水灌溉交通等民生保障的臨時(shí)與永久方案、賠償標(biāo)準(zhǔn)與方案等。 如某地大鯢國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)水電項(xiàng)目整改工作中，地方政府早期認(rèn)識(shí)不足、 被動(dòng)應(yīng)付，認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性后又出現(xiàn)了“一刀切”的政策傾向，擬退出保護(hù)區(qū)內(nèi)幾乎所有水電站。 相關(guān)部門整改方案一再變化，缺乏充分論證，方案也難以實(shí)施，或者后遺癥多。

在綜合評(píng)估過(guò)程中，對(duì)位于生態(tài)保護(hù)核心區(qū)或緩沖區(qū)、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、有重大工程安全隱患的小水電要堅(jiān)決退出，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度太大的要部分退出，有減脫水的要保障生態(tài)基流并采取恢復(fù)或改善河道生態(tài)連通性的措施。 此外，要充分尊重歷史，對(duì)先于保護(hù)區(qū)設(shè)立且影響不大的小水電，要采取實(shí)事求是的對(duì)策方案。

（2）有序組織整改退出

退出、整改、保留的電站要在綜合評(píng)估基礎(chǔ)上，按“一站一策”要求制定整改方案，明確整改目標(biāo)、措施、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間和責(zé)任人等。 實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格按照方案確定的步驟和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，有序推進(jìn)整改及退出工作。

少部分具有防洪、灌溉、供水等綜合效益的水電站，與當(dāng)?shù)厝罕娚钌a(chǎn)密切相關(guān)，如重慶市江津區(qū)中山鷺類縣級(jí)保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)的太平寺水電站，裝機(jī)11 MW，引水渠長(zhǎng)14km，保障沿途農(nóng)村灌溉用水。對(duì)于此類小水電站， 由于其退出后影響很大，要慎重對(duì)待與研究，經(jīng)論證后可不拆除攔河閘壩或渠道，但要恢復(fù)河道連通性，修建生態(tài)流量泄放、監(jiān)測(cè)監(jiān)控和過(guò)魚(yú)設(shè)施； 對(duì)涉及群眾生活生產(chǎn)的，應(yīng)落實(shí)相應(yīng)替代方案后再行拆除。

（3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金補(bǔ)償

目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大部縣級(jí)財(cái)政資金比較困難， 小水電退出補(bǔ)償資金、整改經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)等需求較大，籌資存在一定困難。 部分電站退出后的河道生態(tài)修復(fù)、保留大壩的工程后續(xù)防洪保安和維修養(yǎng)護(hù)還需要大筆支出。 如湖南省桑植縣拆除7座水電站已耗資4 000萬(wàn)元， 后續(xù)還將陸續(xù)關(guān)停退出19座水電站， 預(yù)計(jì)補(bǔ)償費(fèi)用約11億元， 縣級(jí)財(cái)政短期內(nèi)根本無(wú)力承擔(dān)。 對(duì)于這些縣市的小水電退出工作， 地方政府應(yīng)給予一定幫助。另外，小水電增加生態(tài)流量后，業(yè)主除需投資增設(shè)泄放設(shè)施外，還將減少發(fā)電量， 一批小水電站將面臨虧損，需要開(kāi)展小水電電價(jià)重新測(cè)算及損失補(bǔ)償工作。

四、結(jié) 語(yǔ)

小水電作為清潔的可再生能源，曾經(jīng)有力地緩解了電力供需矛盾、優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)，發(fā)揮了重要作用。雖然近年部分地區(qū)由于開(kāi)發(fā)過(guò)度造成較嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題， 但其仍具有提供清潔能源、助力脫貧攻堅(jiān)、保障農(nóng)村民生等現(xiàn)實(shí)意義。 對(duì)于小水電的清理整改及退出工作，不宜“一刀切”，要科學(xué)評(píng)估、綜合論證，特別是對(duì)于具有防洪、灌溉、 供水等較強(qiáng)民生保障的小水電，要落實(shí)相應(yīng)對(duì)策后再實(shí)施。

在生態(tài)文明建設(shè) “五位一體”的總要求下，長(zhǎng)江大保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)依然艱巨。 要以習(xí)近平總書(shū)記兩次視察長(zhǎng)江及在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話為指南， 統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、 水環(huán)境治理工作，穩(wěn)妥有序開(kāi)展小水電退出，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)得生態(tài)、河流得健康、百姓得實(shí)惠、電站得效益”的綜合目標(biāo)。