周程揚(yáng)

摘? ?要：信訪制度作為國家提供給社會(huì)治理的供給側(cè)制度，可以借鑒國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論觀點(diǎn)，通過制度改革，破解制約信訪工作的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。文章深入分析信訪工作制度、機(jī)制存在的不足及其可期改革完善的方向，為根治重復(fù)信訪問題提供理論探索。

關(guān)鍵詞：供給側(cè);信訪;管理

1? ? 完善信訪救濟(jì)工作基礎(chǔ)

（1）實(shí)體正義的理念。重復(fù)上訪現(xiàn)象的嚴(yán)重性，說明了信訪工作的針對(duì)性供給存在不足或者瑕疵。實(shí)體正義強(qiáng)調(diào)結(jié)果的正當(dāng)性、合理性和道德性，要求社會(huì)資源分配能滿足大多數(shù)人的利益。對(duì)信訪群眾來說，重復(fù)信訪、越級(jí)上訪需要解決問題、化解矛盾、定分止?fàn)?。信訪工作需要摒棄唯“程序至上”的理念，走出“程序”的怪圈，在堅(jiān)持程序正義的前提下，依法受理、辦理、復(fù)查復(fù)核信訪事項(xiàng)的同時(shí)，更需要從信訪矛盾所涉及的實(shí)體方面來研判、分析、推進(jìn)信訪矛盾的化解。

（2）有理推定的理念。信訪是憲法賦予公民的合法權(quán)利，“有理推定”實(shí)質(zhì)就是尊重公民的信訪權(quán)利，是政府尊重和保障人權(quán)的具體體現(xiàn)，是社會(huì)主義政治文明進(jìn)步的標(biāo)志，也體現(xiàn)了尊重公民權(quán)利的憲法意識(shí)。只有堅(jiān)守“有理推定”，公職人員才能飽含真情來接待信訪人，才能更為仔細(xì)、更為公正地處理信訪事項(xiàng)，才能以中立、公平的觀點(diǎn)看待信訪事件，從而最大限度地接近正義。如果以“無理推定”來看待信訪訴求，那么就會(huì)對(duì)來訪群眾拒之千里之外，戴著“有色眼鏡”看人，從而敷衍了事。

（3）訴求重新處理原則。在重復(fù)信訪過程中，信訪群眾提出與本信訪訴求有關(guān)的其他訴求，認(rèn)為原處理部門沒有依法處理，質(zhì)疑原來的信訪處理存在錯(cuò)誤或者不當(dāng)，也未給予針對(duì)性的回復(fù)等。但是，在專門信訪工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)送、交辦后，絕大多數(shù)處理部門經(jīng)常引用已經(jīng)處理過的結(jié)論而不再受理或者不再重新受理信訪群眾的重復(fù)信訪。信訪群眾卻認(rèn)為有關(guān)部門用原來的處理結(jié)論來敷衍，重復(fù)信訪現(xiàn)象進(jìn)入了惡性循環(huán)的怪圈，甚至引發(fā)惡性案件。從信訪訴求的角度分析，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)尊重信訪人的信訪權(quán)利，堅(jiān)持訴求重新處理的原則，重新啟動(dòng)信訪程序，依法處理信訪群眾提出的新的訴求，讓信訪群眾真正理解處理意見，息訴罷訪。

2? ? 完善相應(yīng)法律規(guī)定

（1）縮短信訪事項(xiàng)處理時(shí)間?！缎旁L條例》規(guī)定60日的處理時(shí)限與信訪制度在現(xiàn)行國家權(quán)利救濟(jì)體系的地位不相匹配，與信訪群眾的現(xiàn)實(shí)需求漸行漸遠(yuǎn)。一是信訪救濟(jì)的法律地位和特點(diǎn)決定了處理時(shí)限需要縮短。絕大部分的糾紛、爭議事項(xiàng)的救濟(jì)全部由其他法定程序予以調(diào)整，而對(duì)非主渠道救濟(jì)的信訪制度，事項(xiàng)一般較為單純，法律關(guān)系不復(fù)雜。而如此事項(xiàng)，如果仍按照60日的辦理期限處置，對(duì)及時(shí)維護(hù)社會(huì)秩序不利，也容易引發(fā)重復(fù)信訪、越級(jí)上訪。二是緊急信訪事項(xiàng)的社會(huì)屬性決定了辦理需要提速。信訪群眾日常生活中經(jīng)常提出不少諸如涉及社會(huì)公共安全類、緊急救助類等方面的求助、建議等事項(xiàng)，而此類事項(xiàng)事關(guān)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，涉及政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，有關(guān)部門理應(yīng)在第一時(shí)間迅速予以處理，消除安全隱患，及時(shí)維護(hù)信訪群眾權(quán)益。三是簡易程序無法凸顯信訪制度的優(yōu)越性。盡管目前國家信訪局推出了簡易程序處置信訪事項(xiàng)的重大舉措，對(duì)于推動(dòng)群眾合理訴求及時(shí)、就地解決發(fā)揮了積極作用，但是由于公權(quán)力部門處理信訪群眾反映問題的時(shí)限仍具有一定的不確定性，無法有效凸顯信訪制度的優(yōu)越性。

（2）完善重復(fù)信訪處理規(guī)定。當(dāng)前的信訪工作制度改革中，既要改變受理部門多元化，避免越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、進(jìn)京上訪等濫用信訪權(quán)的現(xiàn)象;又要明確對(duì)信訪群眾重復(fù)反映的問題，有理有節(jié)、依法予以處理。一是準(zhǔn)確界定重復(fù)信訪。在信訪立法中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定“重復(fù)信訪”的概念與條件，明確重復(fù)信訪中的同一信訪人、同一信訪事項(xiàng)、同一信訪訴求的核心要素，個(gè)體信訪與集體信訪中有關(guān)重復(fù)信訪的區(qū)別。二是引入處理效力規(guī)范。盡管《信訪條例》規(guī)定了有關(guān)部門做出復(fù)核意見后，就同一訴求不再受理的規(guī)定，但是，從立法規(guī)范上來看，仍存在一定的模糊性，對(duì)重復(fù)上訪行為的指引、處置存在不確定性。三是明確后監(jiān)督程序。信訪辦理意見生效后，對(duì)信訪人反映的信訪事項(xiàng)出現(xiàn)新證據(jù)、原處理意見適用法律錯(cuò)誤等情況，要允許有關(guān)部門啟動(dòng)監(jiān)督程序，對(duì)原處理行為進(jìn)行再審查。否則，則會(huì)出現(xiàn)“法禁而民不止”的現(xiàn)象，目前的重復(fù)信訪現(xiàn)象已經(jīng)足以印證。

3? ? 完善相關(guān)工作機(jī)制

（1）加強(qiáng)專職信訪機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督。一是建立大信訪工作格局。對(duì)于信訪群眾重復(fù)信訪，要改變單純說教、反復(fù)轉(zhuǎn)送、存件處理的方式，善于走出程序內(nèi)循環(huán)的慣性處理模式，避免所有的信訪矛盾在未得到解決的情況下息訪，聚積在上級(jí)信訪部門，使良性的信訪“三角結(jié)構(gòu)”變成了“倒三角結(jié)構(gòu)”。二是拓展內(nèi)部監(jiān)督方式?？梢圆扇〕椴椤⒑瞬?、提請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)接待等內(nèi)部監(jiān)督方式，對(duì)確有錯(cuò)誤的，督促有關(guān)部門依法糾正，并進(jìn)行責(zé)任追究;對(duì)原處理無誤的，做好解釋溝通工作，贏得群眾理解和信任。

（2）強(qiáng)化責(zé)任單位的自我監(jiān)管。一是建立終身負(fù)責(zé)的制度。通過組建專門工作組專案審查，實(shí)現(xiàn)定人定崗定責(zé)，對(duì)處理意見的真實(shí)性、合法性終身負(fù)責(zé)。對(duì)核查的情況、爭議焦點(diǎn)、處理意見等要形成檔案資料，上傳到國家信訪信息系統(tǒng)，使所有部門在接待時(shí)都能統(tǒng)一解答口徑。二是相關(guān)責(zé)任單位要窮盡法律、行政、經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)等手段，對(duì)原處理確有錯(cuò)誤的，依法及時(shí)糾正;對(duì)確有瑕疵的，要采取補(bǔ)救措施;對(duì)原處理并未不妥的，要認(rèn)真做好疏導(dǎo)教育工作;對(duì)生活確有困難的，積極做好相關(guān)幫困工作。

（3）健全全社會(huì)的共同治理體系。一是健全體制內(nèi)聯(lián)合接待機(jī)制。聯(lián)合接待既能發(fā)揮信訪部門中立性和權(quán)威性，也可以發(fā)揮責(zé)任部門的專業(yè)性和具體性的特點(diǎn)，通過定期、定案、定人聯(lián)合接待的方式，督促信訪群眾息訴息訪。二是引入體制外社會(huì)第三方力量參與治理。通過人大代表、政協(xié)委員、人民調(diào)解機(jī)構(gòu)、群眾工作室、心理咨詢室等共同參與，開展積極、有效的溝通、交流、談心，緩解信訪人的心結(jié)，使其回歸理性。