關(guān)鍵詞 留置措施 適用條件 規(guī)范化行使

基金項目：本文系2019年度云南省黨校系統(tǒng)課題《監(jiān)察委員會的調(diào)查措施研究》（2019XN013）的階段性成果。

作者簡介：羅洪啟，中共云南省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向：中國法制史、憲法行政法。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.125

黨的十九大報告指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！?018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，其中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將涉嫌特定犯罪的被調(diào)查人留置在特定的場所。用留置取代“兩規(guī)”措施，是一項重要的制度創(chuàng)新，是以法治思維和法治方式反腐敗的重要體現(xiàn);但留置是一種能限制被調(diào)查人人身自由的強(qiáng)制調(diào)查措施，所以，為保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，切實推進(jìn)法治反腐，必須確保留置措施的規(guī)范化、法治化行使。

一、留置取代“兩規(guī)”的背景

（一）“兩規(guī)”的源起及歷史作用

所謂“兩規(guī)”，即指《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條第（三）項規(guī)定的“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”;與“兩規(guī)”類似的還有原來行政監(jiān)察部門的“兩指”，即《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（已失效）第二十條第（三）項規(guī)定的“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和“說明”。

我國的“兩規(guī)”起源于20世紀(jì)90年代，最早出現(xiàn)于國務(wù)院1990年12月頒的《行政監(jiān)察條例》。1993年中紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，“兩規(guī)”的使用范圍有了一定的程度的擴(kuò)大。1997年5月9日，《行政監(jiān)察條例》被廢除;同日，全國人大常委會審議通過《行政監(jiān)察法》，其中便規(guī)定了“兩指”。

“兩規(guī)”“兩指”之所以出現(xiàn)，源于當(dāng)時嚴(yán)峻的反腐敗形勢。當(dāng)時的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗任務(wù)十分艱巨繁重，卻缺乏查處和懲治腐敗的有效措施，因此，為加強(qiáng)反腐成效，黨和國家賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可通過“兩規(guī)”措施調(diào)查違紀(jì)違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

“兩規(guī)”措施是過去黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查辦腐敗案件的制勝武器，在反腐敗斗爭中發(fā)揮過重要作用。據(jù)學(xué)者彭江輝統(tǒng)計：“凡紀(jì)檢監(jiān)察移送檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件，無一例外都使用了‘兩規(guī)措施。資料顯示，2015 年全國各級檢察機(jī)關(guān)共查辦職務(wù)犯罪案件40834 件54249 人，都是通過使用‘兩規(guī)措施取得重要證據(jù)后立案的;其中貪污賄賂、挪用公款100 萬元以上案件4490 件，平均‘兩規(guī)審查時間為3 個月;查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪的4568 人，平均‘兩規(guī)審查時間為4 個月;廳局級以上干部的769 人，平均‘兩規(guī)審查時間為5 個月。對涉嫌瀆職侵權(quán)犯罪案件13040 人，涉及克扣侵占惠農(nóng)扶貧資金等相關(guān)職務(wù)犯罪案件 11839 人，涉及征地拆遷、社會保障、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件8699 人，在移送檢察機(jī)關(guān)立案偵查前，一般均使用了‘兩規(guī)措施，‘兩規(guī)期限在1-3 個月?！?/p>

（二）留置取代“兩規(guī)”的背景

“兩規(guī)”雖然在過去的反腐斗爭中發(fā)揮著重要作用，但其合憲性、合理性一直受到國內(nèi)外輿論的詬病。

1.“兩規(guī)”的合憲性、合法性存在瑕疵。根據(jù)我國《憲法》第三十七條“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”及《中華人民共和國立法法》第八條“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律”之規(guī)定，“兩規(guī)”作為黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)措施而限制被調(diào)查人的人身自由，違背了憲法“尊重和保障人權(quán)”的法治精神，也違反了《立法法》有關(guān)“法律保留”的具體規(guī)定。

2.“兩規(guī)”無法與刑事訴訟法銜接?！皟梢?guī)”雖只是一種黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)措施，但在實踐中已成為具有刑事偵查性質(zhì)的強(qiáng)制措施，也構(gòu)成對違紀(jì)黨員干部人身自由的實際限制。可見，“兩規(guī)”與刑事羈押雖然名稱不同，羈押方式與羈押地點有異，但就限制人身自由的后果而言則無異。根據(jù)我國《刑法》規(guī)定，判決執(zhí)行以前先行被羈押的，羈押一日可以折抵刑期一日;但因“兩規(guī)”屬于黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)措施，無法與刑事訴訟法銜接，所以當(dāng)被違紀(jì)黨員干部被判處有罪之后，判決前被“兩規(guī)”的期限，并不能折抵刑期，對被“兩規(guī)”對象顯然有失公平。

3.“兩規(guī)”缺乏明確的適用程序。人身自由是現(xiàn)代公民最重要、最基本的人權(quán)，因此，世界大多數(shù)國家的法律對于限制人身自由的強(qiáng)制，都會從適用條件、羈押時間、羈押地點、羈押期間的權(quán)利保障以及權(quán)利受損后的救濟(jì)途徑等各方面設(shè)置嚴(yán)格、明確、剛性的程序。但“兩規(guī)”作為黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)調(diào)查措施，卻具有一定的秘密性，缺乏明確的適用程序，公眾對“兩規(guī)”的適用條件、兩規(guī)的時間、兩規(guī)的地點等都不知曉?！皟梢?guī)”適用程序的不明確與現(xiàn)代法治精神不符。

4.“兩規(guī)”缺乏有效監(jiān)督。因“兩規(guī)”只是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)調(diào)查措施，故其實施條件、批準(zhǔn)程序與操作方式大都由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部掌控，處理程序與處理結(jié)果不為公眾知悉，所以早在十幾年前就有公眾質(zhì)疑為何高官被“雙規(guī)”前后為何語焉為詳，許多反腐消息“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”。如果當(dāng)事人的權(quán)益因“兩規(guī)”而受損，也缺乏制度性、法律性救濟(jì)渠道，他們沒有申訴渠道，也不能提出國家賠償?？梢?，“兩規(guī)”既缺乏外部的監(jiān)督制約機(jī)制，又沒有明確的內(nèi)部監(jiān)督程序，不利于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)調(diào)查權(quán)的規(guī)范化、法治化行使。

因此，在十八大以來越來越強(qiáng)調(diào)法治、強(qiáng)調(diào)依憲治國的今天，“兩規(guī)”措施已不能與法治反腐的法治精神契合，故十九大明確以留置取代“兩規(guī)”，將“兩規(guī)”納入法治化軌道。

二、留置的概念與性質(zhì)

（一）《監(jiān)察法》頒布前的“留置”概念

“留置”的字面含義，是指“把人或東西留下”。在《監(jiān)察法》頒布之前，“留置”在我國法律體系中主要有以下幾方面的含義：

1.民法意義上的“留置權(quán)”。根據(jù)《民法通則》《合同法》與《物權(quán)法》的規(guī)定，“留置權(quán)”是一種債權(quán)人為維護(hù)自身的合法權(quán)益而對自己合法占有的他人物權(quán)強(qiáng)行扣留并處置的民事權(quán)利，如《民法通則》第八十九條，《物權(quán)法》第二百三十條，《合同法》第二百六十四條、三百一十五條、三百八十條、四百二十二條均有類似規(guī)定。

2.訴訟法意義上的“留置送達(dá)”。我國《刑事訴訟法》《民事訴訟法》及相關(guān)的司法解釋都有“留置送達(dá)”的規(guī)定。當(dāng)受送達(dá)人拒絕簽收法律文書時，送達(dá)人可依法將法律文書留在受達(dá)人的住所，其法律效果等同于受送達(dá)人親筆簽收，是一種法定的強(qiáng)制送達(dá)方式。

3.行政法意義上的“留置盤問”。民法與訴訟法意義上的“留置”，針對的都是“物”;針對“人”的留置首見于1995年2月28日公布實施的《人民警察法》，其第九條的規(guī)定：“為維護(hù)社會治安秩序，人民警察對被指控有犯罪行為、有現(xiàn)場作案嫌疑、有作案嫌疑身份不明和攜帶的物品可能是贓物的四類人員，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)對其留置繼續(xù)盤問?！?/p>

根據(jù)以上分析可以看出，民法、訴訟法與行政法意義上的“留置”概念雖然性質(zhì)不同，目的有異，但其共同特征是均具有不同程度的“強(qiáng)制性”。民法意義上的“留置權(quán)”，是債權(quán)人在無需征求債務(wù)人意見的情況下，通過強(qiáng)制占有并處置債務(wù)人的財產(chǎn)以實現(xiàn)自身的債權(quán);訴訟法意義上的“留置送達(dá)”，是為了實現(xiàn)法律文書的送達(dá)效果而將法律文書強(qiáng)制留在被送達(dá)人住所;行政法意義上的“留置盤問”，是為了盤問案情而暫時將違法犯罪嫌疑人暫時留置在特定的場所。

（二）監(jiān)察留置措施的性質(zhì)

《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施與上述民法、訴訟法與行政法意義上的留置的共同之處在于，都是為了實現(xiàn)特定的法律目的而對“人”或“物”進(jìn)行一定程度與一定時長的強(qiáng)制物理隔離和控制，監(jiān)察留置是為了實現(xiàn)調(diào)查目標(biāo)而將被調(diào)查人留置在特定的場所。但監(jiān)察留置的權(quán)力屬性究竟應(yīng)當(dāng)如何界定，學(xué)界卻存在多種觀點：

1.學(xué)界既有研究對監(jiān)察留置權(quán)力屬性的界定。雖然我國的政治體制并非西方“三權(quán)分立”的架構(gòu);但長久以來，將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三種屬性的分析模式已是學(xué)界的通行學(xué)術(shù)話語體系。因此，雖然監(jiān)察體制改革之后的國家監(jiān)察委員會獨立于原來的“一府兩院”，監(jiān)察權(quán)既非行政權(quán)，亦非司法權(quán)，但學(xué)者還是習(xí)慣性地用既有的分析模式去追問監(jiān)察權(quán)中的留置究竟的權(quán)力屬性究竟是行政權(quán)還是司法權(quán)。

（1）認(rèn)為監(jiān)察留置屬于行政權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)既涵蓋行政性質(zhì)的調(diào)查，還包括“刑事偵查”，而“留置措施是監(jiān)察委員會實施調(diào)查的一項重要措施，它同樣具有這兩種性質(zhì)。作為普通行政性質(zhì)的調(diào)查措施，留置具有行政性質(zhì);作為刑事偵查措施的一種，同樣屬于行政權(quán)的一種?！?/p>

（2）認(rèn)為監(jiān)察留置是偵查措施。監(jiān)察體制改革賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)“相當(dāng)于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在偵查刑事案件中擁有的偵查權(quán)”。因此，有學(xué)者認(rèn)為，對于“留置這樣長時間限制或剝奪人身自由的措施”“不能因為稱其為調(diào)查便掩蓋其偵查的實質(zhì)”。還有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察委員會實際享有原來由檢察機(jī)關(guān)原來行使的部分偵查權(quán)”，一方面，“檢察機(jī)關(guān)自偵部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，必然帶動相關(guān)職能的移轉(zhuǎn)”，另一方面，從限制人身自由的強(qiáng)度來看，“部分監(jiān)察措施的強(qiáng)制性程度頗高，帶有明顯的‘偵查色彩”。

（3）認(rèn)為監(jiān)察留置具有獨立屬性。有學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代監(jiān)察制度促進(jìn)監(jiān)察權(quán)成為‘第四權(quán)”，“監(jiān)察權(quán)作為‘第四權(quán)已經(jīng)在社會發(fā)展中走出了一條以扼制公權(quán)力濫用為起點，以推進(jìn)權(quán)力善治、權(quán)利維護(hù)與保障為使命的成長之路，成為促進(jìn)現(xiàn)代政府‘廉能、善治的重要推進(jìn)與保障機(jī)制。”

2.監(jiān)察留置具有黨紀(jì)調(diào)查、行政調(diào)查與司法偵查的雜糅、綜合權(quán)力屬性。監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，原來屬于檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員，監(jiān)察委員會便成了集違紀(jì)審查、行政監(jiān)察與法律監(jiān)督于一身，并獨立于“一府兩院”的“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。監(jiān)察權(quán)既是傳統(tǒng)意義上“黨權(quán)”，更不是西方傳統(tǒng)“三權(quán)分立”話語體系下的行政權(quán)、司法權(quán)，因此，僅用傳統(tǒng)行政權(quán)或司法權(quán)概念無法準(zhǔn)確把握監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性，也不能準(zhǔn)確界定監(jiān)察留置的權(quán)力性質(zhì)。監(jiān)察留置雖然是為取代原來黨內(nèi)的“兩規(guī)”而創(chuàng)設(shè)，但其與“兩規(guī)”并不是簡單的替代關(guān)系，其權(quán)力屬性也由原來黨內(nèi)調(diào)查措施轉(zhuǎn)變?yōu)閲覚?quán)力機(jī)關(guān)的獨立調(diào)查措施。同時，雖然留置就限制人身自由的嚴(yán)厲程度而言與行政法中的盤問留置、行政拘留以及刑事訴訟法中的刑事拘留、逮捕高度相似，但留置卻非傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制措施與司法強(qiáng)制措施。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)因整合多種權(quán)力而具有政治與法律屬性雙重屬性，因此，留置措施作為“監(jiān)察權(quán)”的下位概念，也同樣兼具黨紀(jì)調(diào)查、行政調(diào)查與司法偵查的綜合權(quán)力屬性。

監(jiān)察留置固然具有刑事偵查措施的功能。如果監(jiān)察委的調(diào)查程序沒有刑事偵查功能，那在我國有關(guān)職務(wù)犯罪的刑事訴訟程序中，就會只有審查起訴與審判兩個階段，而沒有偵查階段;但監(jiān)察委的調(diào)查又不能簡單地等同于刑事訴訟法中的偵查。刑事訴訟中的偵查，關(guān)注的焦點是犯罪問題，即刑法中的罪與非罪、罪輕與罪重問題;但監(jiān)察法中的調(diào)查，則必須按監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的要求，既關(guān)注犯罪問題，同時也監(jiān)督被調(diào)查人“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”，調(diào)查的范圍囊括了思想覺悟、道德操守、違紀(jì)違法及犯罪，更為寬泛。留置作為最嚴(yán)厲的調(diào)查措施，雖然針對的主要對象都是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的人，但監(jiān)察調(diào)查畢竟還包括了黨紀(jì)、政紀(jì)調(diào)查，所以其性質(zhì)與刑事強(qiáng)制措施逮捕并不能等同，而是具有雜糅性、綜合性與獨立性特征。

三、留置的適用條件與適用程序

留置能限制被調(diào)查人最高六個月的人身自由，是監(jiān)察委員會擁有的強(qiáng)制性最強(qiáng)的調(diào)查措施，因此，《監(jiān)察法》對留置的適用條件與適用程序作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。

（一）留置的適用要件

根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，適用留置措施需要滿足罪名、證據(jù)與情節(jié)三個要件：

1.罪名要件。留置適用的違法犯罪行為主要是貪污賄賂、失職瀆職等行為，在“違法犯罪”之前以“嚴(yán)重”限定，意在限制留置的適用范圍，即除貪污賄賂、失職瀆職之外的其他職務(wù)犯罪或者違法行為、輕微的一般不采取留置措施。何為“嚴(yán)重”，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)，但在實務(wù)中一般需根據(jù)違法犯罪的情節(jié)、金額、后果等因素綜合認(rèn)定。

2.證據(jù)要件。采取留置措施前監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)已掌握被調(diào)查人的部分違法犯罪事實及證據(jù)，且仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查。包括正反兩層含義，就正面而言，采取留置措施必須要有確實的證據(jù)基礎(chǔ)，此處證據(jù)雖然不一定要達(dá)到“確鑿充分”“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)當(dāng)達(dá)到“高度蓋然性”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而且證據(jù)本身應(yīng)當(dāng)真實可靠，不能是捕風(fēng)捉影的言辭證據(jù)或傳聞證據(jù);就反面而言，若監(jiān)察機(jī)關(guān)已充分掌握了被調(diào)查人涉嫌違法犯罪的證據(jù)，且已經(jīng)沒有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，或者無需通過限制被調(diào)查人人身自由來調(diào)查取證，也不宜對被調(diào)查人采取留置措施。

3.情節(jié)要件。除同時具備上述罪名要件與證據(jù)要件之外，還必須具備下列四種法定情節(jié)之一：“（1）涉及案情重大、復(fù)雜的;（2）可能逃跑、自殺的;（3）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的;（4）可能有其他妨礙調(diào)查行為的?！?/p>

（二）留置的批準(zhǔn)程序

與過去“兩規(guī)”缺乏明確具體明確的批準(zhǔn)程序相比，《監(jiān)察法》第四十三條對留置的批準(zhǔn)程序作出較為嚴(yán)格的程序制約：

1.批準(zhǔn)主體。對被調(diào)查人采取留置措施，不能由調(diào)查人員個體決定，而必須由監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。將批準(zhǔn)主體設(shè)置為“領(lǐng)導(dǎo)人員”體現(xiàn)了適用留置措施的嚴(yán)肅性與慎重性;“集體研究”決定體現(xiàn)了監(jiān)察工作的民主集中制原則。

2.批準(zhǔn)權(quán)限。留置的審批權(quán)限上提一級，市（縣、區(qū)）級監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施時不能自己決定，而必須報上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。意在通過監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)適用留置措施必須慎之又慎。

3.備案程序。特殊情況下，不僅需要批準(zhǔn)程序，而且還要有備案程序。由于省級監(jiān)察委留置的對象一般都高級領(lǐng)導(dǎo)干部，影響比較大，故《監(jiān)察法》規(guī)定省級監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取留置措施，必須報國家監(jiān)察委備案。

（三）留置期限

留置期限關(guān)乎被調(diào)查人的切身利益。過去“兩規(guī)”常受人詬病之處就在“兩規(guī)”沒有明確的時間限制，實踐中常會出現(xiàn)“兩規(guī)”對象被長期羈押的現(xiàn)象，所以《監(jiān)察法》對留置期限作了嚴(yán)格限制：

1.普通留置期限。普通案件留置不得超過三個月。此處的“三個月”為固定期限，不能因案件情況的變化而變化，也不能如《刑事訴訟法》規(guī)定的一樣，因監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之前未掌握的被調(diào)查人的職務(wù)違法“新罪”而重新計算留置期限。

2.特殊留置期限。對于復(fù)雜、疑難的案件，經(jīng)批準(zhǔn)后留置的期限可以而且只能延長一次，延長的時間不得超過三個月。即留置期限最多不得超過六個月，可見留置的最長期限遠(yuǎn)低于《刑事訴訟法》中偵查階段的最長羈押期限。并且，為防止延長留置期限被濫用，《監(jiān)察法》進(jìn)一步提高了延長留置時間的批準(zhǔn)級別：省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（四）留置場所

留置場所對于保障留置對象的權(quán)利至關(guān)重要，但在《監(jiān)察法》征求意見稿中卻未對留置場所作出任何規(guī)定，后來吸取了民間公眾、學(xué)者的意見，在定稿第二十二條增加了一款：“留置場所的設(shè)置、管理、監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

這款規(guī)定非?；\統(tǒng)與原則化，卻并非毫無意義。“依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)不能自己隨意設(shè)置留置場所，也不能只依據(jù)自己的內(nèi)部管理規(guī)定來管理、監(jiān)督留置場所，而必須按照國家的“有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”——雖然現(xiàn)在“有關(guān)規(guī)定”還未出臺，但至少為留置場所的監(jiān)管留下了制度改進(jìn)的空間。

（五）留置后通知家屬的期限

被調(diào)查人被限制人身自由后家屬的知情權(quán)是一項基本權(quán)利?！缎淌略V訟法》第八十五條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)拘留犯罪嫌疑人后，除無法通知或者涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪通知可能有礙偵查的情形以外，都應(yīng)當(dāng)在拘留后二十四小時以內(nèi)通知被拘留人的家屬?！睋?jù)此規(guī)定，公安拘留犯罪嫌疑人后，只有“無法通知”或涉嫌危害國家安全罪、恐怖活動罪兩種特別罪名時，才可以不在二十四小時以內(nèi)通知被拘留人家屬，否則一律都應(yīng)通知。

《監(jiān)察法》征求意見稿第四十一條對留置后通知家屬的期限作了規(guī)定：“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬?！贝苏髑笠庖姼骞己?，引起了極大的爭議，原因一是“除有礙調(diào)查”過于原則化、抽象化，賦以監(jiān)察機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)無法形成剛性約束，實踐中極可能是調(diào)查人員認(rèn)為“有礙調(diào)查”被認(rèn)定“有礙調(diào)查”，由此而導(dǎo)致采取留置措施后不通知家屬情形的大量出現(xiàn);二是“通知單位或家屬”的“或”字極其令人不安——因為“或”就意味著可以不通知家屬，這條規(guī)定不利于保障家屬的知情權(quán)，也有違法治精神。所以定稿第四十四條采納了公眾與學(xué)者的意見，對通知家屬的期限作了較大的修改：“采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時以內(nèi)，通知留置對象所在單位和家屬?！睂ⅰ盎颉弊指臑椤昂汀保瑫r對不通知的情形作了必要限制。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)對于“毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供”的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍然具有非常大的自由裁量權(quán)，但畢竟有了一定程度的限制。

（六）留置對象留置期間的權(quán)利保障

留置對象雖然涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪被留置，但其留置期間的各項權(quán)利同樣應(yīng)該受到保障?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障留置對象的飲食、休息和安全提供醫(yī)療服務(wù)。訊問留置對象應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名?！?/p>

另外，為確保監(jiān)察程序與刑事訴訟程序有機(jī)銜接，《監(jiān)察法》還規(guī)定：“留置對象涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置可以如拘留一樣折抵刑期：留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！?h3>四、留置措施的規(guī)范化行使

留置是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)制程度最高的調(diào)查措施，其對被調(diào)查人人身自由的限制強(qiáng)度與《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施相似，但留置不屬于《刑事訴訟法》的調(diào)整范圍，只受《監(jiān)察法》規(guī)范：監(jiān)察調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)之后，留置才與刑事訴訟中的拘留、逮捕相銜接，從而轉(zhuǎn)為刑事訴訟程序?！侗O(jiān)察法》已對留置的規(guī)范化行使設(shè)置了較為嚴(yán)格的適用條件和適用程序，在推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化方面取得了長足的進(jìn)步，但《監(jiān)察法》作為一部基本法，不可能面面俱到，對許多問題目前還只有原則性、方向性的規(guī)定，還缺乏具體可操作的配套法規(guī)。而留置措施規(guī)范化、法治化行使程度是監(jiān)察工作法治化與法治反腐的重要體現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)貫徹黨的十九屆四中全決定會精神，“深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”，進(jìn)一步完善留置措施規(guī)范化行使的體制機(jī)制。

（一）留置的批準(zhǔn)與實施

《監(jiān)察法》已從批準(zhǔn)主體、批準(zhǔn)權(quán)限、備案等方面對留置的批準(zhǔn)與實施設(shè)置了嚴(yán)格的程序制約機(jī)制，但目前《監(jiān)察法》設(shè)置的程序制約主要是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的特點是強(qiáng)調(diào)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，體現(xiàn)了黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。對留置的批準(zhǔn)與實施而言，內(nèi)部的監(jiān)督當(dāng)然很重要;但從程序正當(dāng)?shù)慕嵌?，作為一種涉及限制人身自由的調(diào)查措施，還應(yīng)考慮設(shè)置必要的外部監(jiān)督機(jī)制。

1.監(jiān)察留置與刑事訴訟程序“拘留”“逮捕”批準(zhǔn)程序比較。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)擁有拘留犯罪嫌疑人一個月以內(nèi)的自主決定權(quán);羈押超過一個月，就必須逮捕，逮捕便不能由公安機(jī)關(guān)自主決定，而需級同級人民檢察院批準(zhǔn)，可見，“逮捕”的批準(zhǔn)程序存在不同職權(quán)部門之間的相互監(jiān)督與制約。留置措施可以限制被調(diào)查人人身自由最長高達(dá)六個月，時間遠(yuǎn)超刑事訴訟程序中逮捕前的拘留時間，更接近逮捕，因此，要提升留置的法治化程度，應(yīng)當(dāng)考慮在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，設(shè)置必要、適當(dāng)?shù)耐獠勘O(jiān)督與制約機(jī)制。

2.監(jiān)察留置與香港廉政公署調(diào)查程序監(jiān)督機(jī)制比較。香港廉政公署是與內(nèi)地監(jiān)察委員職能相近的專職反腐敗機(jī)構(gòu)。根據(jù)香港《廉政公署條例》規(guī)定，香港廉署可自主決定的權(quán)力包括拘捕權(quán)、48小時內(nèi)的扣留權(quán)與查詢銀行數(shù)據(jù)等;但對于諸如監(jiān)聽、搜查、扣押財產(chǎn)等可能嚴(yán)重侵害被調(diào)查人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，卻不能自主決定，而必需向法庭申請“調(diào)查令”“搜查令”之后方可進(jìn)行。中國內(nèi)地的監(jiān)察體制具有自身的獨特性，固然不宜生搬硬套香港廉署的作法，但香港廉署對調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機(jī)制卻對內(nèi)地監(jiān)察體制改革具有一定的借鑒與啟發(fā)意義：香港廉署扣留犯罪嫌疑人超過48小時就必須受到其他部門的監(jiān)督，且律師可以隨時介入;而內(nèi)地監(jiān)察機(jī)關(guān)可以限制被調(diào)查人幾個月的留置措施，在批準(zhǔn)與實施程序方面卻未設(shè)置明確的外部監(jiān)督制約機(jī)制，也未設(shè)置允許律師介入的程序，這顯然與我國憲法規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”、十九大報告與《十九屆四中會決定》強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)人權(quán)法治保障”法治精神不符。所以有學(xué)者主張留置既然是與羈押接近且程度輕于羈押的準(zhǔn)羈押措施，就必須考慮律師的辯護(hù)權(quán)和介入權(quán)問題，“不能因怕給公權(quán)力添麻煩而（將律師）拒之門外”。

設(shè)置外部監(jiān)督機(jī)制，或許確實可能會影響監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗調(diào)查的效率，但是，為了切實保障法治反腐、陽光反腐，維護(hù)程序的正當(dāng)性比調(diào)查效率更為重要。畢竟，反腐斗爭永遠(yuǎn)在路上，反腐不是一朝一夕、能畢其功于一役之事，而是一場長期、永久性的戰(zhàn)役。要贏得這場戰(zhàn)爭的勝利，最重要的就是要不斷增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)公信力——而設(shè)置必要的外部監(jiān)督機(jī)制，讓監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的每一個案件都經(jīng)得起法治的檢驗、經(jīng)得起人民的檢驗、經(jīng)得起歷史的檢驗，就是增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)公信力的根本之道。

（二）留置場所的設(shè)置與管理

留置場所如何設(shè)置，由誰主管和監(jiān)督對留置對象的權(quán)利有重要影響。在監(jiān)察體制改革試點過程中，有關(guān)留置場所的設(shè)置，大抵有兩種做法：一種是繼續(xù)使用紀(jì)委的辦案基地即原“兩規(guī)”場所;另一種是將公安機(jī)關(guān)看守所作為留置場所。

為切實保障留置對象的權(quán)利，實現(xiàn)留置實施過程的法治化與規(guī)范化，將不受監(jiān)察機(jī)關(guān)直接控制的看守所進(jìn)行適當(dāng)改造后作為留置場所或許是更符合法治精神的作法?！侗O(jiān)察法》第四十四條規(guī)定“訊問留置對象應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時間和時長”，但何為“合理的訊問時間與時長”在實踐中的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在模糊灰色地帶——事實上，只要留置場所處于監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接控制之下，要保障“合理的訊問時間與時長”便幾乎是一個難以實現(xiàn)的目標(biāo)。

為了杜絕被羈押人員在偵查過程中被偵查人員進(jìn)行直接或間接的刑訊逼供，早就有學(xué)者呼吁改變我國看守所“偵押合一”的體制，實現(xiàn)看守所的“中立化”。當(dāng)前司法體制改革的一個重要內(nèi)容就是要改變目前看守所由公安機(jī)關(guān)直接管轄的體制，改由司法行政部門管理，從而偵查人員不能直接、隨意接觸羈押對象，而只能按法定程序辦理手續(xù)之后才能接觸羈押對象。

與羈押對象不能被偵查人員直接控制同理，留置對象也不宜處于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員的直接控制之下。因此，留置場所不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)自己設(shè)置，也不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行管理監(jiān)督，而應(yīng)由其他機(jī)關(guān)設(shè)置并監(jiān)管。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員要訊問留置對象，只能按規(guī)定辦理手續(xù)。唯有如此，才能使保障“合理的訊問時間與時長”成為現(xiàn)實，才能使留置對象的權(quán)利保障有堅實的制度性基礎(chǔ)。

留置場所不由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接控制，還有利于消除過去紀(jì)檢律檢查機(jī)關(guān)工作的“神秘性”，增加社會公眾對監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐工作的了解。為保證反腐調(diào)查工作的順利開展，監(jiān)察機(jī)關(guān)固然需要注重反腐調(diào)查工作保密紀(jì)律，但從長遠(yuǎn)來看，不斷加強(qiáng)反腐敗調(diào)查的公開性與透明化程度，對增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐公信力，從而贏得民眾對反腐工作的支持，具有重要意義。如香港廉政公署便設(shè)有專門的“公眾開放日”，主動吸引公眾去參觀廉政公署，了解廉政公署的日常工作。

總之，制定國家監(jiān)察法，用留置取代“兩規(guī)”，體現(xiàn)了黨和國家反腐敗治理體系和治理手段的法治化與科學(xué)化，彰顯了黨中央全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的決心，為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行反腐職責(zé)提供了合法有效且極具威懾力的調(diào)查措施，對深入推進(jìn)反腐敗具有重要意義;與此同時，由于留置限制被調(diào)查人的人身自由，故必須加強(qiáng)留置行使的規(guī)范化與法治化，真正做到法治反腐敗、陽光反腐。

參考文獻(xiàn)：

[1]高維峰.從“兩規(guī)”到留置：黨和國家執(zhí)紀(jì)方式的重要創(chuàng)新——微觀解讀十九大報告關(guān)于監(jiān)察體制改革[J].理論月刊，2018（3）.

[2]中央紀(jì)委監(jiān)察網(wǎng)站、最高人民檢察院網(wǎng)站（2015 年至2016 年）.轉(zhuǎn)引自彭江輝.用留置取代兩規(guī)的實踐基礎(chǔ)和法理邏輯[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（1）.

[3]王金貴.雙規(guī)與自首：合憲性問題研究[J].法學(xué)，2005（4）.

[4]張培元.某些官員被“雙規(guī)”后為何語焉不詳[N].中國青年報，2009-03-13.

[5]王曉.監(jiān)察委員會的留置措施論要[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2017（2）.

[6]君維達(dá).留置措施初探[J].太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（2）.

[7]于江.新時代全面從嚴(yán)治黨：邏輯 ?要義 ?路徑[J].中共云南省委黨校學(xué)報，2018（4）.

[8]卞建林.監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案程序初探[J].法律科學(xué)，2017（6）.

[9]熊秋紅.監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究[J].環(huán)球法律評論，2017（2）.

[10]魏昌樂.國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué)，2017（3）.

[11]陳光中，如俊.我國監(jiān)察體制改革若干問題思考[J].中國法學(xué)，2017（4）.

[12]甘新萍.監(jiān)察留置場所法治化建設(shè)及規(guī)范化運行芻議[J].北京警察學(xué)院學(xué)報，2018（3）.

[13]高一飛，陳琳.我國看守所的中立化改革[J].中國刑事化雜志，2012（9）.