賀迎春

(晉中市林業(yè)局，山西 晉中 030600)

“十三五”時期是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝階段?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念,探索生態(tài)脫貧新路子，讓貧困人口從生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中得到更多實惠。國家實施的退耕還林還草工程、天然林保護工程、防護林建設(shè)工程、防沙治沙工程、濕地保護與恢復(fù)工程等重大生態(tài)治理項目，在資金安排上也進一步向貧困地區(qū)傾斜，以提高貧困人口參與度和收益水平[1-2]。山西省是全國扶貧開發(fā)重點省份，針對全省貧困問題與生態(tài)脆弱問題相互交織的突出特點，山西省政府在《關(guān)于堅決打贏全省脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》明確提出了“五個一批”林業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作思路。這是山西對省情、農(nóng)情、致貧原因和經(jīng)濟社會發(fā)展深入研判作出的科學(xué)決策，是“綠水青山就是金山銀山”戰(zhàn)略思想在三晉大地的生動實踐[3]。目前，國內(nèi)學(xué)者對林業(yè)扶貧的研究主要集中在定量評估干果經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)對貧困人口增收貢獻方面，少有全方位對生態(tài)治理視角下的林業(yè)精準(zhǔn)扶貧路徑的研究。在全國上下大力實施脫貧攻堅的背景下，如何更好利用深度貧困地區(qū)現(xiàn)有資源推動經(jīng)濟收入由“輸血型”向“造血型”的轉(zhuǎn)變，是各級政府急需解決的問題[4-5]；如何讓“窮山惡水”成為農(nóng)民脫貧致富的“金山銀山”，是廣大學(xué)者一直思考并不懈探索的重要課題。因此，對山西省晉中市林業(yè)生態(tài)治理現(xiàn)狀進行調(diào)研，明確生態(tài)治理下的林業(yè)精準(zhǔn)扶貧路徑，并提出針對性的對策建議，為政府制定林業(yè)扶貧相關(guān)政策提供參考，也為全國同類地區(qū)林業(yè)扶貧決策提供理論借鑒。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況

山西省位于華北平原西部的黃土高原區(qū)域，晉中市位于山西省中部，全市國土面積1 640 000hm2，林業(yè)用地408 533hm2。晉中屬全省水土流失較嚴(yán)重的地區(qū)之一，全市84.4%的國土面積屬山區(qū)、丘陵區(qū)，既是現(xiàn)有森林的集中分布區(qū)，也是宜林地多、坡地撂荒面積大的生態(tài)脆弱區(qū)。晉中市建檔立卡農(nóng)村貧困人口共24.46萬人，貧困村673個，貧困發(fā)生率11.4%。全市現(xiàn)有左權(quán)、和順兩個國定貧困縣和榆社、昔陽兩個省定貧困縣，653個貧困村，74.7%的貧困人口集中分布在梁峁起伏、溝壑縱橫、水土流失嚴(yán)重的干石山區(qū)，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。

1.2 調(diào)研方法

2019年6月至12月，調(diào)研組采用座談、實地調(diào)查、走訪農(nóng)戶和林業(yè)部門介紹相結(jié)合的方式，深入晉中市9個縣開展實地調(diào)研，重點了解了榆社、左權(quán)、和順、昔陽四個貧困縣自2016年林業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作啟動以來的生態(tài)治理現(xiàn)狀、貧困發(fā)生率、扶貧模式。統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于相關(guān)縣林業(yè)、扶貧部門官方公布的數(shù)據(jù)[6-7]。

2 結(jié)果與分析

數(shù)據(jù)匯總結(jié)果顯示，晉中市共有79 100多名貧困人口參與林業(yè)生態(tài)治理，脫貧人數(shù)累計達到14 196人，助推64 904人增收。其中，四個貧困縣共組建扶貧攻堅造林專業(yè)合作社262個，領(lǐng)取扶貧專用造林資質(zhì)214個；四個貧困縣通過參與林業(yè)生態(tài)治理累計增收56 822萬元，脫貧人數(shù)累計達10 159人，助推57 621貧困人口增收(見表1)；四個貧困縣累計完成造林38 607hm2(見表2)，增收34 150萬元；四個貧困縣累計完成新一輪退耕還林9 200hm2，直補農(nóng)戶資金10 830萬元；四個貧困縣累計完成干果經(jīng)濟林提質(zhì)增效23 333hm2，增收10 500萬元；四個貧困縣聘用各類護林員共1 336人，工資性收入801萬元；4個貧困縣共發(fā)展以生態(tài)莊園為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)299個，2 462個貧困人口通過入企務(wù)工拿“薪金”、土地流轉(zhuǎn)收“租金”，增收541萬元，人均年收入2 200元以上(見表3)?？梢哉f，晉中市結(jié)合全市生態(tài)脆弱區(qū)與集中連片貧困區(qū)高度重合的實際，突出特色，發(fā)揮優(yōu)勢，堅持把生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅有機結(jié)合，初步走出了一條林業(yè)生態(tài)治理與脫貧攻堅互促雙贏的新路子(見圖1)。

表1 2016—2019年四個貧困縣林業(yè)生態(tài)治理扶貧增收情況

表2 2016—2019年四個貧困縣林業(yè)生態(tài)治理建設(shè)規(guī)模

表3 2016—2019年四個貧困縣林業(yè)生態(tài)治理分年度建設(shè)規(guī)模

圖1 生態(tài)治理面積及貧困發(fā)生率變化情況

3 林業(yè)生態(tài)治理精準(zhǔn)扶貧路徑

在充分調(diào)研、反復(fù)比較、深入分析的基礎(chǔ)上，調(diào)研組認(rèn)為：晉中市資源稟賦的最大短板在生態(tài)，貧困人口致貧的主要原因在生態(tài)，生態(tài)脆弱造成貧困落后，貧困落后加劇生態(tài)惡化，將生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅結(jié)合起來，有利于充分發(fā)揮貧困地區(qū)的土地優(yōu)勢，有利于從根本上拔掉生態(tài)脆弱的“劣根”，有利于實現(xiàn)廣大貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的總要求，有利于推進綠色晉中建設(shè)，有利于加快小康社會建成步伐。這既是當(dāng)前的最佳治貧之舉，也是長遠的固本之道，更是廣大山區(qū)貧困群眾最直接、最有效、最持續(xù)的脫貧途徑[8-9]。

3.1 目標(biāo)導(dǎo)向

堅持生態(tài)攻堅與脫貧攻堅相統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)劃與精準(zhǔn)施策相統(tǒng)一、工程帶動與群眾參與相統(tǒng)一，平均每年完成造林合格面積23 333hm2以上，到2020年末干果經(jīng)濟林達到126 667hm2，實現(xiàn)農(nóng)村人口人均1畝以上；優(yōu)質(zhì)高效干果經(jīng)濟林達到66 667hm2，其中四個貧困縣達到126 667hm2以上；林業(yè)總產(chǎn)值達到35億元以上，農(nóng)村人均林業(yè)收入達到1 500元以上，確保全市2.78萬人擺脫貧困，助推13萬貧困人口增收脫貧，走出一條山上治本、身邊增綠、產(chǎn)業(yè)富民、林業(yè)增效的生態(tài)治理脫貧路徑。

3.2 實現(xiàn)路徑

統(tǒng)籌治山治水，補齊生態(tài)“短板”，協(xié)調(diào)增綠增收，精準(zhǔn)施策，多措并舉，把建設(shè)綠水青山的過程變成群眾增收脫貧的過程，夯實脫貧根基，是實現(xiàn)持久穩(wěn)定脫貧的可行路徑。

3.2.1 全面加快荒山綠化，讓貧困群眾在參加植樹造林中增收

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市尚有宜林荒山252萬畝，按7年時間完成計算，全市每年平均完成造林24 000hm2以上，其中四個貧困縣每年造林13 334hm2以上，每畝投入800元，其中勞務(wù)費用占45%左右，80%由貧困群眾所得，人均年收入達到5 070元，全市1.42萬貧困人口可實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

3.2.2 大力實施退耕還林，讓貧困群眾在執(zhí)行政策中增收

把退耕還林作為農(nóng)民增收最直接、受益最廣泛、脫貧最有效的工程，堅持能退盡退、愿退盡退，嚴(yán)格落實上一輪退耕還林26 000hm2、生態(tài)林再延長5年的補助政策，確保每年每畝補助90元按期兌現(xiàn)到戶、退耕農(nóng)戶收入不減；全面啟動實施新一輪退耕還林工程，四個貧困縣達到8 000hm2以上，5年內(nèi)可直接獲得國家資金1.74億元，其中貧困群眾獲得政策性補助1.14億元，使8 100戶2.12萬貧困人口直接受益。

3.2.3 強化森林資源管護，使貧困群眾在管林護林中增收

依托國家生態(tài)公益林、天然林保護、未成林造林地保護等各類林地管護項目和國家生態(tài)護林員政策，新增管護崗位60%以上由貧困人口承擔(dān)，聘用森林防火護林員40%由貧困人口承擔(dān)。全市四個貧困縣可安置貧困人口生態(tài)護林員2 545個，其中左權(quán)、和順兩縣1 125個生態(tài)護林員崗位可全部由貧困人口承擔(dān)，人均年收入6 000元左右。

3.2.4 狠抓經(jīng)濟林提質(zhì)增效，使貧困群眾在精細管理中增收

全市四個貧困縣有干果經(jīng)濟林41 000hm2，目前掛果的有33 333hm2，其中24 667hm2為低產(chǎn)低效林。重點通過四個貧困縣核桃經(jīng)濟林提質(zhì)改造，建成23 333hm2以上優(yōu)質(zhì)、高效示范園，可覆蓋農(nóng)戶3.88萬戶11.67萬人；其中貧困戶1.46萬戶3.7萬人，畝均增收300—500元，人均穩(wěn)定增收1 000元以上。

3.2.5 延伸特色產(chǎn)業(yè)鏈條，使貧困群眾在穩(wěn)定就業(yè)中增收

一方面，深入挖掘森林資源在療養(yǎng)休憩、度假保健方面的作用，大力發(fā)展森林公園、生態(tài)莊園等鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)，就業(yè)人員中貧困人口占到30%以上；另一方面，大力發(fā)展林下經(jīng)濟，積極發(fā)展林禽、林蜂、林菜、林草、林藥、林菌、林油、林糧等循環(huán)經(jīng)濟模式，努力讓每一片林地資源都成為群眾蓄積財富的綠色銀行。目前，4個貧困縣累計發(fā)展以生態(tài)莊園為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)299個，2 462個貧困人口通過入企務(wù)工拿“薪金”、入股經(jīng)營分“股金”、土地流轉(zhuǎn)收“租金”，人均年收入2 200元以上。

4 討論與建議

晉中市林業(yè)生態(tài)治理扶貧雖然取得了初步效果，但與人民群眾的期盼仍有較大差距，缺林少綠、生態(tài)脆弱、生態(tài)產(chǎn)品短缺的局面還沒有得到徹底扭轉(zhuǎn)。今后，還需進一步樹立綠水青山就是金山銀山的理念，立足治根治本，精準(zhǔn)實施林業(yè)生態(tài)治理扶貧攻堅，并把其作為全市建設(shè)生態(tài)文明的重大戰(zhàn)略，作為改善貧困地區(qū)生態(tài)質(zhì)量和民生質(zhì)量的重大舉措；統(tǒng)籌治山治水，協(xié)調(diào)增綠增收，堅持生態(tài)攻堅與脫貧攻堅相統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)劃與精準(zhǔn)施策相統(tǒng)一、工程帶動與群眾參與相統(tǒng)一，以脫貧攻堅統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)建設(shè)，用生態(tài)建設(shè)推動脫貧攻堅，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢；按照“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、扶貧成效精準(zhǔn)”的要求，協(xié)調(diào)、整合資源，發(fā)揮林業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，突出改革創(chuàng)新，大膽探索嘗試，持續(xù)提速加力，確保生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅互促雙贏[10-11]。為促進林業(yè)生態(tài)扶貧更好更快發(fā)展，努力實現(xiàn)“百姓富”與“生態(tài)美”同頻共振，助力鄉(xiāng)村振興，提出以下建議：

4.1 管理專業(yè)化

目前，全市已組建扶貧攻堅造林專業(yè)合作社262個，吸納建檔立卡貧困人口11 345人；其中組建干果經(jīng)濟林專業(yè)合作社145個，入社農(nóng)戶7 834戶15 668人，其中貧困戶2 366戶4 732人。堅持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、農(nóng)民參與、市場運作”原則，通過實施購買式造林模式，確保林業(yè)生態(tài)治理項目覆蓋所有造林專業(yè)合作社，確保扶貧政策真正惠及貧困群眾。

4.2 政策制度化

重點是實行“四制”，推廣“兩保險”。實行承諾制，即造林專業(yè)合作社必須吸收60%以上的貧困人口參加林業(yè)生態(tài)治理，并通過“惠農(nóng)卡”形式及時足額支付勞動報酬，在保證工程建設(shè)質(zhì)量和進度的前提下，優(yōu)先使用社員的綠化苗木；實行退出制，即對不履行承諾的合作社，在項目實施過程中造成重大質(zhì)量事故的合作社，進入市級黑名單限期整改，逾期責(zé)令退出；實行臺賬制，即全市林業(yè)生態(tài)治理項目全部實行臺賬制管理，幫扶載體要對幫扶對象、幫扶項目、項目進展、資金兌付進行臺賬式管理；實行申報制，即生態(tài)莊園、合作社、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、示范基地和示范園的項目須按照相關(guān)規(guī)定申報，從示范效應(yīng)、覆蓋貧困人口數(shù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及發(fā)展?fàn)顩r綜合評定，予以扶持。推廣干果經(jīng)濟林保險，即按照“低保費、低保額、保成本”原則，繼續(xù)加大貧困地區(qū)核桃經(jīng)濟林保險的支持力度，在市級財政補貼30%、縣級財政補貼30%、參保者承擔(dān)40%的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶承擔(dān)的40%由市級財政再補貼20%；推廣護林員保險，即林業(yè)部門應(yīng)充分考慮到生態(tài)護林員業(yè)野外作業(yè)多、風(fēng)險大的實際，為全市生態(tài)護林員購買意外傷害保險。

4.3 投入多元化

首先是增加財政投入。市、縣級財政資金造林投入不低于年度一般預(yù)算收入的3%，同時積極爭取國、省級林業(yè)建設(shè)項目發(fā)展資金。其次是擴大信貸規(guī)模。實行財政貼息、實施主體使用、貧困戶承貸并受益的模式，為林業(yè)扶貧信貸投放資金。再次是建立融資平臺。組建成立林業(yè)生態(tài)治理投資有限公司，實行市場化運作，多渠道融資。最后是吸納社會資本。重點進行森林公園、濕地公園生態(tài)旅游建設(shè)，鼓勵貧困人口以資源入股、就近就業(yè)，獲得資產(chǎn)性收益和勞務(wù)性收入。

4.4 服務(wù)科技化

組建成立市級林業(yè)專家咨詢委員會，負責(zé)研究發(fā)展對策，規(guī)劃林業(yè)項目，破解技術(shù)難題，提供技術(shù)支持。重點從信息、品種、技術(shù)等方面提供全方位服務(wù)，幫助貧困戶實施和落

實各項綜合管理措施。另外，以現(xiàn)有技術(shù)服務(wù)隊、鄉(xiāng)土專家、技術(shù)能手為依托，組建多種形式的縣、鄉(xiāng)兩級專業(yè)技術(shù)服務(wù)隊。

4.5 考核目標(biāo)化

圍繞林業(yè)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展規(guī)劃，把脫貧成效考核與領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)合起來，制定扶貧目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到縣”考核機制，將扶貧攻堅與林業(yè)生產(chǎn)同部署、同檢查、同落實、同考核，以責(zé)任促落實，以考核促成效。