張 璋，周新旺，李曉玲

（1.北京聯(lián)合大學(xué)生物化學(xué)工程學(xué)院，北京100101；2.清華大學(xué)五道口金融學(xué)院，北京100087）

引 言

自2005 年起至今14 年間，為了更好地完善城市功能、改善城市環(huán)境，中央陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)關(guān)于棚戶區(qū)改造的政策文件。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37 號(hào)），2015—2017 年，全國(guó)完成了為期三年共計(jì)1 800 萬(wàn)套的棚改任務(wù)。2017 年5 月，國(guó)務(wù)院決定實(shí)施第二個(gè)3 年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，據(jù)住建部發(fā)布的信息，2018 年全國(guó)各類棚戶區(qū)改造開(kāi)工626 萬(wàn)套，完成投資1.74 萬(wàn)億元。隨著棚戶區(qū)改造工程的逐步推進(jìn)，在滿足各方利益最大化、推動(dòng)城市發(fā)展的前提下，如何使住戶安置補(bǔ)償政策更貼合城市發(fā)展現(xiàn)狀，以及更好地改善城市居民住房條件，逐漸成為我國(guó)棚戶區(qū)改造進(jìn)程中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018 年張家界市政府共實(shí)施87 個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，改造建筑約15 070 棟，總建筑面積約564 萬(wàn)平方米，花費(fèi)資金約為197 億元。與一二線城市對(duì)棚戶區(qū)改造依賴度小的情況不同，小城鎮(zhèn)由于缺乏特色產(chǎn)業(yè)以及常住人口基數(shù)小等，棚戶區(qū)改造逐漸變成刺激城市發(fā)展需求的重要因素。本文通過(guò)對(duì)張家界市棚戶區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪及問(wèn)卷調(diào)查，分析張家界市棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償工作的方案實(shí)施、執(zhí)行方法和實(shí)施效果，研究小城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償模式，以期對(duì)小城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償提供一定政策參考。

1 研究綜述

1.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外關(guān)于住戶安置補(bǔ)償?shù)难芯總?cè)重于房屋征收立法和安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩方面。（1）房屋征收立法。Peng Fei Ni 指出，土地私有制在西方大多數(shù)國(guó)家普遍實(shí)行，土地作為商品被自由買賣，只有當(dāng)土地的歸屬權(quán)涉及到社會(huì)公共利益時(shí)，政府才會(huì)征收[2]。Yutaka Sato 指出，對(duì)于國(guó)外大多數(shù)國(guó)家，在制定與房屋征收有關(guān)的法律時(shí)，都會(huì)對(duì)公共利益做出清晰的界定，爭(zhēng)取以公平公正的原則制定法律條例[3]。（2）安置補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)。Xu Y 等認(rèn)為，當(dāng)安置住戶的個(gè)人利益與社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，要根據(jù)公正補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對(duì)改造過(guò)程中住戶受到的權(quán)益、房屋、財(cái)物等損壞進(jìn)行一定的補(bǔ)償，不能為了偏向社會(huì)公共利益而不顧對(duì)住戶的安置補(bǔ)償[4]。Yeol Choi提出，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)規(guī)律為前提，不能超過(guò)市場(chǎng)的交易標(biāo)準(zhǔn)[5]。

1.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)關(guān)于棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償?shù)难芯糠较蛑饕ò仓醚a(bǔ)償方式、稅收優(yōu)惠政策、資金籌措渠道以及住戶權(quán)益保護(hù)機(jī)制四大類。（1）安置補(bǔ)償方式。黃小康提出，在棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償過(guò)程中，政府需要明確每種安置補(bǔ)償方式的利弊，針對(duì)不同類型的住戶，給予不同的安置補(bǔ)償方式，在完全尊重住戶安置補(bǔ)償意愿的前提下，使住戶利益最大化[6]。（2）相關(guān)優(yōu)惠政策。柳玉萍提出，為了達(dá)到棚戶區(qū)改造工程的目的，各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)各轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)的特點(diǎn)，以國(guó)家政策為基礎(chǔ)制定符合地區(qū)實(shí)際情況的優(yōu)惠政策[7]。（3）資金籌措渠道。王菲[8]指出，全國(guó)各省市的棚戶區(qū)數(shù)目之多，給國(guó)家及地方政府財(cái)政造成一定負(fù)擔(dān)，應(yīng)在依托政府撥款的同時(shí)，借助市場(chǎng)力量，引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與棚戶區(qū)改造，如除去老舊危樓重建用來(lái)安置住戶的土地，剩下的土地可以交托給投資企業(yè)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。（4）住戶權(quán)益保護(hù)機(jī)制。孫雪提出，棚戶區(qū)改造的目的不僅是對(duì)城市棚戶區(qū)的老舊危房進(jìn)行翻修重建，更重要的是改善住戶的居住問(wèn)題，保護(hù)住戶權(quán)益[9]。然而，改善住戶居住問(wèn)題不僅僅靠政府的資助補(bǔ)償，更需要從解決住戶就業(yè)問(wèn)題著手，從自身解決困難住戶的住房問(wèn)題，減少社會(huì)的不安定因素。

綜上所述，國(guó)外關(guān)于棚戶區(qū)住戶安置補(bǔ)償?shù)难芯總?cè)重于房屋征收的立法和安置補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定這兩方面。其中，國(guó)外大多數(shù)的房屋征收活動(dòng)都是一種市場(chǎng)行為，這與我國(guó)大多由政府主導(dǎo)進(jìn)行棚戶區(qū)改造的現(xiàn)象有著很大不同。我國(guó)學(xué)者在安置補(bǔ)償方式、優(yōu)惠政策、資金籌措渠道、住戶權(quán)益保護(hù)機(jī)制等方面對(duì)棚戶區(qū)安置補(bǔ)償形成了較為系統(tǒng)的理論體系，但涉及到具體城市尤其是小城鎮(zhèn)的研究不多，因此對(duì)于小城鎮(zhèn)的棚戶區(qū)安置補(bǔ)償研究有待進(jìn)一步細(xì)化。

2 張家界市棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 政策現(xiàn)狀

國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償問(wèn)題的相關(guān)政策文件，但在棚戶區(qū)改造的政策文件中均有提及?！蛾P(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25 號(hào)），提出棚戶區(qū)改造實(shí)行實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇，禁止強(qiáng)拆強(qiáng)遷，依法維護(hù)群眾合法權(quán)益；對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、無(wú)力購(gòu)買安置住房的棚戶區(qū)居民，可以提供租賃型保障房或?qū)⑵浼{入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ象w系統(tǒng)籌解決?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕36 號(hào)）再次提出要維護(hù)群眾合法權(quán)益，并探索采取共有產(chǎn)權(quán)的辦法解決棚戶區(qū)居民安置補(bǔ)償問(wèn)題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37 號(hào)）則提出要積極推進(jìn)棚改貨幣化安置，縮短安置周期，節(jié)省過(guò)渡費(fèi)用，讓群眾盡快住上新房；并要求各?。▍^(qū)、市）要因地制宜，抓緊摸清存量商品住房底數(shù)，制定推進(jìn)棚改貨幣化安置的指導(dǎo)意見(jiàn)和具體安置目標(biāo)，完善相關(guān)政策措施。

湖南省和張家界市在中央文件的指導(dǎo)下陸續(xù)出臺(tái)了一些棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策。2013 年12月，湖南省人民政府發(fā)布《關(guān)于加快全省棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出禁止強(qiáng)拆強(qiáng)遷，依法維護(hù)群眾合法權(quán)益，棚戶區(qū)改造要與當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ险呦嘟Y(jié)合。2015 年10 月，湖南省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求合理調(diào)整實(shí)物安置和貨幣安置的比例，堅(jiān)持貨幣化安置優(yōu)先的原則。據(jù)查，張家界市政府及相關(guān)部門未專門發(fā)布過(guò)關(guān)于棚戶區(qū)改造的相關(guān)文件，棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償方案主要以《湖南省實(shí)施〈國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉辦法》和《關(guān)于張家界市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》為準(zhǔn)。

2.2 住戶安置補(bǔ)償總體情況

張家界市主要在永定區(qū)、武陵源區(qū)、慈利縣以及桑植縣展開(kāi)了全市的棚戶區(qū)改造計(jì)劃。根據(jù)張家界市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016—2018年間張家界市各區(qū)縣的棚戶區(qū)改造面積、改造住戶數(shù)以及投資金額見(jiàn)表1。其中，貨幣安置為主，占比71.3%，就地安置占26%，異地安置占比非常少。

3 張家界市棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償調(diào)查問(wèn)卷分析

本文于2019 年2 月至4 月，通過(guò)實(shí)地走訪和問(wèn)卷調(diào)查對(duì)張家界市永定區(qū)5 個(gè)街道、6 個(gè)鎮(zhèn)、4 個(gè)鄉(xiāng)的32 個(gè)棚戶區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，累計(jì)發(fā)放問(wèn)卷390份，有效問(wèn)卷375 份，問(wèn)卷有效率為96%。調(diào)研內(nèi)容包括棚戶區(qū)改造模式、安置補(bǔ)償方式、安置補(bǔ)償相關(guān)政策的了解與滿意度等。

表1 張家界市棚戶區(qū)改造安置及投資情況

3.1 受訪安置居民基本情況

此次被調(diào)查住戶的男女比例為1 ∶0.85；少數(shù)民族所占比例為62%；受訪者以31～50 歲為主占63%；被訪住戶家庭人數(shù)3 人以上的超過(guò)50%；82%的家庭月收入集中在2 000～6 000 元；受訪者學(xué)歷不高，初中學(xué)歷的占43%，小學(xué)及其以下的占32%；安置住戶家庭主要收入來(lái)源為務(wù)農(nóng)的有25%，務(wù)工的占41%，退休金的僅有6%，棚改安置補(bǔ)償金的占18%，其他占10%。綜合可見(jiàn)，張家界市棚戶區(qū)住戶文化程度較低、家庭人口較多、收入較低，住戶安置補(bǔ)償任務(wù)艱巨。

3.2 棚戶區(qū)改造模式

關(guān)于棚戶區(qū)改造模式，22%的住戶屬于村集體主導(dǎo)、非市場(chǎng)化的社區(qū)改造模式，61%的住戶屬于政府主導(dǎo)、半市場(chǎng)化的舊區(qū)重建模式，17%的住戶屬于開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)、市場(chǎng)化的綜合開(kāi)發(fā)模式。關(guān)于哪種模式更能保障住戶利益，60%的住戶認(rèn)為開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)、市場(chǎng)化的綜合開(kāi)發(fā)模式帶給住戶的利益最大，而認(rèn)為村集體主導(dǎo)、非市場(chǎng)化的社區(qū)改造模式帶給住戶的利益最小的高達(dá)90%。

3.3 安置補(bǔ)償方式

關(guān)于安置補(bǔ)償方式，有64%的住戶家庭的安置補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償，36%的住戶為產(chǎn)權(quán)調(diào)換。其中，就地安置的住戶家庭有32%，而異地安置的住戶家庭中，有60%認(rèn)為自己得到的補(bǔ)償金與買房或租房所需資金相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，25%認(rèn)為剛剛夠，而只有15%的住戶家庭認(rèn)為富余很多。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的住戶家庭中，有63%的住戶家庭覺(jué)得現(xiàn)在的房屋面積比改造前的小很多，37%的住戶家庭覺(jué)得改造后的房屋面積與以前差不多或者大得多。但關(guān)于棚戶區(qū)改造前后該區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及周圍環(huán)境的轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，有75%的住戶認(rèn)為環(huán)境變得越來(lái)越好，僅有5%的住戶覺(jué)得沒(méi)有以前好。

3.4 安置補(bǔ)償相關(guān)政策的了解及滿意度

關(guān)于安置補(bǔ)償相關(guān)政策，有33%的被調(diào)查住戶主動(dòng)了解所在棚戶區(qū)的住戶安置補(bǔ)償政策及相關(guān)信息，45%的住戶偶爾去主動(dòng)了解，還有22%的住戶從來(lái)不主動(dòng)了解相關(guān)政策及信息。然而當(dāng)問(wèn)及安置補(bǔ)償?shù)恼叩臉?biāo)準(zhǔn)時(shí)，僅有4%的住戶認(rèn)為自己對(duì)住戶安置補(bǔ)償?shù)恼呒皹?biāo)準(zhǔn)完全了解，63%的住戶只了解一點(diǎn)，17%的住戶基本了解，16%的住戶完全不了解。關(guān)于住戶安置補(bǔ)償工作的落實(shí)程度，51%的住戶認(rèn)為已經(jīng)完全落實(shí)，33%的住戶認(rèn)為落實(shí)了一半以上，13%的住戶認(rèn)為落實(shí)了大約一半，僅有3%的住戶認(rèn)為落實(shí)不夠。對(duì)于政府采取的住戶安置補(bǔ)償辦法和保障措施的評(píng)價(jià)，選擇十分滿意的住戶僅有20%，5%的住戶不滿意，75%住戶的滿意程度一般或是較為滿意。對(duì)于負(fù)責(zé)住戶安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ魅藛T的評(píng)價(jià)，17%的住戶不滿意，53%住戶的滿意程度一般，選擇十分滿意和較為滿意的住戶只有30%。

4 存在的問(wèn)題及原因分析

雖然近幾年張家界市棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償工作取得了一些成效，但通過(guò)對(duì)張家界市棚戶區(qū)改造住戶的走訪和問(wèn)卷調(diào)查顯示仍存在以下問(wèn)題。

4.1 住戶安置補(bǔ)償預(yù)期過(guò)高

棚戶區(qū)改造的目標(biāo)是為了提高居民的居住水平，事實(shí)上，也有75%的住戶認(rèn)為棚戶區(qū)改造后，環(huán)境變得越來(lái)越好了。但據(jù)前面的數(shù)據(jù)，貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓眉彝ブ杏?0%的住戶認(rèn)為自己得到的補(bǔ)償金與買房或租房所需資金相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置家庭中也有63%的住戶家庭覺(jué)得現(xiàn)在的房屋面積比改造前的小很多。造成住戶安置補(bǔ)償滿意度偏低的原因主要有兩方面，一方面棚戶區(qū)改造同時(shí)是一項(xiàng)投資金額較大的民生工程，由于受政策的約束以及地方財(cái)政的影響，棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償水平與現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的需求還有一定的差距；另一方面，部分棚戶區(qū)改造住戶對(duì)安置補(bǔ)償期望過(guò)高，甚至出現(xiàn)個(gè)人利益主張過(guò)度的現(xiàn)象，進(jìn)而造成政府與住戶兩兩對(duì)立的局面，甚至影響棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)度。

4.2 棚戶區(qū)改造滿意度不高

對(duì)于張家界市政府采取的住戶安置補(bǔ)償辦法和保障措施的評(píng)價(jià)中，只有20%的住戶表示十分滿意。造成棚戶區(qū)改造滿意度不高的主要原因如下：首要原因是補(bǔ)償安置落實(shí)不到位，根據(jù)前面的調(diào)研數(shù)據(jù)，只有51%的住戶認(rèn)為棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償已經(jīng)完全落實(shí)。二是安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，部分受訪者表示，相關(guān)部門對(duì)每位安置住戶是使用相同的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)還是特殊照顧存在一定的矛盾，尤其是對(duì)于有特殊困難的安置住戶，如果嚴(yán)格按照住戶安置補(bǔ)償方案的規(guī)定實(shí)施，可能無(wú)法達(dá)到棚戶區(qū)改造工程改善民生的目的；但如果對(duì)這部分困難居民給予特殊照顧，又容易造成其他居民的不滿情緒。住戶對(duì)于安置補(bǔ)償辦法和保障措施的不滿心態(tài)容易為安置補(bǔ)償方案的順利實(shí)施產(chǎn)生阻力。

4.3 棚戶區(qū)改造政策宣傳不夠

棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償?shù)恼?、方案與棚戶區(qū)居民的切身利益息息相關(guān)，政策制定前的摸底調(diào)查和政策宣傳是否全面直接影響到政策是否能夠很好地實(shí)施并取得效果。通常住戶對(duì)棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償工作方面的政策越清楚，其參與棚戶區(qū)改造的積極性就越高，棚戶區(qū)改造工作則會(huì)進(jìn)行的更加順利[10]。據(jù)前面的調(diào)查數(shù)據(jù)，僅有4%的住戶認(rèn)為自己對(duì)住戶安置補(bǔ)償?shù)恼呒皹?biāo)準(zhǔn)完全了解。據(jù)實(shí)地走訪了解，其原因主要是張家界市政府做過(guò)一些調(diào)查摸底工作，但大多比較寬泛，對(duì)棚戶區(qū)住戶的基本情況和安置補(bǔ)償意愿掌握得不夠詳細(xì)，且相關(guān)部門的宣傳以及群眾動(dòng)員工作不到位，導(dǎo)致部分住戶對(duì)棚戶區(qū)改造的重要性和相關(guān)政策理解不透徹且存在偏差，拖慢改造工作進(jìn)度。

4.4 工作人員工作方法不當(dāng)

棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償工作直接與住戶個(gè)人利益掛鉤，所以工作人員與住戶安置補(bǔ)償事項(xiàng)的協(xié)商情況成為影響安置補(bǔ)償工作效率的關(guān)鍵因素[11]。據(jù)前面的調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)于負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造安置補(bǔ)償工作的工作人員十分滿意和較為滿意的住戶只有30%。事實(shí)上，住戶會(huì)因?yàn)榕飸魠^(qū)改造的相關(guān)工作人員的態(tài)度問(wèn)題，而“不愿意”甚至“不敢”表達(dá)對(duì)于安置補(bǔ)償方案的意見(jiàn)，甚至采取消極抵抗。如果長(zhǎng)期發(fā)展下去，會(huì)造成一個(gè)惡性循環(huán)，使張家界市棚戶區(qū)改造過(guò)程中的住戶安置補(bǔ)償問(wèn)題難上加難。走訪調(diào)查顯示，其原因主要是由于張家界市棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償工作的展開(kāi)，需要各部門之間的相互配合，一些部門人員素質(zhì)參差不，在面對(duì)面協(xié)調(diào)時(shí)，對(duì)于那些對(duì)安置補(bǔ)償方案要求較多的住戶，工作人員缺乏足夠的備耐心和協(xié)調(diào)能力。

5 相關(guān)政策建議

相對(duì)于一二線城市，中小城鎮(zhèn)城市規(guī)模小，交通不便，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口占比較高，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展往往依托于本地的中小型企業(yè)，財(cái)政收入和居民收入都偏低，棚戶區(qū)改造難度相對(duì)更大，因此應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)。

5.1 從住戶利益出發(fā)實(shí)施方案

在棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償工作中堅(jiān)持以民為本，從保護(hù)住戶合法利益、滿足住戶合理要求這一基本點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)住戶需求的多樣性提供多種安置補(bǔ)償方式，提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N安置補(bǔ)償辦法，從源頭維護(hù)住戶在安置補(bǔ)償方式上的自由選擇權(quán)[12]。對(duì)于張家界市中心城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)住戶，建議以貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓醚a(bǔ)償方式為主，且對(duì)于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)淖?，政府也可以給予一定金額的獎(jiǎng)勵(lì)金，或是提供住戶家庭購(gòu)房貸款、減稅等優(yōu)惠政策，以此來(lái)減少政府部門與住戶之間的利益糾紛[13]。可以借鑒長(zhǎng)沙市的做法，明確對(duì)于棚戶區(qū)住戶的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助方法，對(duì)于選擇貨幣補(bǔ)償安置方式，并且按照住戶安置補(bǔ)償協(xié)議提前拆遷的住戶，相關(guān)部門可按照住戶被改造房屋的建筑面積給予200元/平方米的獎(jiǎng)勵(lì)金。這樣可以鼓勵(lì)棚戶區(qū)其他住戶優(yōu)先選擇貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓醚a(bǔ)償方式，將商業(yè)價(jià)值較高的市中心區(qū)域用于商業(yè)發(fā)展。而對(duì)于城郊土地市場(chǎng)價(jià)值較低的棚戶區(qū)，政府要站在住戶的角度，考慮其生活、就業(yè)、教育等方面的因素，提倡產(chǎn)權(quán)調(diào)換的安置補(bǔ)償方式，妥善安排安置房源。

5.2 加強(qiáng)住戶摸底工作

在棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償工作開(kāi)始前，張家界政府部門應(yīng)在棚戶區(qū)劃分范圍內(nèi)積極開(kāi)展問(wèn)卷、實(shí)地走訪普查等前期工作，了解棚戶區(qū)內(nèi)各住戶家庭的房屋面積、經(jīng)濟(jì)收入等基本情況。積極借助發(fā)動(dòng)社區(qū)、居委會(huì)等群眾組織，建立張家界市棚戶區(qū)改造“住戶意見(jiàn)采集小組”，在涉及住戶安置補(bǔ)償?shù)戎卮髥?wèn)題上征求棚戶區(qū)內(nèi)安置住戶的意見(jiàn)和建議，以此分析棚戶區(qū)住戶的安置意愿和利益需求，為編制科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)的住戶安置補(bǔ)償方案提供依據(jù)。

5.3 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

張家界市作為一個(gè)五線城市，棚戶區(qū)住戶普遍文化水平不高，據(jù)前面的調(diào)研數(shù)據(jù)，只有33%的住戶會(huì)主動(dòng)了解所在棚戶區(qū)的住戶安置補(bǔ)償政策及相關(guān)信息，因此張家界市政府關(guān)于棚戶區(qū)改造的宣傳工作應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。在宣傳方式上，可以根據(jù)不同的年齡和文化程度對(duì)住戶進(jìn)行分類，對(duì)于中老年住戶居多的棚戶區(qū)，可以將棚戶區(qū)改造工程的目的和意義，以及與住戶安置補(bǔ)償有關(guān)的政策、好處改編成歌曲、廣場(chǎng)舞等中老年人容易接受的傳播形式。對(duì)于以年輕住戶為主的棚戶區(qū)，可以通過(guò)微信、微博、QQ 等信息傳播途徑進(jìn)行宣傳。例如，張家界市相關(guān)部門可以開(kāi)通關(guān)于棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償?shù)奈⑿殴娞?hào)，定時(shí)在公眾號(hào)上推送與棚戶區(qū)改造住戶安置補(bǔ)償政策、標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的文章。如此能使住戶安置補(bǔ)償各方面信息更加公開(kāi)透明，也能有效地推進(jìn)張家界市棚戶區(qū)改造工程。

5.4 優(yōu)化工作方法

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)涉及多部門、需要大量人力、物力配合的工作。目前，張家界市負(fù)責(zé)棚戶區(qū)改造的部門具有以下問(wèn)題：一是具備住戶安置補(bǔ)償專業(yè)知識(shí)的工作人員短缺，二是工作人員缺乏積極性。對(duì)于前者，可以借助張家界市政府對(duì)棚戶區(qū)改造民生工程的重視程度，從其他部門抽調(diào)具備相關(guān)專業(yè)技能的工作人員。而對(duì)于后者，可以在工作人員得到補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，建立獎(jiǎng)懲結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，調(diào)動(dòng)其對(duì)住戶安置補(bǔ)償工作的積極性。還可以借鑒湖南省岳陽(yáng)市甘塘坡楓橋湖棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“5+2”“白加黑”等工作模式，確保負(fù)責(zé)住戶安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ魅藛T能夠嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)間安排工作，讓工作人員在住戶心中樹(shù)立愛(ài)崗敬業(yè)的形象，使住戶更愿意在安置補(bǔ)償工作中進(jìn)行配合。

5.5 健全弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)機(jī)制

在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，應(yīng)該堅(jiān)持住戶權(quán)益第一的基本原則，重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)困難群體的權(quán)益，有針對(duì)性地制定安置補(bǔ)償優(yōu)惠政策[14]?？梢越Y(jié)合張家界市政府已公布的扶持政策，將安置住戶中一些低收入家庭和失去工作能力的住戶錄入政府救助系統(tǒng)，對(duì)于困難住戶家庭的學(xué)生，可以發(fā)放貧困助學(xué)金；對(duì)于患有重病的住戶，可以提供醫(yī)療補(bǔ)助；對(duì)于住房問(wèn)題嚴(yán)重的住戶家庭，可以向其提供公租房、異地扶貧搬遷等一系列的住房保障。還可以針對(duì)困難

住戶設(shè)立專門的就業(yè)援助制度，為就業(yè)條件不足的家庭提供有針對(duì)性的就業(yè)機(jī)會(huì)。這方面，張家界市政府可以學(xué)習(xí)英國(guó)格拉斯哥貧民區(qū)的方法，讓民間團(tuán)體和社區(qū)提供有針對(duì)性的就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)，有效提高居民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[15]。也可以由社會(huì)企業(yè)或是慈善組織提供創(chuàng)業(yè)或就業(yè)扶持基金，鼓勵(lì)棚戶區(qū)改造住戶創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，從而真正提高棚戶區(qū)改造住戶的收入水平，改善其居住幸福感。