關(guān)鍵詞 海洋牧場(chǎng) 海南 法律問(wèn)題 政策

基金項(xiàng)目：海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2019年規(guī)劃課題“海洋牧場(chǎng)管理制度立法研究”JD19-08。

作者簡(jiǎn)介：戴為卿，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院教師，三亞學(xué)院應(yīng)用法學(xué)研究所副研究員，研究方向：國(guó)際法、海商法。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.148

一、 海南省海洋牧場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）海洋牧場(chǎng)概述

根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)部2017年發(fā)布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》中海洋牧場(chǎng)分類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，海洋牧場(chǎng)是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)原理，在特定海域，通過(guò)人工魚(yú)礁、增殖流放等措施，構(gòu)建或修復(fù)海洋生物繁殖、生長(zhǎng)、索餌或避敵所需的場(chǎng)所，增殖養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源，改善海域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的漁業(yè)模式。

（二）海洋牧場(chǎng)分類

《海洋牧場(chǎng)分類標(biāo)準(zhǔn)》將海洋牧場(chǎng)為以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源或珍稀瀕危物種為主要目的的養(yǎng)護(hù)型海洋牧場(chǎng);以增殖漁業(yè)資源和產(chǎn)出漁獲物為主要目的的增殖性海洋牧場(chǎng)和以休閑垂釣和漁業(yè)觀光等為主要目的的休閑型海洋牧場(chǎng)。

（三）海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)農(nóng)業(yè)部組織編制的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017-2025年）》統(tǒng)計(jì)，截至2016年，我國(guó)在黃渤海區(qū)已建成148個(gè)海洋牧場(chǎng)、東海區(qū)建成23個(gè)海洋牧場(chǎng)、南海區(qū)建成74個(gè)海洋牧場(chǎng)。根據(jù)《海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃》，海南省海洋牧場(chǎng)的重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域主要在陵水示范區(qū)，三亞區(qū)域和?？趨^(qū)域。

當(dāng)前海南省制定的《海南省現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃（2019- 2030年）》已經(jīng)通過(guò)專家評(píng)審，《規(guī)劃》以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于海南建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)、建設(shè)美好新海南的要求為指導(dǎo)，充分發(fā)揮海南地理資源、海洋生態(tài)系統(tǒng)的特色，以漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、休閑漁業(yè)發(fā)展、漁村綠色發(fā)展為切入點(diǎn)，在海洋生物資源與生態(tài)環(huán)境調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)海南省現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行布局，規(guī)劃適合海南熱帶典型海洋牧場(chǎng)發(fā)展，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。規(guī)劃區(qū)域包括：海南島近岸海域、三沙群島海域;在海南島近岸海域及三沙群島海域，選址布局海洋牧場(chǎng)共46個(gè)（養(yǎng)護(hù)型20個(gè)、休閑型26個(gè)）、31128公頃（養(yǎng)護(hù)型13593公頃、休閑型17535公頃）。

2018年，陵水黎族自治縣海洋與漁業(yè)局和三亞南海水產(chǎn)研究所相繼組織編制了2018-2025年的階段性海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃，就加大海洋牧場(chǎng)建設(shè)，發(fā)展國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)的初步工作進(jìn)行相關(guān)部署，計(jì)劃于2025年以前在海南省建成人工魚(yú)礁、人工珊瑚礁等養(yǎng)護(hù)型海洋牧場(chǎng)和休閑型海洋牧場(chǎng)共計(jì)46個(gè)，并在其中開(kāi)展海洋生物養(yǎng)殖和特色休閑漁業(yè)項(xiàng)目。根據(jù)2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的第五批24個(gè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)名單顯示，三亞蜈支洲島海域海洋牧場(chǎng)當(dāng)選海南首個(gè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。

二、海南省海洋牧場(chǎng)現(xiàn)存法律問(wèn)題

海南省在建設(shè)自貿(mào)區(qū)的過(guò)程中得到了中央層面和地方層面的大力支持，其中也有不少針對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)方面的扶持政策方針，實(shí)施中也起到了一定的效果，但在總體上來(lái)說(shuō)只是一個(gè)基本框架，內(nèi)容還很不完備，仍然不能有效地緩解海洋牧場(chǎng)建設(shè)的面臨的法律問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管責(zé)任主體不明確

隨著近幾年來(lái)海南省大力發(fā)展海洋牧場(chǎng)建設(shè)，海洋牧場(chǎng)的建設(shè)已初具規(guī)模，隨之帶來(lái)的問(wèn)題也開(kāi)始顯露出來(lái)。海洋牧場(chǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管責(zé)任主體的不明確，導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)出現(xiàn)推諉;海洋牧場(chǎng)產(chǎn)權(quán)不清晰，缺乏確權(quán)制度，海洋牧場(chǎng)管理混亂等都是海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)亟待解決的法律問(wèn)題。

（二）海域使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題

海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)由于起步晚、底子薄、海域使用政策限制等原因，發(fā)展過(guò)程較為緩慢。其中，海洋牧場(chǎng)征收海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)用海成本高，初期投入太大，容易導(dǎo)致企業(yè)為了降低建設(shè)成本而忽視海洋牧場(chǎng)在海洋生態(tài)修復(fù)和漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面的重要功能，這將會(huì)嚴(yán)重影響海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)程。此外，海域批準(zhǔn)使用年限過(guò)短，申請(qǐng)所需文件繁雜等都在一定程度上打擊了企業(yè)建設(shè)海洋牧場(chǎng)的積極性。

（三）管理體制不健全

由于海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)基礎(chǔ)研究薄弱，集中力量加大海洋牧場(chǎng)建設(shè)卻輕視對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的管理，管理體制的不健全都極其容易導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)后續(xù)的監(jiān)測(cè)和管理監(jiān)督不到位的情況發(fā)生，這也在一定程度上制約了海洋牧場(chǎng)綜合效益的發(fā)揮。

三、完善海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)的法律建議

（一）借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的法律制度經(jīng)驗(yàn)

1. 日韓成熟法律制度

海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)起步較晚，我國(guó)相鄰的日本、韓國(guó)的海洋牧場(chǎng)建設(shè)比較成熟，并有較為完善的法律體系進(jìn)行制度上的保障。在完善海南省海洋牧場(chǎng)建設(shè)的法律措施上可以積極借鑒日本和韓國(guó)的先進(jìn)法律制度。日本積極促進(jìn)以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋資源開(kāi)發(fā)包括合理的管理捕魚(yú)、強(qiáng)化面向世界漁業(yè)資源保存的措施，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)、保全、恢復(fù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系、強(qiáng)化海洋生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性保護(hù)，制定了系統(tǒng)的法律體系，涵蓋水產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)、漁場(chǎng)開(kāi)發(fā)和漁業(yè)生產(chǎn)組合、漁業(yè)災(zāi)害賠償和漁船損壞賠償?shù)扔嘘P(guān)漁業(yè)的諸多方面。制定的法律文件有：《沿岸漁場(chǎng)整修開(kāi)發(fā)法》《漁港漁場(chǎng)整備法》《水產(chǎn)基本法》《200海里漁業(yè)水域暫行法》等。韓國(guó)相關(guān)法律制度包括《韓國(guó)海洋牧場(chǎng)事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃》《人工魚(yú)礁設(shè)置及管理規(guī)定》《海洋牧場(chǎng)事業(yè)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》《水產(chǎn)資源管理法》《養(yǎng)殖漁業(yè)育成法》《漁場(chǎng)管理法》《水產(chǎn)業(yè)法》《海洋污染防治法》《海岸帶管理法》《海洋污染防治法》《海洋環(huán)境管理法》等。

2.國(guó)內(nèi)海洋大省的先進(jìn)制度

目前我國(guó)沿海省市已經(jīng)出臺(tái)的海洋牧場(chǎng)相關(guān)的規(guī)定主要有《廣東省人工魚(yú)礁管理規(guī)定》《河北省人工魚(yú)礁建設(shè)管理規(guī)定（試行）》《山東省人工魚(yú)礁管理辦法》《山東省海洋牧場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》《山東省海洋牧場(chǎng)平臺(tái)試點(diǎn)管理暫行辦法》和第一部關(guān)于海洋牧場(chǎng)的單項(xiàng)法規(guī)《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)海洋大省已經(jīng)出臺(tái)的海洋牧場(chǎng)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，積極做好與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)政策創(chuàng)設(shè)，在遵守我國(guó)《海域使用管理法》的相關(guān)規(guī)定范圍內(nèi)，著力解決海域使用金過(guò)高和使用年限短等制約海洋牧場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，可以就海洋牧場(chǎng)的建設(shè)情況制定等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)免繳海域使用金，對(duì)促進(jìn)生態(tài)資源養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)的海洋牧場(chǎng)減免海域使用金來(lái)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)睾Ｑ竽翀?chǎng)在建設(shè)過(guò)程中注重環(huán)境保護(hù)，并激勵(lì)海洋牧場(chǎng)的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先

海南省有優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件、多樣化的海洋生物資源、巨大的旅游發(fā)展?jié)摿?，因此，在建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的過(guò)程中，應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著手，制定加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)。在新建、擴(kuò)建和改建海洋牧場(chǎng)時(shí)，漁業(yè)主管部門要進(jìn)行漁業(yè)環(huán)境檢測(cè)，協(xié)同相關(guān)檢測(cè)部門對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后，確保對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響降到最低之后，核發(fā)養(yǎng)殖使用證。還應(yīng)按照我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定積極防治海洋牧場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。必要時(shí)，可以設(shè)立一個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)同海南省相關(guān)環(huán)保、海事、旅游、交通等職能部門進(jìn)行密切的配合，積極做好海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理工作。

（三）健全配套政策制度

當(dāng)前應(yīng)該整合我國(guó)和海南省現(xiàn)有的漁業(yè)支持政策，著重對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目予以資金扶持，大力支持國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)的建設(shè)，簡(jiǎn)化海洋牧場(chǎng)的審批手續(xù)，減免海域使用費(fèi)用，增加海域使用年限;在營(yíng)業(yè)稅、海域使用金、生態(tài)補(bǔ)償金等推出相應(yīng)優(yōu)惠政策;根據(jù)海洋牧場(chǎng)的性質(zhì)結(jié)合海南各市縣信貸機(jī)構(gòu)開(kāi)展不同層次的信貸優(yōu)惠措施，對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目在審批貸款或者貸款利率上給予一定的優(yōu)惠利好，對(duì)不同海洋牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體分類設(shè)立專項(xiàng)資金、稅收、貸款等手段扶持，重點(diǎn)扶持具有較好生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的海洋牧場(chǎng);當(dāng)海洋牧場(chǎng)購(gòu)買環(huán)境保護(hù)類保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)予以優(yōu)惠。完善海洋牧場(chǎng)的管理體制，利用海南在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中引進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺(tái)的發(fā)展對(duì)有條件的海洋牧場(chǎng)進(jìn)行定點(diǎn)監(jiān)測(cè)，尤其是對(duì)海洋環(huán)境、生物活動(dòng)等進(jìn)行定點(diǎn)監(jiān)測(cè)和分析，以期實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控評(píng)估，綜合提高海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理水平。

（四）大力推廣本地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制度

三亞蜈支洲島海域海洋牧場(chǎng)成功當(dāng)選國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)，經(jīng)過(guò)十年的努力成為海南省首個(gè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。海南省可以將蜈支洲島海洋牧場(chǎng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)在省內(nèi)大力開(kāi)展學(xué)習(xí)和交流，尤其是在省內(nèi)三亞區(qū)域、陵水區(qū)域和海口區(qū)域已初具規(guī)?；暮Ｑ竽翀?chǎng)大力推廣，使海南省各個(gè)發(fā)展中的海洋牧場(chǎng)能結(jié)合自身特色實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

海南正在迎來(lái)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的難得契機(jī)，海洋既要發(fā)揮基礎(chǔ)性、資源性作用，更要借力自貿(mào)區(qū)的政策東風(fēng)，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階。海南要充分抓住以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為核心的新一輪對(duì)外開(kāi)放時(shí)機(jī)，充分借助國(guó)家實(shí)施“一帶一路”、海洋強(qiáng)國(guó)等戰(zhàn)略機(jī)遇，進(jìn)一步加強(qiáng)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)，制定和出臺(tái)海洋牧場(chǎng)產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)，結(jié)合海南省自身優(yōu)勢(shì)條件，使“藍(lán)色”產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義自貿(mào)港的建設(shè)。

注釋：

海南電視新聞網(wǎng).海南省現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃[EB/OL].http：//www.hnwtv.com/shzh/158409.html. 2019-11-05.

三亞蜈支洲島海域海洋牧場(chǎng)實(shí)現(xiàn)我省零突破[N].海南日?qǐng)?bào)，2020-01-16.