譚琦璐　康艷兵

摘要：在資源短缺、環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)乏力等因素的驅(qū)動(dòng)下，日本經(jīng)過(guò)二十多年實(shí)踐已建成循環(huán)型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了資源強(qiáng)國(guó)目標(biāo)。從目標(biāo)和規(guī)劃制定、法律體系構(gòu)建、經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用、地域和行業(yè)兩個(gè)維度推進(jìn)、廢棄物有效管理等方面總結(jié)歸納了日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的主要舉措，并從循環(huán)利用、污染防治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度評(píng)價(jià)建設(shè)效果，在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)提高資源利用效率在目標(biāo)、規(guī)劃、法律、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等方面需完善加強(qiáng)的具體建議。

關(guān)鍵詞：循環(huán)型社會(huì) 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 可持續(xù)發(fā)展 資源循環(huán)利用

日本國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)、能源和陸地資源十分匱乏，是名副其實(shí)的資源貧國(guó)。在礦產(chǎn)資源方面，日本是繼美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)之后的第四大礦產(chǎn)資源消費(fèi)國(guó)，同時(shí)是繼中國(guó)、美國(guó)之后的第三大礦產(chǎn)資源進(jìn)口國(guó)。日本國(guó)內(nèi)有儲(chǔ)量的礦種僅12種，多數(shù)礦不具備經(jīng)濟(jì)開(kāi)采價(jià)值，能開(kāi)采的少數(shù)礦山也禁止開(kāi)采，作為國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。在能源方面，日本也是世界主要的能源消費(fèi)國(guó)和進(jìn)口國(guó)。由于國(guó)內(nèi)石油、煤炭資源匱乏，日本基本依靠進(jìn)口維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能源自給率一直很低不到10%，尤其是在日本福島核電站事件后，日本國(guó)內(nèi)能源安全更是受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在陸地資源方面，作為島國(guó)日本土地資源不豐富，耕地尤其貧乏。因此日本對(duì)資源開(kāi)發(fā)、利用和節(jié)約十分重視，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面有天然內(nèi)驅(qū)力。

一、日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)從理念到實(shí)踐經(jīng)歷三個(gè)時(shí)期

從21世紀(jì)初開(kāi)始，日本通過(guò)全面建設(shè)循環(huán)型社會(huì)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)了從資源貧國(guó)到強(qiáng)國(guó)身份的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國(guó)內(nèi)外所處環(huán)境不同，循環(huán)型社會(huì)從理念到實(shí)踐經(jīng)歷了三個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。

（一）第一時(shí)期：20世紀(jì)70年代

這一時(shí)期處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期的日本大量消耗資源，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與資源環(huán)境問(wèn)題矛盾激化。一方面，資源巨大消耗致使本國(guó)資源匱乏程度加劇，對(duì)石油等進(jìn)口資源嚴(yán)重依賴;另一方面，經(jīng)濟(jì)繁盛期的生產(chǎn)生活產(chǎn)生、排人數(shù)量相當(dāng)可觀的廢棄物，超出生態(tài)環(huán)境承載力而造成公害事件頻發(fā)，如最著名的四大公害事件。于是，這一時(shí)期日本以治理公害為出發(fā)點(diǎn)逐步改造本國(guó)經(jīng)濟(jì)方式。1970年頒布實(shí)施的《固體廢棄物處理和公共清潔法》要求廢棄物在分類、運(yùn)輸、處理等各階段都進(jìn)行合理處置，減少生態(tài)環(huán)境污染。

（二）第二時(shí)期：20世紀(jì)90年代

在這一時(shí)期日本“大量消費(fèi)、大量丟棄”的“消費(fèi)型社會(huì)”特點(diǎn)愈發(fā)明顯，傳統(tǒng)垃圾處理方式導(dǎo)致廢棄物中大量資源被浪費(fèi)，加上國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，以提高資源回收利用方式充分挖掘廢棄資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)迫在眉睫。例如，廢棄包裝和電子產(chǎn)品在這一階段的廢棄物中占比很大，利用傳統(tǒng)的填埋或焚燒不僅會(huì)產(chǎn)生新的環(huán)境問(wèn)題，還會(huì)造成其中金屬和非金屬資源大量浪費(fèi)，因此需要建立一種新機(jī)制、新模式提高回收利用水平。這一時(shí)期日本經(jīng)濟(jì)向減少?gòu)U棄物產(chǎn)生、提高廢棄資源回收利用轉(zhuǎn)型。為全方位推進(jìn)再生資源循環(huán)利用，日本于1991年頒布實(shí)施了《資源有效利用促進(jìn)法》。

（三）第三時(shí)期：2000年以后

2000年以后隨著可持續(xù)發(fā)展理念在全世界普及，循環(huán)經(jīng)濟(jì)被各國(guó)重視，日本在“新千年計(jì)劃”中將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)作為日本發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策。日本在進(jìn)入新千年發(fā)布《環(huán)境白皮書(shū)》，將21世紀(jì)定義為“環(huán)境世紀(jì)”，旨在通過(guò)最大限度提高資源利用效率、減少生態(tài)環(huán)境負(fù)荷等手段，使日本優(yōu)先完成向可持續(xù)發(fā)展社會(huì)的轉(zhuǎn)變。同年日本出臺(tái)了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》標(biāo)志著日本循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的正式開(kāi)啟。該法統(tǒng)籌了《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進(jìn)法》，擺脫了此前行政和法律的雙元格局，使循環(huán)型社會(huì)建設(shè)步入了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的軌道。

二、日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的主要舉措

（一）基于目標(biāo)治理持續(xù)制定詳細(xì)、明確的規(guī)劃規(guī)劃

為配合《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，日本編制“循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃”（下簡(jiǎn)稱“計(jì)劃”）指導(dǎo)全社會(huì)進(jìn)行循環(huán)型社會(huì)建設(shè)。該計(jì)劃的第1期于2003年發(fā)布，之后每5年制定一次，到2018年6月發(fā)布的最新計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施4期。各期規(guī)劃更新的目的為修訂完善支撐目標(biāo)的指標(biāo)體系，結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀和國(guó)際形勢(shì)提出新的階段目標(biāo)和行動(dòng)重點(diǎn)。

第1期計(jì)劃提出資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率、最終填埋量三個(gè)物質(zhì)流指標(biāo)為計(jì)劃施行的核心指標(biāo)，并選取了工業(yè)固體廢棄物和生活垃圾人均產(chǎn)生量的削減指標(biāo)作為行動(dòng)指標(biāo)。以后每期指標(biāo)都在此基礎(chǔ)上增補(bǔ)完善。最新的第4期計(jì)劃則更加注重社會(huì)整體的循環(huán)型推進(jìn)，從日本的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面出發(fā)，對(duì)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)作了大幅調(diào)整，對(duì)指標(biāo)體系的數(shù)量作了大幅擴(kuò)充。第4期計(jì)劃將指標(biāo)體系分為反映循環(huán)型社會(huì)整體情況的物質(zhì)流指標(biāo)——物質(zhì)流指標(biāo)又包括資源產(chǎn)出率、入口處循環(huán)利用率、出口處循環(huán)利用率和最終填埋量和反映循環(huán)型社會(huì)建設(shè)行動(dòng)進(jìn)展的“特定項(xiàng)目的物質(zhì)流指標(biāo)”和“特定項(xiàng)目的行動(dòng)指標(biāo)”。在這兩者下又分別設(shè)置了“代表性指標(biāo)”和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)“代表性指標(biāo)”的“輔助指標(biāo)”。此次計(jì)劃共有150個(gè)指標(biāo)。

規(guī)劃制定和目標(biāo)確定的治理模式能將長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)分解成階段可達(dá)目標(biāo)，推動(dòng)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，如表1所示，在4期計(jì)劃中，資源產(chǎn)出率、循環(huán)利用率目標(biāo)不斷提升，最終填埋量目標(biāo)不斷下降。此外，持續(xù)就同一主題提出目標(biāo)和制定規(guī)劃能夠保證政策措施的延續(xù)性，例如，在4期計(jì)劃中地域循環(huán)共生圈建設(shè)、循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育、廢棄物管理都是行動(dòng)的重要方面，還能夠根據(jù)評(píng)估情況將問(wèn)題反饋給目標(biāo)和制度框架進(jìn)行調(diào)整。

（二）構(gòu)建層次分明、內(nèi)容完善的法律體系

從1970年開(kāi)始經(jīng)過(guò)40余年的探索與積累，日本形成了一套層次分明、內(nèi)容完善的法律體系，對(duì)提高資源循環(huán)利用效率起到基礎(chǔ)、引導(dǎo)和保障作用。日本法律體系為三層次金字塔結(jié)構(gòu)，從上到下分別為一部基本法、兩部綜合法和六部專門(mén)法。基本法為《循環(huán)型社會(huì)形成基本推進(jìn)法》。它是一部理念性的基本法，規(guī)定了“促進(jìn)物質(zhì)循環(huán)，以減輕環(huán)境負(fù)荷，從而謀求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)”的循環(huán)型社會(huì)建設(shè)基本原則。

綜合法分別為《固體廢棄物處理和公共清潔法》和《資源有效利用促進(jìn)法》，兩部法出臺(tái)時(shí)間均早于基本法，經(jīng)過(guò)多次修訂后于2001年生效。綜合法劃分了日本循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的基本結(jié)構(gòu)，即以固體廢棄物產(chǎn)生及處理為對(duì)象的固體廢棄物管理和資源回收利用。

專門(mén)法包括《容器與包裝分類回收法》《家用電器再利用法》《食品再利用法》《建筑材料再利用法》《報(bào)廢汽車(chē)再利用法》《廢棄小型電子產(chǎn)品循環(huán)再利用促進(jìn)法》《綠色采購(gòu)法》七部，反映了日本提高資源循環(huán)利用率的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。專門(mén)法規(guī)定了政府、制造商、消費(fèi)者、回收利用商各主體在貫徹3R原則方面的責(zé)任與權(quán)利，對(duì)具體制度進(jìn)行了詳細(xì)設(shè)計(jì)，是實(shí)施層面的指導(dǎo)法律。

除體系清晰、內(nèi)容齊備外，日本法律體系還有如下特點(diǎn)：一是立法過(guò)程是循序漸進(jìn)的。法律體系的三層次金字塔結(jié)構(gòu)并不是一開(kāi)始就確定的，而是經(jīng)歷了從單項(xiàng)法到基本法，再由基本法指導(dǎo)單向法的修訂的過(guò)程，不斷趨于完善。二是具有極強(qiáng)的可操作性，例如明確政府責(zé)任，并列舉其它所有可能承擔(dān)責(zé)任的主體并合理分配責(zé)任，規(guī)定綜合采用限制、鼓勵(lì)、引導(dǎo)等宏觀調(diào)控措施等促進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建立。

（三）廣泛采用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)企業(yè)和居民行為進(jìn)行約束和激勵(lì)

經(jīng)濟(jì)手段主要通過(guò)稅費(fèi)調(diào)節(jié)和投資融資等手段，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用進(jìn)行約束或激勵(lì)，為企業(yè)和消費(fèi)者的生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變提供內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力。因此，相比法律法規(guī)等行政管控類措施，它能夠產(chǎn)生“動(dòng)力”而非“壓力”，效果更為顯著和持久。日本在建設(shè)循環(huán)型社會(huì)時(shí)廣泛采用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)手段。

在約束方面，日本實(shí)施廢棄物回收再利用處理收費(fèi)制度和環(huán)境稅制度，將環(huán)境外部性成本內(nèi)部化。日本根據(jù)不同廢棄物種類采取不同責(zé)任主體的收費(fèi)制度，生活垃圾和廢棄物家用電器基于消費(fèi)者責(zé)任，由消費(fèi)者承擔(dān)回收再利用費(fèi)用一，而報(bào)廢汽車(chē)基于生產(chǎn)者責(zé)任，由汽車(chē)廠商主要承擔(dān)回收再利用費(fèi)用。日本于1990年確立的環(huán)境稅制度規(guī)定對(duì)化石燃料、汽車(chē)和產(chǎn)業(yè)廢棄物額外征稅，有效限制了化石燃料和汽車(chē)的消費(fèi)、抑制了產(chǎn)業(yè)廢棄物排放。2012年日本在已有環(huán)境稅制體系中新增“地球變暖稅（碳稅）”，打算利用稅收制度解決氣候變化問(wèn)題。

在激勵(lì)方面，日本對(duì)從事資源回收利用的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠或費(fèi)用減免。日本的《再循環(huán)利用設(shè)備特別補(bǔ)償辦法》規(guī)定，廢紙、廢飲料瓶類、廢家電、廢塑料、建筑廢物、廢木材再利用和商品化設(shè)備制造業(yè)等除按一般規(guī)定給予退稅外，還按商品價(jià)格實(shí)行25%或14%的特別退稅?！洞龠M(jìn)長(zhǎng)期優(yōu)良住宅普及法》規(guī)定獲得認(rèn)定的長(zhǎng)期優(yōu)良住宅可以享受稅率優(yōu)惠?！洞龠M(jìn)環(huán)境友好型·資源回收型汽車(chē)銷(xiāo)售的制度》規(guī)定了報(bào)廢汽車(chē)減免回收費(fèi)用的具體辦法。日本政府每年撥款約1.5萬(wàn)億日元給循環(huán)型社會(huì)建設(shè)相關(guān)的技術(shù)研發(fā)和工藝改進(jìn)、廢棄物再資源化設(shè)備引進(jìn)和生產(chǎn)、廢棄物處理設(shè)施建設(shè)等提供補(bǔ)助金。同時(shí)在財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上通過(guò)日本政府投資銀行、沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、國(guó)民生活金融公庫(kù)等金融渠道拓寬投融資方式。

（四）以區(qū)域、行業(yè)兩個(gè)主要維度推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)

日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)通過(guò)區(qū)域和行業(yè)兩個(gè)主要載體實(shí)現(xiàn)。從第2期計(jì)劃開(kāi)始，日本提出探索構(gòu)建“地域循環(huán)共生圈”，作為循環(huán)型社會(huì)實(shí)踐的重要方面。“地域循環(huán)共生圈”立足于“循環(huán)”和“共生”兩個(gè)層面：“循環(huán)”要求各地區(qū)充分利用地區(qū)資源和優(yōu)勢(shì)、使產(chǎn)生的再生資源盡可能在本地消納，形成資源自給自足的自立型社會(huì);而“共生”則要求各地區(qū)與鄰近地區(qū)資源互補(bǔ)，在更大空間范圍形成資源齊備的“共生圈”。日本政府優(yōu)先針對(duì)可再生能源和生物質(zhì)資源構(gòu)建地域循環(huán)共生圈，要求各區(qū)域最大限度開(kāi)發(fā)和利用當(dāng)?shù)乜稍偕茉?，如太?yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮艿龋钪匾氖峭ㄟ^(guò)“生物質(zhì)社區(qū)”（bio-mass town）的概念在建設(shè)生物質(zhì)循環(huán)利用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生物質(zhì)資源循環(huán)利用閉環(huán)。生物質(zhì)社區(qū)可以是市、鎮(zhèn)或村，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)并調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益主體整合市鎮(zhèn)村中各種來(lái)源生物質(zhì)廢棄物，如菜市場(chǎng)的菜葉瓜果、家庭和餐飲廚余垃圾、農(nóng)產(chǎn)品廢棄物，綜合采用厭氧發(fā)酵、堆肥、熱電聯(lián)產(chǎn)等技術(shù)對(duì)生物質(zhì)資源化和能源化。產(chǎn)生的生物質(zhì)能可以為地方提供熱能，循環(huán)利用的生物質(zhì)資源可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供肥料，生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)城市內(nèi)富余的電能和資源制品還可以對(duì)外銷(xiāo)售，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增加值。日本政府還出臺(tái)“廣域認(rèn)證制度”促進(jìn)再生資源在更廣闊區(qū)域內(nèi)的循環(huán)，對(duì)再生資源數(shù)量、循環(huán)利用設(shè)施能力和再生產(chǎn)品需求不匹配的地區(qū)建立對(duì)話機(jī)制，消除信息不對(duì)稱。

在循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育方面，日本綜合采用行政的、經(jīng)濟(jì)的和自愿的措施推動(dòng)。行政手段方面，完善循環(huán)型產(chǎn)業(yè)培育和管理的法律和行政法規(guī);通過(guò)再利用企業(yè)登記制度和再利用事業(yè)計(jì)劃認(rèn)定制度設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻;引入優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)廢棄物處理業(yè)者優(yōu)良性評(píng)價(jià)制度以表彰優(yōu)秀，淘汰落后，并作為撥付補(bǔ)助金的標(biāo)準(zhǔn);建立環(huán)境標(biāo)識(shí)制度提高再生產(chǎn)品的信息透明度和產(chǎn)品質(zhì)量，擴(kuò)大再生產(chǎn)品需求市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)手段方面，如前所述，日本對(duì)從事資源回收利用企業(yè)給予稅收優(yōu)惠;對(duì)產(chǎn)業(yè)廢棄物排放者征收產(chǎn)廢稅;政府通過(guò)綠色采購(gòu)率先使用再生產(chǎn)品或可再生能源等綠色產(chǎn)品。自愿手段方面，日本有影響力的行業(yè)協(xié)會(huì)自愿設(shè)定嚴(yán)格于國(guó)家的行動(dòng)目標(biāo)，有力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向循環(huán)型轉(zhuǎn)型;日本各企業(yè)也在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、可持續(xù)采購(gòu)、伙伴關(guān)系建立、投融資方面開(kāi)展自愿行為;日本通過(guò)多種形式的宣傳和教育引導(dǎo)社會(huì)輿論，鼓勵(lì)廣泛參與。

（五）以廢棄物減量和正確處置為核心進(jìn)行廢棄物管理

日本的廢棄物管理原則體現(xiàn)在法律規(guī)定的廢棄物處置等級(jí)上：廢棄物減量措施優(yōu)先，其次是回收循環(huán)，最后是最終處理。顯然，廢棄物減量是日本廢棄物管理的首要原則。國(guó)內(nèi)實(shí)施的產(chǎn)廢稅和生活垃圾收費(fèi)是引導(dǎo)企事業(yè)單位和居民從源頭減少?gòu)U棄物排放的最主要的措施。

日本對(duì)廢棄物正確處置的管理主要有兩方面：一是減少?gòu)U棄物處置過(guò)程中的環(huán)境影響，二是禁止廢棄物非法或不當(dāng)丟棄。為實(shí)現(xiàn)廢棄物正確的、環(huán)境負(fù)荷最低的最終處理，日本政府設(shè)立“循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)補(bǔ)貼金”“產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施運(yùn)用支援事業(yè)的補(bǔ)助制度”，分別對(duì)生活垃圾和產(chǎn)業(yè)廢棄物提供財(cái)政支持。同時(shí)鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)使用自愿機(jī)制減少生產(chǎn)過(guò)程中有害物質(zhì)的排放。為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)廢棄物的正確處理處置，日本對(duì)所有產(chǎn)業(yè)廢棄物實(shí)施Manifest制度，即傳票制度，對(duì)處理全流程進(jìn)行監(jiān)管。該制度要求產(chǎn)生、收集運(yùn)輸、回收處理和最終處理企業(yè)提供廢棄物種類和數(shù)量的準(zhǔn)確信息，以互相校核和上報(bào)政府。此外，對(duì)消除非法丟棄等不良影響的活動(dòng)提供財(cái)政補(bǔ)貼。

三、日本第4期計(jì)劃中的最新措施及效果評(píng)價(jià)

（一）第4期循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃的新措施

日本第4期循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃于2018年6月發(fā)布，除在構(gòu)建地域循環(huán)共生圈、培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)、實(shí)施合適有效的廢棄物管理、加強(qiáng)信息、技術(shù)和人才等基礎(chǔ)能力建設(shè)方面延續(xù)以往計(jì)劃外，還結(jié)合新社會(huì)發(fā)展形勢(shì)提出了若干新思路和新措施。

1.確定塑料、生物質(zhì)、基礎(chǔ)及稀缺金屬礦資源、非金屬礦資源為循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)對(duì)象。在塑料上，要減少?gòu)U棄容器和包裝，建立一套有效的塑料資源回收和循環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)生物塑料替代傳統(tǒng)化石燃料制作的塑料制品;在生物質(zhì)上，結(jié)合聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)本國(guó)家庭食物浪費(fèi)減少一半的目標(biāo)，全面積極推進(jìn)廚余、牲畜糞便、其它農(nóng)、林、漁業(yè)生物質(zhì)廢棄資源、廢水處理廠的污泥的肥料化、飼料化、能量化等方式利用;在基礎(chǔ)及稀缺金屬礦上，通過(guò)環(huán)境設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)建立擴(kuò)大對(duì)再生金屬需求，進(jìn)行系統(tǒng)整合在動(dòng)脈和靜脈產(chǎn)業(yè)間構(gòu)建一套資源循環(huán)系統(tǒng)，實(shí)施東京奧運(yùn)會(huì)獎(jiǎng)牌計(jì)劃促進(jìn)小型家電中稀缺金屬資源回收，促進(jìn)電池中稀缺的鋰和鈷資源循環(huán)利用;在非金屬礦上，加強(qiáng)對(duì)建筑垃圾分類，避免有害成分影響循環(huán)利用率，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段提高住房使用壽命減少建筑垃圾產(chǎn)生，實(shí)施“超級(jí)鳳凰計(jì)劃”將建筑垃圾用于填島建港。

2.探索并推廣減量化、再利用的2R優(yōu)先商業(yè)模式。隨著日本資源和廢棄物循環(huán)利用率達(dá)到平臺(tái)期，從源頭實(shí)現(xiàn)資源投入減量、以再利用等更為經(jīng)濟(jì)的方式提高資源利用效率，及2R的地位愈發(fā)提高。2R優(yōu)先的商業(yè)模式主要包括服務(wù)化、共享、再利用和再制造。日本再制造和共享經(jīng)濟(jì)已初具規(guī)模，但仍需在產(chǎn)品種類、服務(wù)領(lǐng)域上進(jìn)一步擴(kuò)展。同時(shí)，日本還計(jì)劃從減少一次資源投入、廢棄物產(chǎn)生和二氧化碳排放等方面定量評(píng)估這些商業(yè)模式對(duì)建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的影響。

3.注重廢棄物處理處置設(shè)施的協(xié)同效應(yīng)。構(gòu)建的廢棄物處理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具有協(xié)同應(yīng)對(duì)氣候變化、為地方創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的效益。例如，在減少溫室氣體排放方面，鼓勵(lì)使用廢棄物最終焚燒發(fā)電替代部分化石燃料，建立可再生能源設(shè)施報(bào)廢后處理及再利用的技術(shù)、體制及機(jī)制;在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面，通過(guò)完善廢棄物處理和周邊必要設(shè)施，將廢棄物焚燒發(fā)電作為區(qū)域能源中心，采取私人主動(dòng)融資措施（PFI，Private Finance Initia-tives）鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入廢棄物處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。

（二）循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的效果評(píng)價(jià)

經(jīng)過(guò)近20年建設(shè)，日本已經(jīng)基本構(gòu)建成循環(huán)型社會(huì)。從指標(biāo)上看，計(jì)劃中三大物質(zhì)流核心指標(biāo)持續(xù)好轉(zhuǎn)，即資源產(chǎn)出率、總循環(huán)利用率持續(xù)提高，最終填埋量大幅下降。如圖1所示，同2000年相比，2016年日本資源產(chǎn)出率從24.2萬(wàn)日元/噸增至38.2萬(wàn)日元/噸，漲幅達(dá)58%，總體資源循環(huán)利用率從10%上升到16%，最終填埋量從5600萬(wàn)噸顯著下降到1600萬(wàn)噸，降幅超過(guò)7成。

各重點(diǎn)領(lǐng)域循環(huán)利用率也在不斷提高，例如容器包裝和建筑垃圾循環(huán)利用率從2000年的76%和85%提高到2016年的86%和98%。家用電器、機(jī)動(dòng)車(chē)等廢棄物2015年實(shí)際循環(huán)利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《家用電器再利用法》和《報(bào)廢汽車(chē)再利用法》規(guī)定目標(biāo)（表2）。

日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)是以解決資源約束和環(huán)境污染為初衷的，通過(guò)構(gòu)建回收利用體系，培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)，廢棄物中所包含的大量資源再次回收到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國(guó)內(nèi)資源安全得到保障，環(huán)境問(wèn)題也得以解決。日本總資源投入量從2000年的20億噸下降到2015年的14億噸，同時(shí)，最終填埋量大幅下降有效緩解了日本填埋場(chǎng)土地資源短缺問(wèn)題，一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物最終填埋場(chǎng)的剩余使用年份不斷增加，從2005年年的15.6年和7.2年分別增加至20.5和16.6年。通過(guò)對(duì)廢棄物進(jìn)行制成燃料或焚燒發(fā)電等形式的再利用顯著削減了其它部門(mén)溫室氣體排放，2000年到2015年間，溫室氣體削減量由800萬(wàn)噸二氧化碳增加到2200萬(wàn)噸二氧化碳，增長(zhǎng)二倍有余。

循環(huán)型社會(huì)建設(shè)也促進(jìn)了日本以循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處理為主要內(nèi)容的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，已然成為日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇和重要部門(mén)。目前日本環(huán)境產(chǎn)業(yè)形成了兩個(gè)具體門(mén)類：一類是以清潔生產(chǎn)、廢棄物循環(huán)利用和處理處置為對(duì)象的生產(chǎn)型環(huán)境產(chǎn)業(yè)，另一類是以信息服務(wù)、環(huán)境咨詢、綠色物流為主要內(nèi)容的服務(wù)型環(huán)境產(chǎn)業(yè)。2014年日本環(huán)境產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模和雇傭人數(shù)分別為105萬(wàn)億日元和256萬(wàn)人，是2000年的1.2倍和1.3倍，產(chǎn)值占當(dāng)年GDP比重達(dá)20%。

日本全社會(huì)資源節(jié)約、循環(huán)利用的意識(shí)不斷增強(qiáng)、參與度顯著提高，為循環(huán)型社會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從第2期計(jì)劃開(kāi)始就設(shè)計(jì)了公眾意識(shí)和參與度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)問(wèn)卷形式調(diào)查統(tǒng)計(jì)。問(wèn)卷內(nèi)容包括買(mǎi)東西不要塑料袋，把不用的東西拿到閑魚(yú)網(wǎng)或舊貨市場(chǎng)去賣(mài)，對(duì)家庭垃圾認(rèn)真做好分類，并按要求在指定時(shí)間放到指定場(chǎng)所去回收等。問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2007年至2017年，買(mǎi)東西不要塑料袋的比例從45.2%增至61.4%，專賣(mài)閑置物品比例從20%增至22%。

四、對(duì)我國(guó)的啟示及建議

（一）持續(xù)制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃，確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)和行動(dòng)的一致和延續(xù)性

日本從2003年起至今共發(fā)布4期循環(huán)型社會(huì)形成基本推進(jìn)計(jì)劃。各期計(jì)劃中的目標(biāo)指標(biāo)體系和具體行動(dòng)措施雖結(jié)合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)有所變動(dòng)和發(fā)展，但核心指標(biāo)和行動(dòng)的主要方面未變，例如培育循環(huán)型產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建地域循環(huán)共生圈一直是建設(shè)循環(huán)型社會(huì)重要方面。反觀我國(guó)，曾分別發(fā)布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)[2013]5號(hào)）和《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)》（發(fā)改環(huán)資[2017]75號(hào)）兩份循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，但兩份規(guī)劃在名稱、目標(biāo)體系、行動(dòng)舉措等內(nèi)容上存在不一致，許多政策措施不延續(xù)，也未形成定期發(fā)布規(guī)劃的機(jī)制。這種規(guī)劃發(fā)布內(nèi)容和方式會(huì)導(dǎo)致某項(xiàng)政策措施無(wú)法經(jīng)過(guò)充分評(píng)估就被推翻和擱置，不利于在積累中不斷加以修正完善。我國(guó)在規(guī)劃制定和目標(biāo)治理上有豐富經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)上充分體現(xiàn)，比如應(yīng)當(dāng)編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)或資源循環(huán)利用效率提高的相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃實(shí)行定期更新，其中的量化目標(biāo)、目標(biāo)達(dá)成路徑、具體行動(dòng)領(lǐng)域和政策重點(diǎn)等內(nèi)容要在基本保持一致的前提下發(fā)展和完善。

（二）科學(xué)研究支撐規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)體系，完善相應(yīng)的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)核算體系

日本在制定循環(huán)型社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)是以量化目標(biāo)為導(dǎo)向的，目標(biāo)由一套指標(biāo)體系支撐。指標(biāo)體系在定期評(píng)估后進(jìn)行修訂調(diào)整，不斷加以完善。目前日本反映循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)體系由物質(zhì)流層面、行動(dòng)層面、輔助層面等構(gòu)成包含150項(xiàng)具體指標(biāo)。不斷完善的指標(biāo)體系對(duì)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和核算也起到積極作用。除此之外，日本還采用政府支持、實(shí)證事業(yè)等方式夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。例如，為使食物浪費(fèi)量的估算精度提到，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厥澄锢速M(fèi)調(diào)查提供財(cái)政和技術(shù)支持;實(shí)證事業(yè)涉及的企業(yè)對(duì)企業(yè)運(yùn)行狀況和技術(shù)應(yīng)用情況開(kāi)展數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)工作，極大提高了企業(yè)層面的數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量。而我國(guó)沒(méi)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源循環(huán)利用的統(tǒng)計(jì)體系，企業(yè)微觀層面數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)鮮有資金支持，數(shù)據(jù)質(zhì)量差，準(zhǔn)確度低。由于缺乏準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，資源循環(huán)利用的物質(zhì)流動(dòng)過(guò)程無(wú)法掌握，反映我國(guó)循環(huán)特點(diǎn)的目標(biāo)支撐指標(biāo)體系也未能充分搭建。應(yīng)盡快完善統(tǒng)計(jì)體系，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估，使目標(biāo)支撐的指標(biāo)體系構(gòu)建有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，量化目標(biāo)制定有科學(xué)依據(jù)，完成情況能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

（三）綜合使用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段促進(jìn)資源利用效率提高，尤其要注重市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段的激勵(lì)作用

日本循環(huán)型社會(huì)推進(jìn)的相關(guān)法律在國(guó)家制定戰(zhàn)略、方向、規(guī)劃等方面提供堅(jiān)實(shí)基準(zhǔn)，同時(shí)又規(guī)定了所涉及的利益相關(guān)方、責(zé)任劃分、行動(dòng)內(nèi)容、獎(jiǎng)懲措施等，最大程度保證了各責(zé)任主體于法有據(jù)。而我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法規(guī)相比而言存在法律地位較低、約束力和震懾力不足、法律責(zé)任虛置、管控領(lǐng)域空白、內(nèi)容分散未整合等不足。在經(jīng)濟(jì)手段上，日本的顯著特征是不斷強(qiáng)化并靈活應(yīng)用包括稅收優(yōu)惠、征稅收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等措施。而我國(guó)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行政管控措施密集而經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段缺位。例如，我國(guó)對(duì)資源綜合利用企業(yè)的所得稅和增值稅優(yōu)惠規(guī)定中，對(duì)于目前大量產(chǎn)生的廢塑料、廢包裝等消費(fèi)產(chǎn)品退稅比例較低，無(wú)法有效激勵(lì)行業(yè)資源循環(huán)利用;我國(guó)目前實(shí)施的資源稅、消費(fèi)稅和排污收費(fèi)制度都無(wú)法有效約束生產(chǎn)和消費(fèi)行為，而經(jīng)日本經(jīng)驗(yàn)測(cè)試有效的產(chǎn)廢稅和生活垃圾收費(fèi)等制度在我國(guó)未施行。未來(lái)，應(yīng)在完善法律法規(guī)措施的基礎(chǔ)上，不斷完善市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)措施，加強(qiáng)其在各類措施間的地位，激發(fā)民間和企業(yè)內(nèi)生活力，調(diào)動(dòng)社會(huì)廣泛參與。

（四）強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則中的減量化和再利用的2R原則，探索發(fā)展2R新模式

隨著日本循環(huán)利用率達(dá)到平臺(tái)期，從源頭實(shí)現(xiàn)資源投入減量，以再利用等更經(jīng)濟(jì)的方式提高資源利用效率的地位愈發(fā)提高。日本從第3期計(jì)劃開(kāi)始就強(qiáng)化了該理念。我國(guó)盡管回收利用率有所上升，但全社會(huì)廢棄物的產(chǎn)生量和最終處理量仍保持增長(zhǎng)，廢棄物預(yù)防和減量對(duì)我國(guó)未來(lái)提高資源效率，創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)模式有更重要意義。2R新模式包括反映全生命周期理念的生態(tài)設(shè)計(jì)、共享經(jīng)濟(jì)和再制造以及廣泛安全的廢棄物回收和運(yùn)輸渠道，因此要在社會(huì)上加大2R的優(yōu)先宣傳，通過(guò)生態(tài)設(shè)計(jì)，基于全生命周期生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)理念設(shè)計(jì)產(chǎn)品;要在制造業(yè)服務(wù)化、再制造和共享經(jīng)濟(jì)等方面探索有效進(jìn)行廢棄物源頭減量的商業(yè)模式;要通過(guò)搭建全面安全的廢棄物收集和運(yùn)輸渠道，及時(shí)將生產(chǎn)生活廢棄物投入到循環(huán)型產(chǎn)業(yè)中消納。