□ 郭 敏 萬熙虹

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院, 北京 100029)

一、引 言

2008年金融危機(jī)后,我國面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力,政府實(shí)施“4萬億”刺激計(jì)劃推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,此后我國政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張,尤其是地方政府通過地方融資平臺(tái)大量舉借債務(wù),政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

2018年我國正式頒布政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,要求從2019年1月1日起,全國所有政府部門、事業(yè)單位等均統(tǒng)一執(zhí)行新的政府會(huì)計(jì)制度。這一制度要求政府財(cái)務(wù)核算由原來的收付實(shí)現(xiàn)制,轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制,并計(jì)劃從2019年起編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告,以綜合反映政府的資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況。

引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)改革,有助于我國政府摸清自身的負(fù)債總體規(guī)模,以權(quán)責(zé)發(fā)生制取代收付實(shí)現(xiàn)制,可以將原來無法納入負(fù)債范圍的應(yīng)付未付事項(xiàng),納入負(fù)債類科目進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。尤其是政府隱性債務(wù)等因政府承擔(dān)擔(dān)保、救助等責(zé)任而可能引起政府支出的或有債務(wù)事項(xiàng),在新的會(huì)計(jì)核算制度下將得到一定程度的核算和披露。

從國際上來看,由收付實(shí)現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)改革也是大勢(shì)所趨,因?yàn)闄?quán)責(zé)發(fā)生制具有不可替代的優(yōu)勢(shì),能更為科學(xué)地核算和披露政府的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模。早在20世紀(jì)80—90年代,新西蘭等國家就已經(jīng)邁出了政府會(huì)計(jì)改革的第一步,隨后英國、美國等發(fā)達(dá)國家也陸續(xù)加入,到目前為止,全球范圍內(nèi)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家已經(jīng)超過了60%[1]。

政府債務(wù)水平的迅速上升,尤其是隱藏在顯性債務(wù)下、規(guī)模更為龐大的隱性債務(wù),將給政府帶來不可預(yù)計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。我國已經(jīng)開始采用各種措施來防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),而防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要問題,就是應(yīng)該對(duì)整體債務(wù)規(guī)模有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)和統(tǒng)計(jì),那么政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)施是否有助于摸清政府債務(wù)規(guī)模呢?

二、理論綜述

(一)政府債務(wù)

Hana Polackova[2]提出了著名的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”,以兩個(gè)維度劃分了政府債務(wù)。從債務(wù)發(fā)生的可能性來講,政府債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù),直接債務(wù)是指時(shí)間及金額可確定的債務(wù);而或有債務(wù)取決于未來某種事件是否發(fā)生。從法律的強(qiáng)制性來講,政府債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù),顯性債務(wù)是以特定的法律或者合同所帶來的負(fù)債;隱性債務(wù)則是基于市場(chǎng)預(yù)期、政治壓力、道德義務(wù)的政府責(zé)任。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣以兩個(gè)維度把政府債務(wù)劃分為四類,其中直接顯性的負(fù)債是政府最容易量化的債務(wù),一般可以直接統(tǒng)計(jì)測(cè)算,其他三類則由于發(fā)生與否不確定、未被法律或合同約束等原因而難以量化。

將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣套用到我國的政府債務(wù)上來,也可將我國的政府債務(wù)分為四類:直接顯性負(fù)債包括政府融資活動(dòng)形成的舉借債務(wù),如政府發(fā)行債券、貸款等;直接隱性債務(wù)包括養(yǎng)老金、社保等政府未來可能發(fā)生的支出;或有顯性負(fù)債包括政府的各種擔(dān)保義務(wù);或有隱性債務(wù)包括國企、銀行等倒閉危機(jī)可能引發(fā)的政府救助義務(wù)。國內(nèi)研究一般直接分為顯性和隱性債務(wù)兩類,本文也采用這一方法,認(rèn)為顯性債務(wù)包括政府債券、貸款等可以直接核算,并反映在政府資產(chǎn)負(fù)債表里的債務(wù),而隱性債務(wù)包括養(yǎng)老金、社保、擔(dān)保義務(wù)、救助義務(wù)等難以量化的部分,由于其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)難以衡量,因此給政府帶來的風(fēng)險(xiǎn)比顯性債務(wù)大得多,更需要引起關(guān)注[3]。

數(shù)據(jù)來源:Wind數(shù)據(jù)庫。圖1 我國一般政府債務(wù)情況

從圖1可以看出,我國的一般政府總債務(wù)占GDP比重在2008年前較為平穩(wěn),甚至略有下降,而2008年后則開始上升,雖然在2012年稍稍下滑,但隨后就繼續(xù)以更快的速度攀升,截止到2018年,我國政府債務(wù)占GDP比重超過50%,迅速擴(kuò)張的債務(wù)規(guī)模給政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國政府債務(wù)的迅速上升始于2008年,金融危機(jī)發(fā)生后我國經(jīng)濟(jì)面臨很大的下行壓力,政府為刺激經(jīng)濟(jì)出臺(tái)“4萬億”計(jì)劃,鼓勵(lì)各地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投入,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激下,我國在金融危機(jī)后的短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)確實(shí)保持了平穩(wěn)發(fā)展,但政府部門杠桿率(政府債務(wù)/GDP)的迅速上升,卻在同時(shí)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱患。

(二)政府會(huì)計(jì)改革

根據(jù)我國的政府會(huì)計(jì)改革方案,全國的政府及事業(yè)單位等公共部門自2019年1月1日起,全面執(zhí)行新政府會(huì)計(jì)制度,財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)按權(quán)責(zé)發(fā)生制核算,預(yù)算會(huì)計(jì)仍舊按原來的收付實(shí)現(xiàn)制核算,以此實(shí)現(xiàn)雙功能、雙系統(tǒng)、雙報(bào)告的管理模式。

根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號(hào)——負(fù)債》[4],政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債包括償還時(shí)間與金額基本確定的負(fù)債(即直接的顯性的負(fù)債)和由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債(或有的負(fù)債,包括或有顯性和或有隱性,且要滿足預(yù)計(jì)負(fù)債的確認(rèn)條件)。從預(yù)計(jì)負(fù)債的定義可以看出,實(shí)施新準(zhǔn)則將在一定程度上核算和披露或有事項(xiàng)形成的負(fù)債,由此可見,新的政府會(huì)計(jì)制度有助于政府準(zhǔn)確計(jì)量自身的總體債務(wù)規(guī)模,尤其是或有事項(xiàng)形成的隱性負(fù)債[5]?？傮w來說,新政府會(huì)計(jì)制度可以按政府償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度,對(duì)政府負(fù)債進(jìn)行劃分,并將風(fēng)險(xiǎn)較高的政府債務(wù)納入了負(fù)債科目進(jìn)行核算和披露,雖然隱性債務(wù)不能全部得到核算和披露,但是對(duì)比收付實(shí)現(xiàn)制下的方式已經(jīng)有了很大的改進(jìn)。

權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)有助于促進(jìn)政府債務(wù)的披露,尤其是政府隱性債務(wù)的披露[6]。原來在收付實(shí)現(xiàn)制體系下無法納入會(huì)計(jì)核算的隱性債務(wù),在權(quán)責(zé)發(fā)生制下將作為負(fù)債的一部分納入會(huì)計(jì)核算,不滿足會(huì)計(jì)確認(rèn)條件的或有負(fù)債如果重要,也將在財(cái)務(wù)報(bào)表的附注予以披露。從這一點(diǎn)來看,權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)改革將有助于政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的核算和披露,表現(xiàn)為政府債務(wù)規(guī)模增大,由此提出以下假設(shè)。

假設(shè):政府會(huì)計(jì)改革引入的權(quán)責(zé)發(fā)生制有助于披露政府隱性債務(wù),改革后政府債務(wù)規(guī)模將擴(kuò)大。

三、樣本與模型

為了探究政府會(huì)計(jì)改革對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的影響,本文選取了在2000—2017年間進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)改革的8個(gè)國家,包括南非、巴西、墨西哥、韓國、泰國、印度、意大利、德國,利用這些國家2000—2017年間的政府債務(wù)數(shù)據(jù),考察他們?cè)谑褂脵?quán)責(zé)發(fā)生制后,政府債務(wù)規(guī)模是否有顯著提升。樣本中大多數(shù)國家都是從收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制,符合政府會(huì)計(jì)改革的一般規(guī)律,而其中德國則比較特別,它很早就使用了權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算基礎(chǔ),但是于2010年又改回了收付實(shí)現(xiàn)制。根據(jù)前文提出的假設(shè),構(gòu)造了以下模型:

Debti,t=αi+β1ACC+β2debti,t-1+
β3ln(pgdp)i,t+β4inf lationi,t+εi,t.

模型中的被解釋變量Debti,t代表第i個(gè)國家在第t期的債務(wù)情況,用一般政府總債務(wù)占GDP比重表示;αi為國家不隨時(shí)間變化的固定效應(yīng);ACC為虛擬變量,代表該國家當(dāng)前采取的政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ),如果為權(quán)責(zé)發(fā)生制則賦值為1,否則賦值為0;考慮到政府債務(wù)的滯后性,在控制變量中加入了滯后一期的債務(wù)debti,t-1;其他控制變量還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平ln(pgdp)i,t,用第i個(gè)國家在第t期的人均GDP取對(duì)數(shù)表示,以及通貨膨脹率inf lationi,t。本文在控制年度效應(yīng)和國家固定效應(yīng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行回歸,根據(jù)前文假設(shè),如果采取權(quán)責(zé)發(fā)生制能提高政府債務(wù)水平,則系數(shù)β1應(yīng)該顯著為正。樣本國家的債務(wù)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于WIND萬得數(shù)據(jù)庫,其中一般政府總債務(wù)占GDP比重以IMF口徑的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

四、實(shí)證分析

本文所選取的8個(gè)樣本國家在世界幾大洲的分布較為平均,因此樣本具有較好的多樣性和代表性。這些國家都在2000年后進(jìn)行了政府會(huì)計(jì)改革,其會(huì)計(jì)改革變更年度主要集中在2007—2011年間,選取變更年度較近的國家進(jìn)行研究具有更強(qiáng)的相關(guān)性和更好的指導(dǎo)作用。樣本中大部分國家的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)是從收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制,這是世界各國政府會(huì)計(jì)改革的基本模式,但是也有特例,比如德國就是在2010年從權(quán)責(zé)發(fā)生制改回收付實(shí)現(xiàn)制。本文將德國也納入樣本中,對(duì)考察會(huì)計(jì)核算方式變更對(duì)政府債務(wù)的影響有更全面的作用?？紤]到政府會(huì)計(jì)改革需要有一個(gè)磨合的過程,所以本文將發(fā)生變更當(dāng)年之后的年度認(rèn)為是執(zhí)行新制度,變更當(dāng)年及以前年度視同為執(zhí)行舊制度。下面本文基于之前提出的假設(shè)模型,運(yùn)用8個(gè)樣本國家2000—2017年的數(shù)據(jù)進(jìn)行面板回歸,經(jīng)過檢驗(yàn)本文使用的面板數(shù)據(jù)適用固定效應(yīng)模型,輸出結(jié)果如表1。

表1 回歸結(jié)果

注:*p<0.05, **p<0.01, ***p<0.001。

表1中第一列為不控制國家和年度效應(yīng)的回歸結(jié)果,第二列為控制國家效應(yīng)但不控制年度效應(yīng)的結(jié)果,第三列為同時(shí)控制國家和年度效應(yīng)的結(jié)果。從上表可以看出,不論是否控制國際和年度效應(yīng),虛擬變量ACC的系數(shù)都顯著為正,可見權(quán)責(zé)發(fā)生制的采用確實(shí)會(huì)增加政府債務(wù)規(guī)模。從第三列的ACC系數(shù)可知,國家采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ),將使一般政府債務(wù)占GDP的比例上升2.23%左右。由此可見,政府會(huì)計(jì)改革的國際經(jīng)驗(yàn)揭示,采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)會(huì)擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模,這是因?yàn)槭褂脵?quán)責(zé)發(fā)生制后,一部分原來的隱性政府債務(wù)顯性化了,得到了核算和披露,從而引起政府總體債務(wù)水平的上升。表1中,政府債務(wù)滯后項(xiàng)的系數(shù)也顯著為正,這是因?yàn)檎畟鶆?wù)有一定的持續(xù)性,而其他控制變量的回歸系數(shù)也都較為顯著。

五、結(jié)論與建議

本文選取了近年來進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革的8個(gè)國家在2000—2017年的面板數(shù)據(jù),實(shí)證檢驗(yàn)了引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度顯著增加了政府債務(wù)的規(guī)模,有助于促進(jìn)政府債務(wù)的核算和披露。由此可見,推動(dòng)政府會(huì)計(jì)改革、完善財(cái)務(wù)管理體系將有助于摸清政府債務(wù)規(guī)模、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府債務(wù)尤其是政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范，是近年來政府重點(diǎn)關(guān)注的問題,怎樣有效地統(tǒng)計(jì)、管理并控制政府債務(wù)是我國面臨的一大難點(diǎn)。從現(xiàn)有的國際經(jīng)驗(yàn)可以推測(cè),我國于2019年開始實(shí)施的新政府會(huì)計(jì)制度在一定程度上有助于我國政府摸清負(fù)債規(guī)模,但是單純的會(huì)計(jì)改革并不能解決政府債務(wù)面臨的全部問題。從財(cái)務(wù)核算的角度來看,我國的政府會(huì)計(jì)改革剛剛開始,面臨的問題還有很多,需要經(jīng)過一段時(shí)間的磨合期才能使政府會(huì)計(jì)制度全面落地,真正意義上的實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制還任重道遠(yuǎn)。另一方面,我國的預(yù)算會(huì)計(jì)制度還保持原來的收付實(shí)現(xiàn)制,但從國際經(jīng)驗(yàn)來看,預(yù)算會(huì)計(jì)改革將是未來的發(fā)展方向[7]。同時(shí),我國即將編制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告將在一定程度上完善我國政府債務(wù)的信息披露。但是，由于政府債務(wù)的多樣性、復(fù)雜性,有必要更具針對(duì)性地制定并頒布政府性債務(wù)的具體準(zhǔn)則,包括定義、確認(rèn)與計(jì)量、具體賬戶設(shè)置、核算方法和信息披露等,同時(shí)在財(cái)務(wù)報(bào)告之外,有必要編制一套專門的政府綜合債務(wù)報(bào)告,才能更有針對(duì)性地反映和披露政府債務(wù)的總體情況,尤其是財(cái)務(wù)報(bào)告中沒有反映的政府隱性債務(wù)情況?！?/p>