李東萍

摘 要：公共設(shè)施選址常常因為鄰避效應(yīng)而激發(fā)社會矛盾，引發(fā)社會事件，而發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，公民參與是避免此類選址事件惡化的主要方式?，F(xiàn)以廣州市番禹區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例，運用政治過程理論與公民參與階梯理論，詳細(xì)探究公共設(shè)施選址事件背后的公眾參與機制。研究發(fā)現(xiàn)，番禺垃圾焚燒廠選址事件中公民的利益表達(dá)始終理性、合法、有理有據(jù)，并且通過制度化的渠道來進(jìn)行意見表達(dá)，使公眾參與發(fā)揮效力。總結(jié)番禺價值，現(xiàn)提出改善鄰避設(shè)施選址中公眾參與的三方面建議，包括：政府搭建官民對話平臺，公眾參與的合法化、常態(tài)化和制度化，以及媒體發(fā)揮輿論作用構(gòu)建議題。只有建立起實際意義上的公眾參與機制，促進(jìn)民意表達(dá)才能根本解決鄰避設(shè)施選址問題產(chǎn)生，保證城市建設(shè)的正常秩序和持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政策議程;鄰避設(shè)施;民意表達(dá);公民參與;方式

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口規(guī)模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，對公共設(shè)施的需求增加。這些公共設(shè)施雖然能提高城市公共生活質(zhì)量，但本身帶有一定的負(fù)外部性，可能給當(dāng)?shù)鼐用駧硎聦嵣匣蛳胂笾械耐{而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱為“鄰避效應(yīng)”，尤其在垃圾焚燒發(fā)電廠選址中頻頻發(fā)生。目前，對于公共設(shè)施選址問題而激起的鄰避沖突研究也居多。已有的研究及國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗可知，針對此類事件，公眾參與是較為可行的化解相關(guān)利益方?jīng)_突的途徑（胡燕等，岳光，陳志誠，等2003），但是，我國公共設(shè)施選址過程中參與各方是如何博弈的？是否真的已經(jīng)出現(xiàn)了公眾參與？公眾參與實效性的方式和路徑是什么？目前，已有的研究大多只從事件最終效果來討論公眾參與的成效（楊槿，葉芳芳，陳陽2010）并沒有著眼過程本身進(jìn)行深入研究。

公眾參與不僅是一個公共治理話題，也是一個實踐課題。全國層出不窮的環(huán)保群體性事件中，廣東番禺垃圾焚燒事件是唯一一個沒有流血沖突的事件。官民之間展開良好互動，官員承認(rèn)公民維權(quán)合法正當(dāng)，公民通過合法路徑說服官員。這些舉措對于研究中國鄰避問題中公民參與有一定借鑒意義。本研究基于政治過程理論與公民參與階梯理論，挖掘番禺事件過程中公民參與的博弈與互動形式，探討我國公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及公民參與機制，為未來推進(jìn)我國公共設(shè)施選址的公民參與提供發(fā)展思路。

一、概念界定、理論框架與研究方法

（一）概念界定

鄰避的內(nèi)涵。關(guān)于鄰避問題的研究最早是美國，美國在其工業(yè)化、城市化發(fā)展的過渡過程中和當(dāng)下中國一樣面臨鄰避問題?！班彵堋币辉~最早是由厄黑爾提出的，用英文表示為“NotInMyBackYard”，意思是“不要在我家后院”，描述那些為社會帶來整體性福利，但對周圍居民帶來負(fù)外部性的設(shè)施（OHare，1977）。后來這個詞被媒體和學(xué)界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費的必要公共設(shè)施與非集體消費的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴(kuò)散，而引起周邊居民反對與抗?fàn)幍默F(xiàn)象（譚鴻仁，王俊隆，2005）。

（二）公民參與

哈貝馬斯在《合法性危機》一書中指出“公民參與是實現(xiàn)各種利益充分表達(dá)、進(jìn)行富有意義的交流以及協(xié)商一致的制度過程?！北M管學(xué)界對公民參與的概念有著差異化的豐富解讀，其理解核心大體一致：公民參與是指公民參與到社會、社區(qū)等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來。在人類歷史的長河中，公民參與是公民走向公共領(lǐng)域、參與公共治理的重要途徑，也是國家實現(xiàn)政治文明、發(fā)揚民主精神所不可或缺的部分，在現(xiàn)代治理的公共設(shè)施選址過程中也非常重要。

（三）理論分析框架

（1）政治過程理論

美國學(xué)者戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，認(rèn)為公共政策是政府對全社會公共利益進(jìn)行有權(quán)威的價值分配，從政策的政治過程來看，公共決策的本質(zhì)在于分配和增進(jìn)社會利益，其過程是各種利益群體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過程，是決策主體依據(jù)自身的利益需求對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過程，而我國起起落落的公共設(shè)施選址問題就是圍繞著政策系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋和調(diào)整的過程，也是各個政府與民眾的互動與博弈過程。通過總結(jié)既有鄰避事件，我們可以將政治系統(tǒng)的互動與博弈具體化為幾個關(guān)鍵方面，從而在整個運轉(zhuǎn)過程中考察公民的參與，這個系統(tǒng)運轉(zhuǎn)過程包括：利益主體、行動策略、利益表達(dá)與訴求回應(yīng)、方案制定與實施。具體而言，各個主體在既有的綜合情況下選擇行動策略，而其受信息與認(rèn)知的影響，公民參與進(jìn)行利益表達(dá)，政府對訴求予以回應(yīng)，在輿論推動與外部干預(yù)下，最終制定出雙方認(rèn)可的解決方案（見圖1）。

（2）公民參與階梯理論

公眾參與階梯理論最早是由Arnstein在1969年提出的，他認(rèn)為公民參與可以分為八個階段，分別由三個不同的參與程度組成：無參與、象征性參與和實質(zhì)性參與（Arnstein，1969）。這三個不同的參與程度對應(yīng)的八個階段各有自身的特征（見表1）。在這三個階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對稱、歷史傳統(tǒng)以及政治體制等。用公民參與階梯理論分析，主要通過對比探討番禺鄰避設(shè)施的選址過程中公眾參與的層次、參與效果和存在的問題，以及經(jīng)驗啟示。

（四）研究方法

（1）方法選擇

文章采用案例研究的方法，以深入挖掘案例背后公民參與的機制。案例研究法主要基于現(xiàn)實個案，深度挖掘沖突的背景、原因和治理策略等（夏志強，羅書川，2015）。作為一種經(jīng)驗性的研究方法，案例研究有助于清晰地解釋是怎么樣與為什么的問題，通過運用相關(guān)理論對案例進(jìn)行抽絲剝繭般的分析，深化對問題的把握，挖掘?qū)嵭缘恼呓ㄗh。

（2）案例選取

文章的案例研究選擇了一個我國公共決策史上典型的公眾參與案例——“番禺垃圾焚燒事件”，從維權(quán)者方面而言，沒有封路、跳橋和暴力襲警，始終合理有據(jù)的表達(dá)意見;從政府方面而言，自始至終承認(rèn)民眾維權(quán)合法正當(dāng)，承認(rèn)垃圾焚燒項目必須取得民意認(rèn)同。在這場官民互動模式中，雙方都在公開媒體上擺出許多觀點和證據(jù)協(xié)商對話，這種討論和良性互動模式中官民博弈是一次很好的嘗試。因此，本案例立足番禺事件關(guān)鍵過程，對此次公共決策中公民參與方式進(jìn)行分析，從不同角度找尋保障公眾參與的長效機制，以確立合法參與途徑、促進(jìn)公民理性表達(dá)意見。

二、番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件中的公民參與

廣東番禺垃圾焚燒事件中的三大主體：政府、公民、媒體，最為核心的是政府和公民的互動，文章分析結(jié)合理論，根據(jù)案例事件發(fā)展的過程剖析公民參與的變化和走向，探究公民參與方式。

（一）番禺事件簡介

以番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址為標(biāo)志，番禺事件的時間跨度從2007-2012年。由于城市迅速發(fā)展，原定于大石鎮(zhèn)會江的垃圾焚燒廠周邊已建立起較密集的住宅區(qū)，原有規(guī)劃引起了周邊居民的強烈抗議。2009年10月25日爆發(fā)了反對垃圾焚燒廠建設(shè)的大規(guī)模群體性事件，經(jīng)過組織的居民分別在多個地點相繼簽名抗議。這一反燒行為的高潮是近千人的抗議隊伍在環(huán)保局門前進(jìn)行集會，此后番禺焚燒廠選址事件的影響力以及受關(guān)注程度驟然提升。政府迅速作出回應(yīng)，先后公布了《關(guān)于重大民生決策公眾征詢工作的規(guī)定》、《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案》。2011年4月纊州市番禺區(qū)城市管理局發(fā)出公告，番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址將通過收集民意方式進(jìn)行決定。2012年4月，廣州市政府批復(fù)通過《番禺區(qū)生活垃圾收運處理系統(tǒng)規(guī)劃》，明確番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠推薦選址改為大崗裝備基地。事件具體的發(fā)展過程見表2。

（二）番禺事件公民參與過程

在廣東番禺垃圾焚燒事件中，公民參與的利益表達(dá)始終理性、合法、有理有據(jù)，并且通過制度化的渠道來進(jìn)行意見表達(dá)，通過網(wǎng)絡(luò)媒體表達(dá)民意、通過城管委掛牌接訪日進(jìn)行意見表弈（利益相關(guān)者），以及通過要求番禺區(qū)區(qū)長和區(qū)委書記來麗江花園進(jìn)行座談等很好地表達(dá)了民意，并且最終達(dá)成協(xié)議，由此，我們可以看到一個良善的公民參與過程。

（1）番禺事件前期的公民參與

從發(fā)展過程來看，在2009年10月發(fā)生大規(guī)?？?fàn)幥皩儆谑录捌凇Ｇ捌谥饕攸c是爭議初顯，小有抗議，隨后初步覺醒，強烈維權(quán)。在廣州政府發(fā)布通告后，地方媒體發(fā)布客觀報道，民眾得知番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址大石街會江村，首先引起了選址周邊部分業(yè)主的的關(guān)注和轉(zhuǎn)載，除了在言語上表示反對，民眾還在多個小區(qū)開展了簽名行動。此時民眾開始注意到涉及自己切身利益的垃圾焚燒發(fā)電廠問題，并積極的通過各種方式進(jìn)行小規(guī)模的抗議，同時，這一定程度上也帶動周圍的人開始關(guān)注這一問題，擴(kuò)大范圍。先后經(jīng)歷了番禺業(yè)主前往李坑垃圾焚燒站實地考察、數(shù)百名番禺業(yè)主簽名抗議游行等事件后，同時，番禺大石街居民先后到城管委、信訪局上訪，但大部分示威游行活動受制于政府，而且得不到有效的回應(yīng)，據(jù)園林局表態(tài)項目還在穩(wěn)步推進(jìn)，政府做出的“妥協(xié)”僅為發(fā)布了倡議書，一定程度上值得肯定，但大規(guī)模的示威游行沒有對政府實施推進(jìn)該項目產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

（2）番禺事件中期的公民參與

事件中期主要是2009年10月——12月期間，官民互動與博弈顯著，雙方?jīng)Q策，階段“勝利”。隨著事情的進(jìn)一步發(fā)展，民眾停止了游行抗議活動，開始利制度化的渠道來進(jìn)行意見表達(dá)，如論壇活動、網(wǎng)絡(luò)征詢、邀請番禺區(qū)委書記譚應(yīng)華前往麗江花園專題座談會等有理有據(jù)的意見表達(dá)活動，這是整個事件的一個關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，官民的良性互動使得政府聽到老百姓的聲音，政府將民眾的意見和想法納入考慮范圍;老百姓能夠得到政府回應(yīng)，緩解疑慮和抵抗心理。

（2）番禺事件后期的公民參與

從2010年開始，番禺公民意識走向政策倡導(dǎo)，提出垃圾分類。到后期番禺民眾的公民意識由強烈維權(quán)意識變成覺醒的公民責(zé)任意識。番禺民眾在積極爭取維護(hù)自身權(quán)利的同時，向政府提出除填埋、焚燒外新路線——垃圾分類，通過參與及與政府開展互動學(xué)習(xí)，啟發(fā)了政府的決策思維，打破了政民對抗的僵局，具有社會公民責(zé)任意識，番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址大崗裝備基地以及垃圾分類的實施就是很好的說明。番禺民眾從“反對垃圾焚燒”到“支持垃圾分類”政策訴求的改變，充分反映出“鄰避抗?fàn)帯笔录?，他們從個人利益出發(fā)轉(zhuǎn)向關(guān)注公共利益，體現(xiàn)良好的公民意識和社會責(zé)任感。

番禺的公眾參與和象征性的公眾參與與無參與的階段相比，公眾參與被置于合法的地位，這是公眾參與發(fā)展的進(jìn)步。番禺民眾積極形成有序團(tuán)體，在上訪日上訪、邀請番禺書記在麗江花園對話協(xié)商，最終選址也定在了開發(fā)程度相對較低，居民較少的大崗裝備基地，推動垃圾分類。

三、再思考番禺公民參與價值：多渠道參與和制度化建設(shè)

通過對案例的分析以及結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，公民參與是解決鄰避設(shè)施選址困境的有效手段，番禺垃圾焚燒廠選址事件作為國內(nèi)公眾參與改變規(guī)劃選址的重要案例，成為諸多城市開展公民參與的參考。

（一）政府方面

（1）信息公開

公共政策是關(guān)乎公眾切身利益的公共事務(wù)，民眾有權(quán)獲取詳細(xì)全面的政策信息。政府需要進(jìn)行信息公開，建立相應(yīng)平臺，以公眾參與實現(xiàn)環(huán)境決策過程的民主化，從而提升決策的理性基礎(chǔ)與可接受性。同時，引入第三方監(jiān)督，建立社會參與機制，確保有效的程序規(guī)定，以深化權(quán)力透明運行，確保程序公正以及政策能反映民眾利益表達(dá)，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（2）暢通民意表達(dá)渠道

政府要有吸納能力，決策需要聽取民意、體察民情，對民眾的利益表達(dá)有所回應(yīng)，才能促成決策過程順暢進(jìn)行、項目順利落地。不斷推動政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平，通過信訪、子公示、大數(shù)據(jù)、智慧城市、網(wǎng)絡(luò)征集意見與表決以及微信討論與動員等方式支持民意表達(dá)。

（3）搭建溝通對話平臺

為保障雙方有效溝通，官民之間需要順暢的溝通環(huán)境，這就要求政府建立公平高效的溝通決策機制，官民對話機制。官民的雙向溝通一方面是要把民眾的訴求反應(yīng)給政府，使得政府制定政策能反映民眾利益要求;另一方面，能夠使民眾更加配合政策執(zhí)行，便于政策落地。政府要主動深入群眾，通過召開聽證會等方式聽取民意。

（4）完善補償機制